張曦

摘要：綜述了某新華發(fā)行集團縣公司的背景，介紹了公司組織結構設置，并從業(yè)務和財務層面對內部控制進行了闡述，另外分析了外部監(jiān)督的情況。

關鍵詞：內部控制；組織結構；外部監(jiān)督

1.背景綜述

2015年8月24日，中共中央、國務院發(fā)布了關于《深化國有企業(yè)改革的指導意見》，為新時期國有企業(yè)的改革方向做出了頂層設計方案。某新華發(fā)行集團雖然經歷了從事業(yè)單位向企業(yè)轉變的過程，但既有的觀念思維陳舊、組織結構僵化、行政級別與管理條線沖突、人力資源構成比例失調等歷史遺留問題并沒有因為企業(yè)轉制得到一勞永逸的解決，在激烈的市場競爭中缺乏靈活性和適應性，也面臨著《指導意見》中提出的完善現(xiàn)代企業(yè)制度、完善國有資產管理體制、發(fā)展混合所有制經濟、防止國有資產流失等四大方面的重要課題，以期達到符合社會主義市場經濟發(fā)展要求的資本布局、現(xiàn)代企業(yè)制度、市場化經營機制和國有資產管理體制，培養(yǎng)造就一批德才兼?zhèn)?、善于經營、充滿活力的管理者與后備管理人才，達到增強集團的經濟活力、控制力、影響力和抗風險能力的目的。集團上下通過認識內部控制、學習內部控制、參與內部控制，運用內部控制，正是達到上述目的的具體化路徑。

縣公司作為集團的基層單位，在其行政區(qū)域內經營范圍集中在中小學教材教輔圖書發(fā)行、一般圖書銷售和非圖電商銷售等業(yè)務形態(tài)。從國企改革指導意見所明確的劃分類別上來說，業(yè)務既有商業(yè)類的成分，如一般圖書和電商銷售，面臨的是充分市場競爭，以追求效益、規(guī)模和盈利能力為主要目標；也有公益類成分，如教材教輔圖書發(fā)行，以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標。

縣公司復雜、多變的經營環(huán)境直接影響到健全公司法人治理結構、建立領導人員分類分層管理制度、規(guī)劃考核與薪酬分配體系、轉變用人制度、防止國有資產流失等方面改革任務的成敗。各個縣公司的內部控制落實的好壞與否，會直接影響到整個集團的內部控制機制能否正常發(fā)揮應有的管控作用，間接影響到集團的國企改革目標的完成質量。

2.內部控制概述

內部控制是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經理層和全體員工實施的、旨在實現(xiàn)控制目標的過程。內部控制的目標是合理保證企業(yè)經營管理合法合規(guī)、資產安全、財務報告及相關信息真實完整，提高經營效率和效果，促進企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。在具體建設過程中，應圍繞國企改革的統(tǒng)一目標，并結合各縣公司自身多樣、復雜的實際情況，尋求一個全面顧及、重點突出、切實可行且滿足成本效益原則的均衡點?？h公司內部控制體系的建設需關注以下要點：

第一，內部控制是一個動態(tài)的過程，這一過程不僅包括控制制度、程序，還將組織價值觀、企業(yè)文化、管理理念及風格、員工的勝任能力等因素融入其中。只有將內部控制體系作為一個集控制制度、控制程序、控制環(huán)境為一體的動態(tài)化過程來建設，才有可能取得理想的效果。

第二，縣公司的經營管理活動大體分為業(yè)務和財務兩個層面，這兩個層面都必須遵循實施內部控制。財務應發(fā)揮對業(yè)務的核算與監(jiān)督職能，業(yè)務的發(fā)展變化也應會激發(fā)促進財務內部控制理念、機制、手段的升級和完善。

第三，縣公司的日常業(yè)務主要涉及采購、存貨、銷售、固定資產、工程項目等流程，這些流程都必須構建和實施內部控制，從底層為國企改革創(chuàng)造良好的環(huán)境條件和基礎動員。

第四，內部控制的目標包括企業(yè)經營管理合法合規(guī)、資產安全、財務報告及相關信息真實完整，提高經營效率和效果，促進企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。上述五個目標是相互交織在一起的，不能將其當做彼此孤立的目標來對待。

第五，完善的內部控制能夠促使企業(yè)完成上述五個目標，為上述五個目標的實現(xiàn)提供合理保證。但是，由于內部控制具有自身局限性，它不能為實現(xiàn)上述目標提供絕對保證。內部控制是實現(xiàn)上述目標的必要條件，但不是充分條件。內部控制必須嵌入縣公司自身的治理和管理之中，與其他治理手段和管理手段相結合，才能確保上述五方面目標的實現(xiàn)。

