陳瑩

【摘要】城市管理是指行政機(jī)關(guān)或具有公共事務(wù)管理職能的組織根據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定，以城市這系列機(jī)制，采用法律、經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)等手段，通過(guò)政府、市場(chǎng)與社會(huì)的互動(dòng)，圍繞城市運(yùn)行和發(fā)展進(jìn)行的決策引導(dǎo)、規(guī)范協(xié)調(diào)、服務(wù)和經(jīng)營(yíng)，對(duì)城市的市容環(huán)境衛(wèi)生、市政、城市綠化、房產(chǎn)、建筑、交通運(yùn)輸、工商攤販管理等許多城市問(wèn)題進(jìn)行行政處罰的一種行政執(zhí)法制度。

【關(guān)鍵詞】柔性執(zhí)法；城管

在傳統(tǒng)的行政管理模式中，行政機(jī)關(guān)單純依賴行政檢查、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等強(qiáng)制性手段，此類剛性執(zhí)法的方式易于激化矛盾，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的對(duì)立和沖突，已不適應(yīng)當(dāng)前城市管理。應(yīng)該堅(jiān)持以人為本實(shí)施柔性執(zhí)法，真正實(shí)現(xiàn)人性化服務(wù)、科學(xué)化管理、理性執(zhí)法的內(nèi)在統(tǒng)一。在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的背景下，城管執(zhí)法也要融入社會(huì)管理創(chuàng)新的新理念，努力彰顯執(zhí)法的服務(wù)性和親和力。從這個(gè)意義上講，倡導(dǎo)“柔性執(zhí)法”理念，不失為城管執(zhí)法推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的新舉措。研究城管柔性執(zhí)法，對(duì)于構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的城市管理綜合行政執(zhí)法制度，理清人們?cè)诔鞘泄芾韴?zhí)法方法的一些錯(cuò)誤是認(rèn)識(shí)和做法具有重大的理論和實(shí)踐意義。在城市管理綜合行政執(zhí)法工作中正確應(yīng)用柔性執(zhí)法，不僅可以解決現(xiàn)今城管執(zhí)法所面臨的問(wèn)題和矛盾，而且可以提高我國(guó)城市管理水平，推動(dòng)我國(guó)政府綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革，提高行政效率，最終提高人民的生活水平和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。城管柔性執(zhí)法，也有利于當(dāng)前社會(huì)所倡導(dǎo)的依法治國(guó)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以，研究城管柔性執(zhí)法意義重大。

柔性執(zhí)法是指組織對(duì)環(huán)境變化的高度適應(yīng)能力以及適時(shí)地根據(jù)可預(yù)期變化的意外結(jié)果迅速做出調(diào)整的能力，也就是順理從事不同工作和適應(yīng)需求變化的能力。是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)能夠運(yùn)用一系列非強(qiáng)制性的手段實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的的行政行為的總稱。是對(duì)機(jī)械、強(qiáng)硬的傳統(tǒng)執(zhí)法方式的改革，以民主、人性、溝通的價(jià)值理念為指導(dǎo)，是平等、尊重、信任、寬容、合作等法治精神的集中體現(xiàn)。柔性執(zhí)法是一種集柔性管理與剛性管理優(yōu)點(diǎn)于一身，以柔性為主，嚴(yán)格的剛性管理為輔的多種執(zhí)法手段并用的更加人性的管理方式。它賦予行政執(zhí)法全新的理念，將執(zhí)法手段的多樣性與執(zhí)法尺度的彈性最大限度地結(jié)合在一起，形成一套制度化、固定化，且行之有效的行政執(zhí)法體系，在執(zhí)法實(shí)踐中凸顯柔和、應(yīng)性、實(shí)用、有效等特點(diǎn)。更注重執(zhí)法過(guò)程中以靈活，多樣的手段引導(dǎo)相對(duì)人規(guī)范具體行為，使其在法制的框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，公共利益損害最小化，從而最大限度降低社會(huì)管理成本。在新形勢(shì)下，在執(zhí)法的過(guò)程中，運(yùn)用柔性執(zhí)法方式行使執(zhí)法權(quán)，力求改善執(zhí)法主體與相對(duì)人的緊張關(guān)系，化解行政權(quán)與個(gè)人合法權(quán)益的沖突，對(duì)城市管理工作的開(kāi)展和法治社會(huì)的建設(shè)具有積極意義。

