韋如梅　董幼鴻

摘要：隨著市場經(jīng)濟的高速發(fā)展，大量人口涌向城市，城市社會管理日益復(fù)雜，任務(wù)越發(fā)艱巨，傳統(tǒng)的城市管理體制難以適應(yīng)當(dāng)前城市管理新的需要。為了解決當(dāng)前城市管理中出現(xiàn)的日益復(fù)雜的問題，破解城市管理中的體制性困境，上海部分地區(qū)開始探索城市綜合管理“大聯(lián)動”機制建設(shè)。該機制試圖在不改變現(xiàn)有行政管理組織體制和部門行政管理職責(zé)的前提下，“通過隊伍整合、管理聯(lián)動、信息互通、資源共享等舉措，實現(xiàn)信息準確采集、指揮調(diào)度統(tǒng)一、力量動員高效和處置快速及時”的現(xiàn)代化城市管理目標，有效解決當(dāng)前城市管理中普遍存在的疑難雜癥。

黨的十八大報告提出要“加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機制”，[1]提高社會管理的科學(xué)化水平。上海市部分地區(qū)為了解決日益復(fù)雜的社會管理問題，在不改變現(xiàn)有城市管理體制基本框架的前提下，探索社會管理機制創(chuàng)新，探索建設(shè)城市綜合管理“大聯(lián)動”機制，打破條塊分割，整合各種主體，形成整體合力，切實推進“源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機制”建設(shè)，以逐步提高上海社會綜合管理的能力和水平。

一、城市管理復(fù)雜化對現(xiàn)有城市管理體制提出新挑戰(zhàn)

近年來，隨著我國市場經(jīng)濟的高速發(fā)展，人口流動也在加快，其中重要的表現(xiàn)之一就是大量人口開始涌向城市，特別是大、中城市；同時，由于城市的容納能力有限，公共服務(wù)水平不高，一系列社會管理問題凸現(xiàn)出來，社會沖突和社會矛盾呈高發(fā)態(tài)勢，傳統(tǒng)的“條塊分割”式的二元管理體制越來越不能適應(yīng)城市新的發(fā)展需要，城市管理迎來前所未有的挑戰(zhàn)。

（一）城市管理復(fù)雜化

隨著大量人口涌入城市，有些城市或某些城市的部分地區(qū)外來人口已超過本地戶籍人口。據(jù)2013年6月統(tǒng)計，上海閔行區(qū)流動人口已超過120萬，與98萬的戶籍人口形成人口倒掛，人口數(shù)量的增加和人口結(jié)構(gòu)的變化，使閔行區(qū)部分區(qū)域的“城中村”、違法搭建和群租現(xiàn)象突出，小發(fā)廊、小飯店、小網(wǎng)吧、小浴室、小棋牌室、小游戲機房等無證“六小”場所蔓延，亂設(shè)攤、無證照經(jīng)營現(xiàn)象難以遏制。原有按照戶籍人口進行配置的公共產(chǎn)品無法滿足區(qū)域內(nèi)民眾的需求，社會治安問題越來越嚴峻，對公共安全和社會穩(wěn)定形成巨大威脅，也給城市管理帶來巨大挑戰(zhàn)。具體如下：

一是公共安全問題突出。據(jù)統(tǒng)計，“從2002年到2008年，閔行區(qū)‘11O接處警總量年平均以30%以上幅度增長”。[2]全區(qū)“八類”惡性案件和“兩搶”等嚴重影響群眾生命財產(chǎn)安全的案件高發(fā)；“黃賭毒”等治安問題屢禁不止；非法行醫(yī)致死事件時有發(fā)生；部分地區(qū)重大安全隱患普遍存在，安全設(shè)施不到位。尤其是郊區(qū)一些企業(yè)將廠房、工業(yè)用房改建為出租房，存在很大安全隱患。

