夏　斌

（湖北大學商學院，湖北　武漢　430062）

環(huán)境污染第三方治理面臨的問題及對策

夏斌

（湖北大學商學院，湖北武漢430062）

環(huán)境污染第三方治理的概念，在我國最先是由全國工商聯(lián)環(huán)境商會提出的。環(huán)境污染第三方治理，是指排污方采取直接或間接支付費用的方式，把產(chǎn)生的污染有償委托給第三方專業(yè)化環(huán)保企業(yè)，由第三方按照環(huán)境標準進行治理，同時與環(huán)保監(jiān)管部門共同監(jiān)督治理結果的環(huán)境治污模式。本文旨在歸納目前環(huán)境污染第三方治理的發(fā)展現(xiàn)狀、存在的主要問題，并提出相應的對策及建議。

環(huán)境污染；第三方治理；政府

在1970年我國開始重視環(huán)境保護之后的20多年時間里，工業(yè)污染防治一直遵循著“誰污染，誰治理”的原則。1993年的第二次全國工業(yè)污染防治工業(yè)會議上宣布了“三個轉變”策略，此后我國的工業(yè)污染防治便開始集中治理。實踐表明，傳統(tǒng)環(huán)境治理模式收效較小，污染問題持續(xù)加重，顯然無法適應當前發(fā)展的要求，環(huán)境污染治理模式亟需變革。2013年11月召開的黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次明確了“環(huán)境污染第三方治理”的概念，要求“建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，推行環(huán)境污染第三方治理”。2014年12月27日，國務院辦公廳公布了《國務院辦公廳關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》（簡稱《意見》），它是我國第一部，也是目前唯一比較全面、系統(tǒng)地規(guī)定環(huán)境污染第三方治理的法律文件。

一、環(huán)境污染第三方治理的概念

環(huán)境污染第三方治理，是指排污者采取直接或間接支付費用的方式，把產(chǎn)生的污染有償委托給第三方專業(yè)化環(huán)保企業(yè)，由第三方按照環(huán)境標準進行治理，同時與環(huán)保監(jiān)管部門共同監(jiān)督治理結果的環(huán)境治污模式[1][2][3]。第三方治理重在第三方專業(yè)環(huán)境服務公司有償幫助排污者處理其在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的“三廢”等污染物。[4]市場機制引入第三方治理，旨在排污者自行處理污染轉變?yōu)榈谌綑C構具體承擔治理的任務，實現(xiàn)專業(yè)化、社會化的有償服務[5]。第三方治理的關鍵在于進行專業(yè)化分工，將“產(chǎn)污”和“治污”主體分離，進而治污從“誰污染，誰治理”轉變成“誰污染，誰付費”[6]。

二、環(huán)境污染第三方治理實踐中存在的問題

1、第三方和排污主體的權責劃分不清

第三方治理是由排污者簽署環(huán)境服務合同，將治污的工作委托給專業(yè)化的環(huán)境服務公司。是否簽署了環(huán)境服務合同就可以將排污者的治污法律責任轉換到環(huán)境服務公司呢？排污者采納第三方治理的初衷，就是用支付治污費用來轉移治污的法律責任。若不論排污者是否嚴格履行環(huán)境服務合同，都需履行違法排污的相關責任，可想而知這種做法會打擊它采用第三方治理的積極性[1][8]?，F(xiàn)階段排污者和第三方彼此推卸責任的現(xiàn)象很普遍。排污者認為治污已交給第三方治理，那么第三方就應負擔排污不達標的法律責任；而第三方認為排污不達標的關鍵是排污者未嚴格按照合同要求排污，造成污染難治理。歸根到底，我國多年來第三方治理失效的根本在于雙方責任不明確[9]。另外，經(jīng)第三方處理后仍排污不達標，這一責任應由哪一方承擔，對此問題的不同回答將直接影響第三方治理的交易結構[10]。