上海是全國(guó)最早實(shí)行規(guī)范城管執(zhí)法隊(duì)伍管理的城市之一。從世博會(huì)籌備期間開(kāi)始就要求從事城管執(zhí)法活動(dòng)的城管執(zhí)法人員著統(tǒng)一識(shí)別服裝，佩戴統(tǒng)一標(biāo)志標(biāo)識(shí)，儀容嚴(yán)整、舉止端莊、語(yǔ)言文明、行為規(guī)范，主動(dòng)向當(dāng)事人出示執(zhí)法證件。城管隊(duì)伍進(jìn)入獨(dú)立化、正規(guī)化。雖然那時(shí)城管隸屬于綠化市容管理部門(mén)，但是已經(jīng)形成了獨(dú)立的執(zhí)法體系和執(zhí)法規(guī)范，屬于一套班子，兩支隊(duì)伍。成立的城管執(zhí)法大隊(duì)的職責(zé)就是在法律框架內(nèi)引導(dǎo)城管執(zhí)法人員樹(shù)立正確的執(zhí)法理念，指導(dǎo)和改進(jìn)城管執(zhí)法方式方法；在隊(duì)伍的日常管理中，完善城管執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)一線執(zhí)法隊(duì)伍認(rèn)真貫徹處罰與教育相結(jié)合等執(zhí)法原則，提高城管執(zhí)法效能。

上海的黃浦區(qū)在商業(yè)街面集中的地帶，探索“分級(jí)錯(cuò)時(shí)”和柔性執(zhí)法，著力解決城市管理難題的努力和成效。攤販們?cè)谥付▍^(qū)域規(guī)范經(jīng)營(yíng)，城管隊(duì)員定時(shí)巡查，采用了“柔性執(zhí)法+門(mén)責(zé)管理”的模式，變“沒(méi)收”為服務(wù)，變“他管”為“自治”黃浦區(qū)加強(qiáng)了門(mén)責(zé)長(zhǎng)效管理，并將柔性執(zhí)法融入其中。城管執(zhí)法隊(duì)員在日常巡查過(guò)程中，除了挨家挨戶上門(mén)勸說(shuō)，發(fā)放宣傳資料和整治告知書(shū)外，還攜手協(xié)管及環(huán)衛(wèi)管理所工作人員，制作了日巡查記錄情況表、友情提示單、移交單、回執(zhí)等，做到一戶一事一單，做到事先告知，以書(shū)面形式指導(dǎo)其規(guī)范經(jīng)營(yíng)，然后打分，定期按照評(píng)分情況進(jìn)行處罰和處理，不再是簡(jiǎn)單的暫扣、沒(méi)收了之。區(qū)域內(nèi)多戶商家建立了自治聯(lián)誼會(huì)，訂立了區(qū)域內(nèi)的自治規(guī)范，同時(shí)約定所有成員必須遵守，同時(shí)，自行出資聘用第三方進(jìn)行定期巡查、互相監(jiān)督、集中考評(píng)。在這樣的管理體制下超出門(mén)窗范圍經(jīng)營(yíng)、占道堆物、占道經(jīng)營(yíng)，亂丟垃圾的現(xiàn)象明顯改善，區(qū)域自治管理取得了良好的效果。