二是市容環(huán)境問題嚴重。1.無證經(jīng)營、占道經(jīng)營、跨門經(jīng)營嚴重，甚至將書報亭改為餐點，造成交通堵塞，人行不便，影響市容；2.環(huán)境衛(wèi)生存在頑疾，亂拉橫幅、亂放垃圾現(xiàn)象普遍，且都在夜間活動，很難控制，整治成本也大；3.違法搭建時有發(fā)生，如因外來人口多，住房需求強烈，而違法搭建因收費低易出租，因此違法搭建難以禁止，嚴重影響了市容環(huán)境。

三是社會管理秩序混亂。1.非法營運猖獗。黑出租、黑三輪、黑二輪、黑貨車非法營運普遍且亂停車現(xiàn)象嚴重，影響了正常交通秩序。2.非法診所、非法學(xué)校普遍存在。由于外來人口眾多，正規(guī)的醫(yī)療、教育機構(gòu)難以滿足需求，給非法行醫(yī)、非法辦學(xué)等的生存提供了土壤。

四是社會穩(wěn)定問題突出。如上海市閔行區(qū)的經(jīng)濟社會在改革開放后的幾十年里取得了很大發(fā)展，多項市級重大工程在此開工建設(shè)，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)也取得了顯著成效。但是，由城市建設(shè)引起的拆遷、征地，民營企業(yè)發(fā)展導(dǎo)致的勞資糾紛，以及經(jīng)濟發(fā)展對市容環(huán)境的破壞等引發(fā)的新的社會矛盾，特別是群體性沖突大幅上升，集訪、群訪等非正常上訪大量增加。同時，外來人口管理困難。外來流動人口中大部分學(xué)歷不高，且有很強的同鄉(xiāng)觀念和抱團意識，容易聚眾鬧事。

總之，經(jīng)濟社會的快速發(fā)展給城市社會管理帶來許多新情況、新問題，僅靠現(xiàn)有的城市管理模式難以解決現(xiàn)實復(fù)雜問題，傳統(tǒng)應(yīng)急性、被動式的社會管理方式亟需改變。

（二）當(dāng)前城市“條塊”二元管理體制的弊端凸顯

1.“條塊”權(quán)責(zé)不對等

長期以來，區(qū)級職能部門比較多地集中了城市管理人、財、物等資源配置的權(quán)力，城市管理的重心主要在區(qū)級層面。由于現(xiàn)有的部門受垂直管理體制的影響，區(qū)級的“條”和街鎮(zhèn)的“塊”之間，時常難以有效協(xié)調(diào)聯(lián)動。一方面，區(qū)級職能部門盡管掌握了較多的管理資源和管理權(quán)力，但因管理力量有限等原因，面對各種城市管理頑疾，往往是“有權(quán)管、看不見”，沉不下去，管不到邊。另一方面，處于基層直接面對群眾的街鎮(zhèn)，在城市日常管理中苦于缺乏相應(yīng)的權(quán)力作保障，往往是“看得見、摸得著、無權(quán)管”。

2.“條塊”聯(lián)動不到位

目前，我國城市社會管理架構(gòu)基本上還是繼續(xù)采用舊有的管理模式，以條為主進行垂直管理，條塊分割，部門之間信息缺乏有效溝通；條與塊之間缺乏應(yīng)有的聯(lián)動，條與條之間也存在壁壘，易產(chǎn)生人為的信息屏障。長期以來，條塊之間未形成長效、整體合力，難以適應(yīng)情況復(fù)雜化、任務(wù)艱巨化的社會管理需要。

3.管理力量不足

基層人員配備問題比較突出（管理執(zhí)法人員過少），戶籍人口配備執(zhí)法人員比例不協(xié)調(diào)，尤其是專業(yè)執(zhí)法人員缺乏，影響了行政管理和行政執(zhí)法；行政部門不主動，不積極參與前端管理。如在郊區(qū)，“食品監(jiān)管領(lǐng)域，人均監(jiān)管戶數(shù)為44，是徐匯的4倍，靜安的7倍。全市城管平均配備數(shù)為6人/萬人，而松江區(qū)不到2人/萬人。同樣的情況，在交通執(zhí)法、房管、衛(wèi)監(jiān)等許多部門都不同程度存在”。[3]

