■文/李亞楠 郭 優(yōu)

他們是分號(hào) 咋整
——特種設(shè)備行政處理有關(guān)分公司的常見問題

■文/李亞楠 郭 優(yōu)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，許多企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)不再局限于某一地，也不再局限于某一行業(yè)，為方便經(jīng)營(yíng)，其中部分企業(yè)相應(yīng)地設(shè)立了分公司。分公司雖早已不是新鮮事物，但在特種設(shè)備行政管理中，對(duì)涉及分公司的一些問題常有不同的處理意見。如：能否將分公司作為行政處罰的對(duì)象、分公司可否申請(qǐng)?zhí)胤N設(shè)備相關(guān)行政許可、分公司能否使用總公司的許可資質(zhì)三個(gè)常見問題進(jìn)行分析。

要分析清楚上述三個(gè)問題，首先要了解分支機(jī)構(gòu)的含義以及分公司與子公司的區(qū)別?！秶?guó)家工商行政管理局關(guān)于＜中華人民共和國(guó)企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例＞第三十五條第一款中分支機(jī)構(gòu)含義界定的答復(fù)》（工商企字〔1997〕第222號(hào)）明確了分支機(jī)構(gòu)的含義：分支機(jī)構(gòu)是指企業(yè)法人投資設(shè)立的、有固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、以自己名義直接對(duì)外從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的、不具有法人資格，其民事責(zé)任由其隸屬企業(yè)法人承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)組織。分公司與子公司的主要區(qū)別在于分公司不具有法人資格，是總公司的分支機(jī)構(gòu)，其民事責(zé)任由總公司承擔(dān)，而子公司具有法人資格，可以獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。并且根據(jù)分支機(jī)構(gòu)的含義可知，子公司不是企業(yè)的分支機(jī)構(gòu)，在目前中國(guó)早已取消辦事處的注冊(cè)登記的條件下，企業(yè)的分支機(jī)構(gòu)指的便是分公司。

能處罰分公司嗎

對(duì)于此問題，筆者認(rèn)為可將分公司作為行政處罰的對(duì)象?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰的依據(jù)，該法第三條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤??！蹦敲矗止臼欠駥儆谠摲ㄖ械摹捌渌M織”呢？《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”因行政訴訟與包括行政處罰在內(nèi)的行政行為是相對(duì)應(yīng)的，故“其他組織”的范疇在上述兩部法律中也應(yīng)是一致的?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行＜行政訴訟法＞若干問題的解釋》第九十七條“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定”。在民事訴訟方面，《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第四十八條明確公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當(dāng)事人，而《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國(guó)民事訴訟法＞的解釋》第五十二條規(guī)定“民事訴訟法第四十八條規(guī)定的其他組織是指合法成立、有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織，包括：……（五）依法設(shè)立并領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的法人的分支機(jī)構(gòu)?！敝链丝芍?，分公司屬于上述法律的“其他組織”，將分公司作為行政處罰的對(duì)象有充分的法律依據(jù)。

此外，在行政執(zhí)法的實(shí)踐中，對(duì)分公司涉嫌違反相關(guān)法律規(guī)定的行為進(jìn)行立案調(diào)查的各級(jí)行政機(jī)關(guān)，要取得總公司及總公司法定代表人出具的相關(guān)材料是很困難的，包括向總公司送達(dá)相關(guān)法律文書往往也頗費(fèi)周折。若堅(jiān)持立案調(diào)查或行政處罰的對(duì)象只能是總公司，會(huì)浪費(fèi)大量的行政資源。在分公司違法事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的情形下，行政機(jī)關(guān)依法對(duì)分公司進(jìn)行處罰并無不妥。

分公司能申請(qǐng)?zhí)胤N設(shè)備相關(guān)行政許可嗎

特種設(shè)備與人民群眾的生產(chǎn)、生活息息相關(guān)，一旦發(fā)生事故，會(huì)造成生命財(cái)產(chǎn)的重大損失。為此，相關(guān)法律確定了特種設(shè)備相關(guān)活動(dòng)的行政許可制度，特種設(shè)備的設(shè)計(jì)、制造、安裝、改造、修理單位、充裝單位及檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)取得許可后方可從事相應(yīng)活動(dòng)。