內部控制可以將集團發(fā)展戰(zhàn)略、管理理念、控制要求潛移默化地融入縣公司治理、企業(yè)文化、崗位授權、制度規(guī)范和業(yè)務流程，通過風險評估、風險管理、信息溝通、流程監(jiān)控、有效性評價、缺陷改進等控制活動，推動企業(yè)管理從單一制度管理向體系化管理轉變、從傳統(tǒng)管理向風險管理轉變、從事后監(jiān)督向過程監(jiān)督轉變、從職能條塊化、行政式管理向全流程管理轉變，實現(xiàn)企業(yè)管理水平全面提升，為集團整體的國企改革任務保駕護航。

3.組織結構設置

縣公司作為集團的全資子公司，在組織結構的設置上首先必須滿足集團統(tǒng)一的監(jiān)管要求，適應集團從“管資產”到“管資本”模式的轉變。另一方面，集團下屬的縣公司數量眾多，所在地域經濟文化水平不均衡，管理水平、發(fā)展階段參差不齊，縣級公司之間的基本情況差異較大，在組織結構的設置上，既要強化內部控制基本規(guī)范的硬性規(guī)定，也應具有一定的彈性和適應性，體現(xiàn)縣公司的治理特點。

第一，按照現(xiàn)代企業(yè)制度建立完善公司法人治理結構，應建立股東會、董事會及監(jiān)事會的議事機制，和權責對等、運轉協(xié)調、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機制。鑒于縣公司均為集團下的國有全資子公司，可不設立股東會、董事會，但應由有勝任能力的專人作為執(zhí)行董事，明確其代為行使的股東會、董事會權限范圍，在權限范圍內行使職權，落實執(zhí)行董事考核評價和管理，對重大決策失誤負有直接責任的人員及時調整或解聘，依法追究責任。

第二，縣公司作為自主經營的主體，在授權經營體制下，具有的是有限的自主經營權。自主經營權限內，可自主決定經營范圍、業(yè)務決策，通過開展產業(yè)培育、資本整合，推動產業(yè)集聚和轉型升級，參與市場競爭，充分發(fā)揮經理辦公會或店委會的一線經營管理作用，但也需從組織結構設計上控制一把手“一言堂”、“一支筆”的滋生土壤。

第三，總經理作為本級單位內部控制的第一責任人，應帶頭執(zhí)行內部控制基本規(guī)范、遵守各項制度的要求，旗幟鮮明地反對管理層凌駕和內部人控制?？偨浝碇鞒值慕浝磙k公會或店委會，是縣公司日常經營的管理和考核機構，原則上應下設內控管理辦公會?？紤]到縣公司員工人數普遍不足的現(xiàn)實，在總經理辦公會下，可設置兼職的內控管理小組，由總經理或常務副經理擔任組長，抽調各部門政治素養(yǎng)好、熟悉工作流程、有高度責任感的員工兼任小組成員，以落實內部控制的執(zhí)行和考核，具體工作包括：

（1）協(xié)助總經理開展內部控制與風險管理的相關工作。

（2）收集縣公司各部門面臨的風險相關信息。

（3）檢查縣公司各部門各項內部控制活動的執(zhí)行情況。

（4）向集團報送縣公司內部控制與風險管理的各項工作成果。

（5）組織縣公司各部門配合各項內、外部審計、檢查、監(jiān)督工作。

（6）檢查本部門缺陷的整改反饋情況。

第四，縣公司人力資源主管部門應結合本單位的人員結構特點，合理安排員工崗位設置，有意識地履行崗位內部牽制制度，對諸如會計和出納、出入庫與臺賬登記，業(yè)務明細賬與財務總賬登記等不相容崗位實行相互分離、相互監(jiān)督，降低系統(tǒng)性舞弊事件或重大重要風險事件的發(fā)生概率。

第五，縣公司應綜合考察、了解員工的業(yè)務能力，安排員工在勝任的崗位上定期輪崗。集團應組織、協(xié)調有條件的縣公司對總經理、財務負責人等重要崗位實施異地輪崗。

4.業(yè)務層面的內部控制

縣公司在上述組織結構原則的框架下建立、完善、執(zhí)行內部控制運行機制。在設計內部控制時，縣公司針對不同的業(yè)務板塊，以國企改革指導意見的商業(yè)類和公益類劃分為思路，實行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責、分類考核，促進內部控制運行機制的針對性、監(jiān)管的有效性、考核評價的科學性，推動縣公司與社會主義市場經濟的深入融合，突出業(yè)務部門與財務部門的職責權限劃分，強化財務部門在事前、事中、事后的復核和監(jiān)督職能，實現(xiàn)經濟效益和社會效益和諧統(tǒng)一。