4.管理方式單一

城市社會管理習(xí)慣于搞專項整治。這樣做，往往短期內(nèi)效果較好，但重專項整治、輕常態(tài)管理容易導(dǎo)致職能部門對于該管的事情缺乏必要的積極性和主動性，靜等專項整治來推進工作，影響城市社會管理的實效?，F(xiàn)行城市“條塊”二元管理體制弊端凸顯，問題較多。在實際工作中，當(dāng)問題涉及多個部門時，往往不能明確問題的首要責(zé)任人或最終承擔(dān)者，存在“誰都有責(zé)任，誰都可以推卸責(zé)任”的怪現(xiàn)象。部門之間的隔離使得城市管理出現(xiàn)縫隙，部門之間缺少整合致使很多問題難以統(tǒng)籌解決，往往形成城市管理中的空白區(qū)域和真空地帶，嚴重影響了城市管理的嚴密和高效。為了解決當(dāng)前城市管理中方式單一、條塊分割等普遍存在且越來越不能適應(yīng)發(fā)展需要的問題，必須有所改革和創(chuàng)新，探索適應(yīng)城市新發(fā)展的城市管理新模式、新機制，這也為基層城市綜合管理“大聯(lián)動”等機制創(chuàng)新提供了有利的政治生態(tài)。

二、破解困境——上海城市綜合管理“大聯(lián)動”機制建設(shè)探索

為了解決當(dāng)前城市管理中出現(xiàn)的日益復(fù)雜的問題，破解城市管理中的體制性困境，上海部分地區(qū)開始探索城市綜合管理“大聯(lián)動”機制建設(shè)。該機制試圖在不改變現(xiàn)有行政管理組織體制和部門行政管理職責(zé)的前提下，“通過隊伍整合、管理聯(lián)動、信息互通、資源共享等舉措，實現(xiàn)信息準確采集、指揮調(diào)度統(tǒng)一、力量動員高效和處置快速及時”[3]的現(xiàn)代化城市管理目標，有效解決當(dāng)前城市管理中普遍存在的疑難雜癥?！按舐?lián)動”是一種管理機制創(chuàng)新，是城市綜合治理的新探索。該機制特色鮮明，主要體現(xiàn)在以下六個方面：

（一）組織架構(gòu)設(shè)計：由條線管理為主向街鎮(zhèn)管理為主轉(zhuǎn)變

“大聯(lián)動”以“條塊結(jié)合，以塊為主，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，分級包塊，責(zé)任明晰”[4]為基本原則，在區(qū)級層面設(shè)立聯(lián)動中心、街鎮(zhèn)層面設(shè)立聯(lián)動分中心、社區(qū)層面建立聯(lián)動工作站，大力加強和充分發(fā)揮街鎮(zhèn)在城市綜合管理中的主體作用。通過建立區(qū)、街鎮(zhèn)和居（村）委三級“大聯(lián)動”管理網(wǎng)絡(luò)，最終形成“黨政領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、諸力聯(lián)動、各司其職、分級負責(zé)、屬地管理為主”[3]的工作體系。在該工作體系中，各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)為第一負責(zé)人，各相關(guān)委辦局領(lǐng)導(dǎo)參與聯(lián)動中心工作，各相關(guān)部門都成為中心的聯(lián)動單位，確?！按舐?lián)動”工作權(quán)威性和常態(tài)化。

（二）管理力量整合：由力量分散向協(xié)同作戰(zhàn)轉(zhuǎn)變

管理力量整合包括社會協(xié)管力量的整合和職能部門執(zhí)法力量的協(xié)調(diào)聯(lián)動。社會協(xié)管力量的整合，由區(qū)級負責(zé)統(tǒng)籌，街鎮(zhèn)統(tǒng)一管理，居（村）委集中使用。職能部門執(zhí)法力量的協(xié)調(diào)聯(lián)動，是在區(qū)職能部門指導(dǎo)下，探索和建立以街鎮(zhèn)為主的行政執(zhí)法聯(lián)動模式，解決力量分散、信息屏蔽、各自為戰(zhàn)的管理弊端，形成“一張管理網(wǎng)絡(luò)、一套運行機制、一個指揮系統(tǒng)、一個服務(wù)平臺、一支綜合力量”[4]的城市管理工作新格局。同時，要加強體制內(nèi)管理力量與體制外社會力量的聯(lián)動，既要用好政府以市場化手段購買的社會服務(wù)資源，更要進行廣泛的社會動員，調(diào)動廣大市民的積極性，建立并壯大“大聯(lián)動”社會志愿者隊伍，進一步全面提升城市管理水平。

