張雯

摘要：2008年金融危機(jī)之后，加強(qiáng)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)已成為國際共識和發(fā)展趨勢。中國金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作開始于金融危機(jī)之后，機(jī)制初步建立，成效逐漸顯現(xiàn)，但也存在著法律體系不健全，監(jiān)管機(jī)制不完善等問題。本文從梳理金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)監(jiān)管工作的現(xiàn)狀入手，查找存在問題的根源并提出相應(yīng)的對策建議。

一、金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)監(jiān)管工作的現(xiàn)狀

（一）金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

自2011年起，中編辦先后批復(fù)“一行三會”設(shè)立專門的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在各自領(lǐng)域履行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)職能，中國金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管組織框架基本建立。與此同時，工商行政管理部門、消費(fèi)者協(xié)會、各金融行業(yè)協(xié)會等部門也從不同角度承擔(dān)著金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的職責(zé)。

（二）金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管依據(jù)

中國尚未有金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的專門立法，金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管依據(jù)主要由兩部分構(gòu)成：一部分零星散落于《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《證券法》、《保險法》等法律，以及《儲蓄管理條例》、《外匯管理條例》、《征信業(yè)管理條例》、《存款保險條例》等行政法規(guī)中。另一部分是“一行三會”推動出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》、《中國人民銀行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作管理辦法（試行）》等金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)方面的金融規(guī)章及規(guī)范性文件。

（三）金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管實踐

“一行三會”保護(hù)局自成立以來，積極推動制度建設(shè)，建立健全咨詢投訴受理處理機(jī)制，持續(xù)加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)的檢查評估，高度重視對金融消費(fèi)者的宣傳教育，取得顯著成果。但因其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的局限性，獨(dú)立性不強(qiáng)，又各自為政，導(dǎo)致在立法、執(zhí)法、人員、資金等方面存在一定的困難，難以對傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式產(chǎn)生實質(zhì)性影響。

二、金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)監(jiān)管急需研究解決的問題

（一）法律體系不健全

1.沒有專門立法，條文分散且可操作性不強(qiáng)。2009年，中國政府開始金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)試點工作，但截至目前，中國尚未有金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的專門立法，以《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《證券法》、《保險法》為核心的金融監(jiān)管法律體系，尚未引入金融消費(fèi)者概念，亦未明確金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)作為金融監(jiān)管目標(biāo)，只原則性提到“保護(hù)存款人和其他客戶的合法權(quán)益”、“保護(hù)投資者的合法權(quán)益”、“保護(hù)保險活動當(dāng)事人的合法權(quán)益”，可操作性不強(qiáng)。

2.金融消費(fèi)者是否適用新消法，存在爭議。2014年3月15日起施行的新消法是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域的一般法，但目前金融消費(fèi)者是否適用新消法仍存在爭議。一是消費(fèi)者的定義。新消法對消費(fèi)者采用正面規(guī)定的方式，即為生活消費(fèi)需要購買、使用商品或者接受服務(wù)的自然人，使得金融消費(fèi)者與消費(fèi)者兩個概念之間橫跨了一條為生活消費(fèi)需要的鴻溝，股民、基民等的投資行為被排除在外。二是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的范疇。新消法將消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)界定為工商行政管理部門或者其他有關(guān)行政部門，是否涵蓋“一行三會”尚不明確。

3.管理辦法等法律層級較低，效力不足。鑒于目前中國金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的立法現(xiàn)狀，“一行三會”積極推動制度建設(shè)，出臺了一系列管理辦法、工作指引、指導(dǎo)意見等來保護(hù)各金融行業(yè)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，這些部門規(guī)章和規(guī)范性文件的內(nèi)容雖然具體，但法律層級較低，約束力度不夠，警示作用不強(qiáng)，很難切實保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，應(yīng)該在法律或者行政法規(guī)層面明確“一行三會”在金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)方面的執(zhí)法檢查和行政處罰權(quán)限。