各地特種設(shè)備安全監(jiān)管部門在實(shí)施許可過程中，對(duì)于分公司可否申請(qǐng)相應(yīng)許可存在不同觀點(diǎn)。在查閱了相關(guān)法律規(guī)定，并分析、比較了有關(guān)許可的安全技術(shù)規(guī)范后，筆者認(rèn)為經(jīng)其總公司授權(quán)的分公司可以自己的名義申請(qǐng)?zhí)胤N設(shè)備相關(guān)行政許可，理由如下：

第一，分公司具有申請(qǐng)?jiān)S可的主體資格。由《中華人民共和國(guó)行政許可法》第二條“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為”可知，行政許可的申請(qǐng)人包括其他組織，而分公司屬于其他組織，所以分公司符合相關(guān)法律對(duì)申請(qǐng)?jiān)S可單位主體資格的要求。

第二，分公司的經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ?。分公司由其總公司按照《中華人民共和國(guó)公司法》、《中華人民共和國(guó)公司登記管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)依法設(shè)立，不許分公司以自己的名義從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不符合立法本意。同時(shí)，分公司經(jīng)其總公司授權(quán)申請(qǐng)?zhí)胤N設(shè)備相應(yīng)許可體現(xiàn)的是總公司的意志，而且分公司的民事和行政責(zé)任又都能得到有效落實(shí)，通過要求申請(qǐng)?jiān)S可單位具有獨(dú)立法人資格而將分公司排除在外在法律和道理上都缺乏依據(jù)。

第三，一些特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范無法適應(yīng)現(xiàn)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，并且個(gè)別規(guī)范的不同條款間還存在矛盾。如:2003年開始施行的《機(jī)電類特種設(shè)備安裝改造維修許可規(guī)則》（試行），距今已施行了近13年。該《規(guī)則》第十三條有“申請(qǐng)單位在注冊(cè)地之外的省、自治區(qū)、直轄市設(shè)有分支機(jī)構(gòu)的，如分支機(jī)構(gòu)獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，分支機(jī)構(gòu)應(yīng)在所在地單獨(dú)申請(qǐng)相關(guān)資格”的表述。而該《規(guī)則》第六條規(guī)定了“申請(qǐng)單位必須具有獨(dú)立法人資格”的條件，按第六條，分公司不能申請(qǐng)機(jī)電類特種設(shè)備的安裝、改造、修理許可?？梢姡稒C(jī)電類特種設(shè)備安裝改造維修許可規(guī)則》（試行）第六條與第十三條在邏輯上是矛盾的。而且，目前一些分公司已經(jīng)取得了機(jī)電類特種設(shè)備的安裝改造修理許可。2015年，某市質(zhì)監(jiān)部門對(duì)全市取得電梯修理許可的142家單位的維護(hù)保養(yǎng)情況進(jìn)行了考核，并在年終向社會(huì)公布了考核結(jié)果。根據(jù)公布的信息，上述142家電梯維保單位中有14家是分公司，近十分之一，這說明《機(jī)電類特種設(shè)備安裝改造維修許可規(guī)則》（試行）第六條并未被嚴(yán)格執(zhí)行。再比如2004年開始施行的《鍋爐壓力容器制造許可條件》第七條規(guī)定：“提出鍋爐制造許可申請(qǐng)的企業(yè)應(yīng)具有獨(dú)立法人資格，并在當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門注冊(cè)登記”，而該《許可條件》第十五條規(guī)定：“申請(qǐng)壓力容器制造許可的企業(yè)，應(yīng)具有獨(dú)立法人資格或營(yíng)業(yè)執(zhí)照，取得當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門的注冊(cè)登記”。眾所周知，依法設(shè)立的分公司雖無獨(dú)立法人資格，但卻有營(yíng)業(yè)執(zhí)照，依此規(guī)范，分公司可申請(qǐng)壓力容器的制造許可，不可申請(qǐng)鍋爐的制造許可。對(duì)鍋爐和壓力容器制造許可申請(qǐng)單位的主體資格做出不同要求顯然是不妥當(dāng)?shù)?，特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范應(yīng)當(dāng)具有統(tǒng)一性，對(duì)相同的內(nèi)容應(yīng)做出一致的要求。我們也相信，隨著特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范的逐步更新，分公司申請(qǐng)相關(guān)許可的障礙會(huì)逐步被消除。如2009年8月1日起施行的《壓力管道安裝許可規(guī)則》（TSG D3001-2009）替代了2000年6月8日原國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布的《壓力管道安裝單位資格認(rèn)可實(shí)施細(xì)則》，取消了安裝單位必須具有法人資格的條件，明確分公司在取得其總公司的授權(quán)后，可以申請(qǐng)壓力管道的安裝許可。