（三）管理內(nèi)涵拓展：由市容環(huán)境管理向城市綜合管理延伸

目前，全國不少地方都在試行“大城管”改革，但其重點主要還是集中在市容市貌的整治方面。而上海部分地區(qū)正在推動的城市綜合管理“大聯(lián)動”機制建設(shè)，則是以“整合資源抓源頭、綜合治理保穩(wěn)定、化解隱患促和諧”為目標，以“管理力量大整合、社會服務(wù)大集中、信息采集大平臺、矛盾隱患大排查、社會治安大聯(lián)防、行政執(zhí)法大聯(lián)動”[2]為思路，整合現(xiàn)有管理資源，以網(wǎng)絡(luò)化管理為基本形式，其中以全區(qū)作為大網(wǎng)、街鎮(zhèn)為中網(wǎng)、街面和小區(qū)巡管為網(wǎng)格，并且相互疊加，多網(wǎng)合一，建立起一張豎到底、橫到邊的無縫銜接的城市社會管理網(wǎng)絡(luò)。

（四）管理流程設(shè)計：從事后執(zhí)法處置向事前發(fā)現(xiàn)預(yù)防延伸

上?！按舐?lián)動”機制建設(shè)在城市管理工作流程的設(shè)計上，堅持“先服務(wù)、再管理、后執(zhí)法”的理念，改變管理方式，從處置問題向發(fā)現(xiàn)問題延伸。加強依法行政，明確界定服務(wù)、管理和執(zhí)法三者之間的關(guān)系，尤其強調(diào)服務(wù)類力量不能代替管理類力量，管理類力量不能代替執(zhí)法類力量。在“大聯(lián)動”機制推行過程中，注重預(yù)防工作，始終把握“三個盡可能”，即：能在初始階段解決的，盡可能不拖延至后續(xù)環(huán)節(jié)解決；能通過服務(wù)手段解決的，盡可能不動用管理手段解決；能通過管理手段解決的，盡可能不進入執(zhí)法程序解決。

（五）管理模式運行：實現(xiàn)常態(tài)管理與應(yīng)急管理相結(jié)合

“大聯(lián)動”機制主要立足于城市綜合管理的常態(tài)化。如閔行區(qū)“大聯(lián)動”中心與區(qū)應(yīng)急聯(lián)動中心合二為一，實行“兩塊牌子，一套班子”。街鎮(zhèn)“大聯(lián)動”分中心也逐步接入?yún)^(qū)應(yīng)急聯(lián)動中心主要信息平臺，成為街鎮(zhèn)應(yīng)急聯(lián)動事務(wù)指揮平臺，平戰(zhàn)結(jié)合，實現(xiàn)常態(tài)管理和應(yīng)急管理有機統(tǒng)一。

（六）管理技術(shù)應(yīng)用：由信息孤立的封閉式管理向集約高效的數(shù)字化管理方向轉(zhuǎn)變

目前，部分地區(qū)覆蓋全區(qū)各街鎮(zhèn)的綜合管理基礎(chǔ)信息采集系統(tǒng)已經(jīng)建成并投入使用。該平臺一方面為及時向各級主要領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)管理部門科學(xué)決策提供必要的基礎(chǔ)性信息依據(jù)。另一方面，為基層管理主體，如區(qū)、街鎮(zhèn)和居（村）委之間，有效實現(xiàn)信息資源共享、對接有序規(guī)范和管理聯(lián)合行動，成功將“大聯(lián)動”的信息分流、交辦督辦、通報反饋、考核監(jiān)督等機制融入到信息系統(tǒng)中，將運行機制規(guī)則固化為網(wǎng)上實際操作流程，基本實現(xiàn)“信息流、工作流和責(zé)任流”三流合一，有效杜絕推諉扯皮、不按時限辦理等問題，切實提高“大聯(lián)動”管理的工作效能和執(zhí)行效力。