攤販?zhǔn)浅鞘泄芾碇凶钊菀桩a(chǎn)生沖突的群體，采用“分級(jí)錯(cuò)時(shí)”等各種柔性管理方法，實(shí)現(xiàn)了多贏，也促進(jìn)了社會(huì)和諧。采用“分級(jí)”方式，對(duì)區(qū)內(nèi)道路分設(shè)三類標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行差別化管理。包括部分人群集中的商業(yè)區(qū)和旅游景點(diǎn)設(shè)定為一類道路（區(qū)域）為嚴(yán)禁設(shè)攤的“嚴(yán)禁區(qū)域”，在明確標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，黃浦區(qū)加強(qiáng)了對(duì)一、二類道路的管理執(zhí)法力度，有效整合執(zhí)法管理資源，建立了公安、工商、文化、綠化市容、食藥監(jiān)、城管、街道等部門(mén)的聯(lián)勤機(jī)制，齊抓共管、形成合力，解決職責(zé)交叉推諉扯皮的現(xiàn)象，集中力量打擊難點(diǎn)。二類道路為“嚴(yán)控區(qū)域”，僅允許開(kāi)設(shè)居民區(qū)小型修理鋪等，基本清除了亂設(shè)攤現(xiàn)象。三類道路為“控制區(qū)域”。在上街沿劃線規(guī)定范圍，限定某些時(shí)段，允許適度設(shè)攤和跨門(mén)營(yíng)業(yè)。在此區(qū)域內(nèi)，突出柔性管理。在問(wèn)題突出區(qū)域，黃浦區(qū)還采用了引導(dǎo)入室經(jīng)營(yíng)、設(shè)立臨時(shí)疏導(dǎo)點(diǎn)等方式。在無(wú)證設(shè)攤現(xiàn)象比較嚴(yán)重的地區(qū)，區(qū)政府有關(guān)部門(mén)加大了扶持力度，通過(guò)降低周邊菜場(chǎng)租金、減免收費(fèi)等方式，引導(dǎo)馬路攤販向室內(nèi)菜場(chǎng)流動(dòng)。有效減少了集中亂設(shè)攤的難點(diǎn)。

柔性行政行為作為一種別具優(yōu)勢(shì)的行政行為方式，其理論研究也已經(jīng)達(dá)到了較為深入和全面的地步，越來(lái)受到行政機(jī)關(guān)的青睞，尤其是行政指導(dǎo)在傳統(tǒng)的行政管理模式中，行政機(jī)關(guān)單純依賴行政檢查、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等強(qiáng)制性手段，此類剛性執(zhí)法的方式易于激化矛盾，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的對(duì)立和沖突，已不適應(yīng)當(dāng)前城市管理。應(yīng)該堅(jiān)持以人為本實(shí)施柔性執(zhí)法，真正實(shí)現(xiàn)人性化服務(wù)、科學(xué)化管理、理性執(zhí)法的內(nèi)在統(tǒng)一。在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的背景下，城管執(zhí)法也要融入社會(huì)管理創(chuàng)新的新理念，努力彰顯執(zhí)法的服務(wù)性和親和力。從這個(gè)意義上講，倡導(dǎo)“柔性執(zhí)法”理念，不失為城管執(zhí)法推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的新舉措。研究城管柔性執(zhí)法，對(duì)于構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的城市管理綜合行政執(zhí)法制度，理清人們?cè)诔鞘泄芾韴?zhí)法方法的一些錯(cuò)誤是認(rèn)識(shí)和做法具有重大的理論和實(shí)踐意義。在城市管理綜合行政執(zhí)法工作中正確應(yīng)用柔性執(zhí)法，不僅可以解決現(xiàn)今城管執(zhí)法所面臨的問(wèn)題和矛盾，而且可以提高我國(guó)城市管理水平，推動(dòng)我國(guó)政府綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革，提高行政效率，最終提高人民的生活水平和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。城管柔性執(zhí)法，也有利于當(dāng)前社會(huì)所倡導(dǎo)的依法治國(guó)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。