4.1教材教輔發(fā)行

教材教輔發(fā)行是縣公司的核心業(yè)務，是以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主旨的工作，也是一項具有高度政治性和原則性的工作。在實際工作中，縣公司以特許壟斷的經營形式負責本區(qū)域內中小學的教材教輔發(fā)行工作，但也可以適當引入市場機制提高經營效率，重點考核成本控制、產品服務質量、營運效率和保障能力，有區(qū)別地考核經營業(yè)績指標和國有資產保值增值指標，考核中引入社會評價機制。

4.2一般圖書銷售

一般圖書銷售是縣公司依托于集團的連鎖經營系統(tǒng)，在本區(qū)域內開展一般圖書的零售、團供銷售業(yè)務，應按照商業(yè)類國有企業(yè)的市場化改革要求，實行商業(yè)化運作，積極通過購買服務、特許經營、委托代理等方式增強競爭能力、放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資產保值增值的目標。實際工作中，在與浙江新華的戰(zhàn)略合作的基礎上，學習先進的圖書物流管理理論、管理經驗和管理手段，通過內部控制體系的建設轉化為自身管理水平的跨越式提升。一般圖書銷售重點考核經營業(yè)績指標、國有資產保值增值和市場競爭能力等方面，達到內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的效果。

4.3非圖與電商銷售

非圖與電商銷售是縣公司經營活動中一個新穎的業(yè)務類別，分為自營和非自營兩種業(yè)務形態(tài)。自營業(yè)務作為縣公司的一個利潤中心，采取總經理負責制，以縣公司法人的名義開展銷售活動，對采購、銷售、存貨等流程需建立內部控制體系；非自營業(yè)務是指僅以提供銷售場所而收取租金或簽訂連鎖經營協(xié)議，不納入己方內部控制體系。非圖與電商銷售是縣公司作為真正意義的市場經營主體參與市場競爭，在具有較大的自主經營權的同時也應該看到，這一業(yè)務領域中已有數量眾多、實力雄厚的先行進入者，他們積累了巨大的競爭壁壘優(yōu)勢、品牌優(yōu)勢、渠道優(yōu)勢和金融優(yōu)勢?？h公司應充分利用《國企改革指導意見》中發(fā)展混合所有制經濟的改革契機，試點與政府和社會資本的合作模式，針對縣公司文化地域、發(fā)展水平的多樣性，因地施策、因企施策、因業(yè)施策，以宜獨則獨、宜控則控、宜參則參為原則，以不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設時間表，成熟一個推進一個的方式，在整體風險可控的前提下，大膽創(chuàng)新、不怕試錯，不怕重來、不怕清盤，尋找到利用后發(fā)優(yōu)勢彎道超越的發(fā)力點，穩(wěn)步推進混合所有制經濟改革。

5.財務層面的內部控制

縣公司的財務部門是集團內部控制的重要控制環(huán)節(jié)，既體現(xiàn)在縣公司具體業(yè)務的流程中，又有其獨立性。所以縣公司的財務控制不僅要做好本級單位的核算與監(jiān)督職責，對資金安全負責，對財務數據的準確性負責；也要接受省公司計劃財務部的業(yè)務領導，做好年度預算、資金計劃的編制與申報，付款前的業(yè)務單據真實性審查，以及資金計劃執(zhí)行情況和財務數據的統(tǒng)計分析、財務報告的編制，客觀、真實反映縣公司經營的情況，為日后的經營管理活動提出合理化建議。

6.外部監(jiān)督

縣公司對非主營業(yè)務范圍的諸如工程項目、重大固定資產投資和處置等重點領域、重要資產、關鍵業(yè)務、運營的環(huán)節(jié)，實施必要的外部監(jiān)督，通過以下方式利用外部專家的專業(yè)技術和工作經驗，預防重大工程質量風險和系統(tǒng)性舞弊風險。

（1）重要的工程物資招標采購，委托招標平臺或邀請獨立的專業(yè)人員組成評標委員會，按照中標結果與供應商簽訂采購合同。

（2）聘請監(jiān)理公司對整個工程期間進行旁站監(jiān)理，控制施工進度和工程成本；工程變更需得到現(xiàn)場監(jiān)理的工程變更簽證后，方可繼續(xù)施工。

（3）不定期接受當地住建委的現(xiàn)場檢查，按檢查要求進行整改。

（4）聘請工程造價中介機構進行竣工決算審計，根據審計結果追究相關人員的責任。

（5）在重大固定資產投資和處置環(huán)節(jié)，縣公司可以參照工程項目的招投標和責任人離任審計進行外部監(jiān)督。

（6）在非圖電商銷售等新業(yè)務中，縣公司可聘請會計師事務所對業(yè)務開展決策、采購成本占總非圖成本30%以上的重要供應商評定、銷售成果考核等方面進行專項審計。

（7）在總經理、財務部門負責人離任前，縣公司應聘請會計師事務所對其在職期間的經營成果、職務消費、廉潔從業(yè)等方面進行離任審計。