“大聯(lián)動”機制，通過各職能部門間的工作聯(lián)動、信息共享和力量整合，使原有“條”上與“塊”上的行政力量和社會資源能夠得到有效整合利用，特別是強化了街鎮(zhèn)、社區(qū)等基層“塊”上的綜合管理職能，促進形成了塊上牽頭、條上聯(lián)動的城市管理工作新局面，解決了“條上有權(quán)看不見，塊上看見無權(quán)管”、權(quán)責(zé)錯配等體制性問題；“確保‘條條之間、‘條塊之間實行聯(lián)合執(zhí)勤、協(xié)同執(zhí)法的聯(lián)動機制，促使‘條在‘塊上剛性的、制度化的聯(lián)動運行機制中，在指令性、常態(tài)化的聯(lián)勤指揮調(diào)度下履行法定職能，解決了行政管理中存在的責(zé)任缺位、環(huán)節(jié)缺失和運行‘失靈的問題?！盵3]

三、城市綜合管理“大聯(lián)動”機制給城市管理模式帶來巨大變革

上海城市綜合管理“大聯(lián)動”機制的創(chuàng)新實現(xiàn)了從科層治理向整體性治理的轉(zhuǎn)變，它以滿足公民需求為目標，以信息技術(shù)為依托，以整合、協(xié)調(diào)和責(zé)任為要求，實現(xiàn)各種力量在城市社會綜合管理中的聯(lián)動，體現(xiàn)了整體性治理的內(nèi)在要求，至少在以下幾方面促進了政府城市管理模式的變革：

（一）從政府管理理念角度看，“大聯(lián)動”機制創(chuàng)新是以問題的發(fā)現(xiàn)為導(dǎo)向，以解決民眾關(guān)切的問題為路徑，以滿足民眾的需求為目標，提高政府的回應(yīng)性

“大聯(lián)動”機制“突出強調(diào)主動發(fā)現(xiàn)問題，健全矛盾隱患排查機制，通過日常網(wǎng)格化聯(lián)勤和小聯(lián)勤巡防，及時發(fā)現(xiàn)、快速處置，突出源頭管理、前端管理。實現(xiàn)被動整治轉(zhuǎn)為主動治理，將矛盾控制在萌芽狀態(tài)，將過去的聯(lián)合整治由突擊開展轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)集中，通過條上聯(lián)動、塊上鞏固，有效強化了對城市管理老大難問題的長效工作機制建設(shè)，掌握社會管理的主動權(quán)，滿足民眾的社會需求”，[3]為民眾提供有效的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

（二）從政府管理流程再造角度看，“大聯(lián)動”是城市管理機制的創(chuàng)新，其核心是實現(xiàn)政府組織的扁平化，減少行政管理的中間層級，提高管理的效能，達致政府與民眾之間直接溝通、良性互動和有效服務(wù)的目的

“大聯(lián)動”機制打破了我國政府組織“條”、“塊”分割、邊界分明的傳統(tǒng)格局，強化了不同職能部門之間的配合與協(xié)作，加強了各種管理力量的整合，為廣大民眾提供更高質(zhì)、更便捷的服務(wù)，滿足民眾日益增長的物質(zhì)文化需求。

（三）從政府治理模式變革角度看，“大聯(lián)動”機制創(chuàng)新是以突破原有的條塊分割的科層體制局限、快速整合條塊資源為目標的基層治理模式新探索

“大聯(lián)動”機制實現(xiàn)了從傳統(tǒng)科層制治理向整體性治理模式的變革，通過“條”上資源在“塊”上的整合，如街鎮(zhèn)聯(lián)動指揮中心既有各職能部門授予的部分先期指揮權(quán)，也有對街鎮(zhèn)各方面力量的綜合協(xié)調(diào)權(quán)，有效改變了過去各自為政的局面，實現(xiàn)了城市管理中的“多贏”局面，為民眾提供了整體性的公共服務(wù)，提高了政府為民服務(wù)的能力和水平。