（二）監(jiān)管機(jī)制不完善

1.分業(yè)監(jiān)管與混業(yè)經(jīng)營矛盾，加重金融消費(fèi)者維權(quán)成本。以備受市場關(guān)注的余額寶為例，支付寶沉淀資金系第三方支付業(yè)務(wù)，歸中國人民銀行監(jiān)管；客戶將錢轉(zhuǎn)入余額寶實際上是購買天弘貨幣基金，歸中國證監(jiān)會監(jiān)管；天弘貨幣基金的絕大部分款項以一般協(xié)議存款形式回到銀行，又歸中國銀監(jiān)會監(jiān)管。購買余額寶的金融消費(fèi)者一旦發(fā)生合法權(quán)益遭到侵害的問題，很難搞清楚具體要找哪個監(jiān)管機(jī)構(gòu)來進(jìn)行維權(quán)，將正確選擇救濟(jì)主體的責(zé)任強(qiáng)加于金融消費(fèi)者無疑會加重金融消費(fèi)者維權(quán)成本，加大金融消費(fèi)者維權(quán)障礙。

2.監(jiān)管重疊與監(jiān)管真空并存，導(dǎo)致監(jiān)管資源浪費(fèi)。“一行三會”保護(hù)局自成立以來，除了在各自領(lǐng)域履行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)職能之外，還對金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)進(jìn)行了大量有益探索，但多頭監(jiān)管的固有弊端仍無法避免，好事、政績搶著管，壞事、困難爭著推，麻煩、投訴踢皮球等現(xiàn)象時有發(fā)生，容易出現(xiàn)監(jiān)管重疊或監(jiān)管真空。

3.監(jiān)管套利與監(jiān)管容忍顯現(xiàn)，引發(fā)金融機(jī)構(gòu)逃避責(zé)任。在當(dāng)前中國分業(yè)監(jiān)管體制下，多頭立法容易導(dǎo)致相同性質(zhì)、相同類型的金融產(chǎn)品在不同金融行業(yè)內(nèi)適用的業(yè)務(wù)規(guī)范寬嚴(yán)不一，多頭執(zhí)法也極易產(chǎn)生不同的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法尺度，從而引發(fā)監(jiān)管套利與監(jiān)管容忍，為金融機(jī)構(gòu)逃避責(zé)任提供了可乘之機(jī)，為侵害金融消費(fèi)者合法權(quán)益和社會公共利益埋下了風(fēng)險隱患。

（三）糾紛解決渠道不暢通

目前，“一行三會”保護(hù)局建立了一定的金融消費(fèi)者投訴渠道，但由于一些客觀原因造成金融消費(fèi)糾紛解決并不暢通：一是缺乏統(tǒng)一操作規(guī)范，包括投訴處理時限、投訴處理流程、投訴處理標(biāo)準(zhǔn)等，甚至個別將金融消費(fèi)者投訴納入不透明的信訪渠道進(jìn)行管理；二是缺乏有效措施手段，收到金融消費(fèi)者投訴后，普遍采用處理方式為直接轉(zhuǎn)辦被投訴金融機(jī)構(gòu)，對于金融機(jī)構(gòu)處理情況、金融消費(fèi)者是否滿意并無實際控制手段。例如，2015年前3個季度，中國人民銀行系統(tǒng)2121家分支機(jī)構(gòu)共受理金融消費(fèi)者投訴17265筆，直接轉(zhuǎn)辦金融機(jī)構(gòu)處理辦結(jié)11232筆，占投訴總量的65.06%。

（四）金融創(chuàng)新與金融消費(fèi)者金融素養(yǎng)不對稱

金融產(chǎn)品與服務(wù)的創(chuàng)新和發(fā)展為金融消費(fèi)者帶來了投資、融資等便利服務(wù)，但同時，金融產(chǎn)品與服務(wù)設(shè)計構(gòu)造日益復(fù)雜與金融消費(fèi)者專業(yè)知識普遍缺失形成的消費(fèi)信息不對稱，也增加了金融消費(fèi)者參與金融活動的難度。實踐中，有些金融機(jī)構(gòu)向金融消費(fèi)者提供金融產(chǎn)品與服務(wù)信息時，采用大量晦澀難懂的金融專業(yè)術(shù)語，讓金融消費(fèi)者如看“天書”。西安分行就社會公眾對金融知識的認(rèn)知程度抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，68%的金融消費(fèi)者表示對金融知識不太了解或不了解，75%的金融消費(fèi)者表示不懂股票和債券投資，83%的金融消費(fèi)者認(rèn)為有必要進(jìn)一步了解金融知識和加強(qiáng)風(fēng)險意識。