第四，沒有自己的注冊(cè)資金不影響分公司申請(qǐng)相應(yīng)許可。一些特種設(shè)備相關(guān)許可對(duì)申請(qǐng)單位的注冊(cè)資金有要求，而分公司沒有自己的注冊(cè)資金，這是否說明分公司不能申請(qǐng)有注冊(cè)資金要求的行政許可呢？答案是否定的。一是雖然注冊(cè)資金代表了企業(yè)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力，但這種能力應(yīng)由參與市場(chǎng)活動(dòng)的各主體自行判斷和選擇，政府不應(yīng)過多干預(yù)。二是我國(guó)正積極推進(jìn)行政體制改革，以“寬進(jìn)嚴(yán)管”為原則加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。降低行政許可條件中有關(guān)注冊(cè)資金的要求能進(jìn)一步放松市場(chǎng)主體準(zhǔn)入管制，激發(fā)市場(chǎng)主體活力。質(zhì)檢總局特種設(shè)備局在2015年通過相關(guān)文件取消了壓力管道元件制造、壓力管道安裝及氣瓶附件制造許可條件中有關(guān)注冊(cè)資金的要求，積極響應(yīng)了國(guó)家政策。三是特種設(shè)備相關(guān)法律、法規(guī)并未對(duì)特種設(shè)備相關(guān)許可的申請(qǐng)單位做出注冊(cè)資金最低限額的規(guī)定，特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范提出注冊(cè)資金的要求無法律、法規(guī)支撐。四是即使法律、法規(guī)對(duì)相應(yīng)行政許可設(shè)定了注冊(cè)資金的要求，在分公司的民事責(zé)任由總公司承擔(dān)的前提下，總公司的注冊(cè)資金也代表了分公司承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力，應(yīng)將總公司的注冊(cè)資金看作分公司的“注冊(cè)資金”。

分公司能使用總公司的許可資質(zhì)嗎

目前，對(duì)分公司能否使用總公司資質(zhì)以自己名義從事相關(guān)活動(dòng)在社會(huì)上還普遍存有爭(zhēng)議。認(rèn)為分公司不能使用總公司資質(zhì)的人，主要是對(duì)分公司承擔(dān)責(zé)任的能力及從事相關(guān)活動(dòng)的業(yè)務(wù)水平不信任。而筆者認(rèn)為，經(jīng)總公司授權(quán)后，分公司可以使用總公司的資質(zhì)以自己的名義從事相關(guān)活動(dòng)。對(duì)分公司能夠承擔(dān)責(zé)任，前文已分析，不再贅述。對(duì)分公司的業(yè)務(wù)水平，我們也不應(yīng)過多擔(dān)心，既然總公司能對(duì)分公司進(jìn)行授權(quán)，當(dāng)然會(huì)向分公司提供從事相應(yīng)活動(dòng)所需的支持。

就特種設(shè)備相關(guān)行政許可而言，因其涉及特種設(shè)備的設(shè)計(jì)、制造、安裝、改造、修理、充裝、檢驗(yàn)檢測(cè)等眾多環(huán)節(jié)，且安全技術(shù)規(guī)范對(duì)各環(huán)節(jié)的要求不完全相同，故本文按環(huán)節(jié)分兩種情況進(jìn)行討論：