（四）從政府管理方式角度看，“大聯(lián)動”機制創(chuàng)新社會參與模式，實現(xiàn)協(xié)同管理

“大聯(lián)動”機制吸納各種主體參與城市治理，其運作主要以街鎮(zhèn)分中心為管理平臺，對城管協(xié)管、房屋協(xié)管、市容環(huán)境協(xié)管、治安輔助巡邏，社區(qū)保安、物業(yè)保安，社區(qū)綜合協(xié)管、居委會干部、治安積極分子等各種力量進行有效整合，共同參與城市綜合治理。在市民生活的最基層，如社區(qū)，則主要依靠群眾性自治組織、社區(qū)現(xiàn)有管理機構(gòu)和人員對基層社會管理的參與，實現(xiàn)市民的自我管理和自我服務(wù)，在實現(xiàn)基層民主自治的同時，在涉及安全、環(huán)境和秩序等公共問題方面做到及時發(fā)現(xiàn)、快速處置，實現(xiàn)與各相關(guān)管理部門和單位的無縫對接，實現(xiàn)了各種主體的協(xié)同治理，提高了城市綜合治理水平。

（五）從政府管理技術(shù)角度看，普遍運用現(xiàn)代化信息技術(shù)，提高“大聯(lián)動”機制運行效率

“大聯(lián)動”機制依托于現(xiàn)代信息技術(shù)?，F(xiàn)代信息管理技術(shù)的重要基礎(chǔ)設(shè)施就是各類監(jiān)控?！按舐?lián)動”機制對遍布市區(qū)的各種監(jiān)控設(shè)施進行有效整合、統(tǒng)一配置，職能部門根據(jù)各自的權(quán)限和實際需要，使用這些設(shè)施和資源，形成一套完整的“信息采集、流轉(zhuǎn)、處置、反饋的運作流程，實現(xiàn)區(qū)、街鎮(zhèn)、社區(qū)三級網(wǎng)絡(luò)的串聯(lián)和聯(lián)動部門的信息共享、接口有序和工作聯(lián)動”。[3]同時，把“大聯(lián)動”進一步細化為網(wǎng)格化管理，以街鎮(zhèn)為中心，多網(wǎng)合一，同網(wǎng)同責(zé)；以社區(qū)為網(wǎng)格，通過社區(qū)網(wǎng)格巡管隊，開展公共安全、環(huán)境和秩序等基礎(chǔ)信息的采集和上報工作，必要時及時排查隱患、維護治安，甚至直接行使管理權(quán)。所有這些信息的流轉(zhuǎn)、指令的傳遞、結(jié)果的反饋等環(huán)節(jié)都是通過“大聯(lián)動”信息網(wǎng)絡(luò)平臺實現(xiàn)，信息技術(shù)的普遍運用提高了“大聯(lián)動”機制運行的效率。

（六）從政府管理評估模式角度看，“大聯(lián)動”機制建立了以結(jié)果為導(dǎo)向的評價體系，對“大聯(lián)動”機制運行過程進行全程監(jiān)控

為確保“大聯(lián)動”機制真正發(fā)揮實效，上海部分地區(qū)政府將各單位“大聯(lián)動”工作績效納入目標管理考核，作為年終考評和領(lǐng)導(dǎo)干部任免的重要參考依據(jù)之一，先后建立起多項考核評比制度。同時，分步驟向社會公開“大聯(lián)動”政務(wù)信息，率先向區(qū)黨代表、人大代表、政協(xié)委員全面公開，并計劃通過區(qū)政府門戶網(wǎng)站向全社會公開各單位、各部門“大聯(lián)動”履職情況，通過社會監(jiān)督的倒逼促進“大聯(lián)動”工作的深化和完善。

說明：本文部分資料來源于上海閔行、松江、嘉定、長寧、浦東周浦鎮(zhèn)的城市綜合管理“大聯(lián)動”機制建設(shè)調(diào)研報告。

參考文獻：

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責(zé)任編輯：王 縉