三、完善金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)監(jiān)管工作的建議

（一）制定專門的《金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法》

應(yīng)借鑒美國2010年《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》、中國臺灣地區(qū)2011年《金融消費(fèi)者保護(hù)法》的立法經(jīng)驗，制定專門的《金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)法》，為金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)奠定堅實的制度基礎(chǔ)?！督鹑谙M(fèi)權(quán)益保護(hù)法》的基本內(nèi)容應(yīng)包括：1.金融消費(fèi)者的權(quán)利：明確財產(chǎn)安全權(quán)、知情權(quán)、自主選擇權(quán)、公平交易權(quán)、依法求償權(quán)、受教育權(quán)、受尊重權(quán)、信息安全權(quán)等基本權(quán)利的具體內(nèi)容；2.金融機(jī)構(gòu)的義務(wù)：明確金融消費(fèi)者適當(dāng)性原則，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)對金融產(chǎn)品、服務(wù)、信息以及風(fēng)險的說明、披露義務(wù)；3.監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)：賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)足夠、有效的監(jiān)管權(quán)，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)在金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)方面的執(zhí)法檢查和行政處罰權(quán)限；4.金融消費(fèi)糾紛的解決：完善金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部投訴處理機(jī)制，引入金融消費(fèi)爭議ADR機(jī)制。

（二）組建獨(dú)立的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局

應(yīng)借鑒美國消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB）、英國金融行為監(jiān)管局（FCA）的設(shè)立經(jīng)驗，組建獨(dú)立的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局，為金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)提供完善的組織保障。金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局的主要職責(zé)應(yīng)包括：1.擬訂金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)政策法規(guī)草案和規(guī)章制度；2.開展監(jiān)督檢查并查處有關(guān)違法違規(guī)行為；3.組織開展金融消費(fèi)者教育和咨詢服務(wù)；4.加強(qiáng)與工商行政管理部門、消費(fèi)者協(xié)會、各金融行業(yè)協(xié)會等部門協(xié)調(diào)，共同開展金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作；5.開展對外交流，參與制定國際金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。

（三）引入金融消費(fèi)爭議ADR機(jī)制

應(yīng)引入金融消費(fèi)爭議ADR機(jī)制，設(shè)立專門獨(dú)立統(tǒng)一的金融消費(fèi)糾紛處理機(jī)構(gòu)。金融消費(fèi)爭議ADR機(jī)制的設(shè)計可以分為三個階段：第一階段是設(shè)立申訴前置程序，在金融消費(fèi)糾紛發(fā)生后，金融消費(fèi)者須先向金融機(jī)構(gòu)投訴，當(dāng)金融消費(fèi)者對金融機(jī)構(gòu)的處理決定不滿意或者是金融機(jī)構(gòu)在規(guī)定時間內(nèi)未作處理決定時，金融消費(fèi)者可向金融消費(fèi)糾紛處理機(jī)構(gòu)申請爭議處理；第二階段是金融消費(fèi)糾紛處理機(jī)構(gòu)受理案件后，可選擇和確定案件的專業(yè)審查人員，在對案件進(jìn)行一定調(diào)查的基礎(chǔ)之上對雙方當(dāng)事人試行調(diào)解，調(diào)解一旦達(dá)成，案件進(jìn)入終止程序；第三階段是對無法達(dá)成調(diào)解協(xié)議的案件由專業(yè)審查人員對案件進(jìn)行最終決定，決定作出后，案件進(jìn)入終止程序。

（四）深化金融消費(fèi)者適當(dāng)性原則

有必要在法律上明確規(guī)定金融消費(fèi)者適當(dāng)性原則，使金融機(jī)構(gòu)站在審慎經(jīng)營的立場上，依據(jù)金融消費(fèi)者的屬性以適合其理解的方式對所銷售的金融產(chǎn)品和提供的金融服務(wù)加以說明和推銷。金融消費(fèi)者適當(dāng)性原則的適用可以分為兩個階段：第一階段是金融從業(yè)人員要首先了解金融消費(fèi)者的屬性，并依據(jù)其屬性來判斷決定應(yīng)對其推銷何種金融產(chǎn)品與服務(wù)，目的在于確認(rèn)金融消費(fèi)者對投資的真實意思表示；第二階段是在向金融消費(fèi)者推銷相應(yīng)的金融產(chǎn)品與服務(wù)時，金融從業(yè)人員需依據(jù)其屬性以適合其理解的方式對所推銷的金融產(chǎn)品與服務(wù)加以說明，目的在于使金融消費(fèi)者理解金融產(chǎn)品與服務(wù)的風(fēng)險進(jìn)而能夠?qū)︼L(fēng)險承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

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