第一，對(duì)于特種設(shè)備制造、充裝許可等對(duì)廠房場(chǎng)地、生產(chǎn)設(shè)備、工藝裝置有具體要求并且制造、充裝地址在許可證書上有所體現(xiàn)的許可項(xiàng)目，雖然取得相應(yīng)許可資質(zhì)的總公司另設(shè)分公司擅自在新地址進(jìn)行制造、充裝是不被允許的，但這并不說明分公司不能使用總公司資質(zhì)。總公司可在分公司進(jìn)行制造、充裝前向發(fā)證機(jī)關(guān)申請(qǐng)?jiān)黾釉S可地址。發(fā)證機(jī)關(guān)確認(rèn)新制造、充裝地址符合要求的，會(huì)向總公司核發(fā)增加了新地址的許可證書。此種情況下，分公司在以自己名義對(duì)外經(jīng)營(yíng)中，使用的是總公司的許可資質(zhì)。

第二，對(duì)于特種設(shè)備安裝、改造、修理許可等一經(jīng)取得可在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行相應(yīng)施工的許可項(xiàng)目，應(yīng)允許取得許可單位在異地（包括省外）設(shè)立并授權(quán)的分公司使用總公司的許可資質(zhì)。拿電梯維護(hù)保養(yǎng)來講，近年來，電梯事故頻發(fā)，維護(hù)保養(yǎng)不到位是重要原因。為充分發(fā)揮電梯制造單位的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)利于明確責(zé)任，《中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》要求電梯制造單位在本單位所制造電梯的維護(hù)保養(yǎng)工作中發(fā)揮更大的作用。一些電梯制造單位也開始積極開展電梯的日常維護(hù)保養(yǎng)業(yè)務(wù)，但若要求電梯制造單位在外省設(shè)立的分公司均需取得相應(yīng)許可，那么每個(gè)制造單位可能得取幾十個(gè)電梯安裝改造修理許可，其參與電梯維護(hù)保養(yǎng)的積極性肯定會(huì)受影響。

我國(guó)古代有“出罪舉重以明輕”的司法原則，意思是說對(duì)一個(gè)重的行為，刑法都明文規(guī)定不是犯罪，那么比他輕的行為當(dāng)然更不應(yīng)當(dāng)作為犯罪來處理?！芭e重以明輕”的原則至今在法律的適用上仍有重要意義，雖然本文所述內(nèi)容不屬刑法范疇，但基本道理是一致的。如果公司在異地開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不設(shè)立分公司無礙，而其根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的需要,按照經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的分類及地域范圍,采取設(shè)置分公司的方式加強(qiáng)了內(nèi)部管理，提升了工作質(zhì)量反而不被允許，明顯不合理。比如，某持有電梯修理許可的單位派出一些員工在異地開展電梯維護(hù)保養(yǎng)業(yè)務(wù)，從維護(hù)保養(yǎng)資格上來說是符合法律規(guī)定的。此單位為加強(qiáng)組織管理并方便開展業(yè)務(wù)，成立了分公司具體負(fù)責(zé)此地的電梯維護(hù)保養(yǎng)工作當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)被允許。此時(shí)我們要關(guān)注的，不應(yīng)是此分公司是否“獨(dú)立取證”、是否符合相應(yīng)許可規(guī)則要求取證單位應(yīng)具備的資源條件，而應(yīng)是此分公司能否保證其維護(hù)保養(yǎng)工作符合安全技術(shù)規(guī)范的要求，能否及時(shí)有效地開展電梯應(yīng)急救援。

在各地特種設(shè)備行政管理中，對(duì)涉及分公司的一些問題經(jīng)常出現(xiàn)不同的處理意見，說明相關(guān)法律規(guī)范存在需要改進(jìn)和完善的地方。但在相關(guān)法律規(guī)范得以改進(jìn)和完善前，相關(guān)部門應(yīng)對(duì)涉及分公司的一些常見問題予以明確，使各地對(duì)法律規(guī)范的執(zhí)行協(xié)調(diào)一致。

（作者單位：遼寧省撫順市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局 撫順市特種設(shè)備監(jiān)督檢驗(yàn)所）