2、第三方治理在立法方面有欠缺

現(xiàn)階段的問題是第三方治理缺少現(xiàn)行的環(huán)保法律的支持。在兩邊合同交涉和處理爭議問題等方面也沒有相關的法律可以依據(jù)，地方實踐也只能自己探索出路[3][11]。指導我國環(huán)境保護工作最新修訂的《環(huán)境保護法》和各類污染防治單行法中，污染防治制度具有單極和封閉的特點，而且不太重視第三方治理，在條款中沒有明確具體規(guī)定第三方治理模式，而是僅在三十六條和其他完善環(huán)境監(jiān)管和責任體系的條目中間接表達出對第三方治理模式的肯定與支持，這對于第三方治理的發(fā)展很不利。此外，國務院辦公廳在新的《環(huán)境保護法》通過后，出臺《意見》對第三方治理模式進行闡述和搭建框架，然而它作為規(guī)范性文件的有效性當然遠不及《環(huán)境保護法》，而且只是對第三方治理模式在治污方面做出了宏觀層面的規(guī)范與引導，并沒有特別落實到具體的細節(jié)上，因此在對第三方治理的各方主體上沒有強制力[7][13]。

3、第三方治理的監(jiān)管能力不足

目前我國的環(huán)境管理能力欠缺，執(zhí)法主體和檢測力量分散，在環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察執(zhí)法、監(jiān)督工作方面基礎單薄，人員缺少，體制不暢，缺乏有效的監(jiān)管手段，難以落實環(huán)境監(jiān)管，更不利于建立良好的守法環(huán)境。此外，引入第三方企業(yè)后，環(huán)境監(jiān)管部門應該如何監(jiān)管它們，仍缺乏有效的監(jiān)管辦法、監(jiān)管程序和服務管理規(guī)定等[11]。目前第三方監(jiān)管出現(xiàn)了另一種趨勢——政府越位，它取代了部分本應由第三方履行的責任。在第三方治理的實踐過程中，政府的首要責任是建立公平競爭的市場環(huán)境，使包括第三方企業(yè)在內(nèi)所有的市場主體有良性競爭的公平氛圍。一些地方政府用壟斷方式直接或間接地投資一部分市場，如此便會擠壓第三方治理的成長空間。這時，政府既是監(jiān)管機構又是治污者，很難確保治污效果[10]。

4、第三方治理的準入與退出機制未建立

現(xiàn)階段中國可以提供第三方治理的流程設計、建設和運營的專業(yè)環(huán)保公司較少，主要是技術實力較弱，服務水平不高，發(fā)展環(huán)境和市場本身的缺陷也嚴重阻礙了第三方治理模式的推進。原因之一，國務院授權行政權力、轉變政府職能，環(huán)境服務企業(yè)不設門檻，即任何環(huán)境服務企業(yè)皆可進入第三方治理市場，這無疑增大了排污者和地方政府選擇第三方企業(yè)的難度。同時，因為缺乏環(huán)境成本評估和治理效果評估的標準，地方政府在執(zhí)行項目的招投標過程中也很為難：是以價格還是以效果作為標準[3]。

第三方治理企業(yè)整體上規(guī)模小、專業(yè)化和規(guī)范化的水平不一，很難肩負起行業(yè)發(fā)展和規(guī)范自律的責任。這其中既有產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段性的問題，也有現(xiàn)行政策不夠配套的問題，集中體現(xiàn)在三個方面：一是現(xiàn)行生產(chǎn)性服務業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等都有各自相應的配套支持政策，而第三方治理服務沒有明確列入支持名錄，各地區(qū)、各部門對政策有不同解讀；二是排污方是污染超量減排、污染治理設施建設改造等激勵政策對象，但實際承擔治理責任的第三方企業(yè)卻未能享受到優(yōu)惠政策；三是缺少市場培育機制，部分有技術有能力的企業(yè)因缺乏資金而未能拿到項目，抗風險能力極弱[5]。

三、環(huán)境污染第三方治理問題的對策

1、合理確定第三方治理模式中的責任分配方式

第三方治理模式應盡快出臺相關法律法規(guī)，明確第三方治理的合法性，明確相關主體的法律責任關系。排污者和第三方都是環(huán)境責任主體，應根據(jù)雙方的合作方式、具體的環(huán)境違法行為來進行具體的界定。沒有按要求進行治污的企業(yè)，應推行強制模式進行第三方治理。沒有按要求采用治污和恢復措施的排污方，由環(huán)境保護部門為其確定有治理和恢復能力的第三方企業(yè)代為治理，其中所需費用如數(shù)全由排污者承擔[3]。

法律責任的角度應從主體方面開始，由過去的“誰產(chǎn)生，誰負責”轉變?yōu)楝F(xiàn)在的“誰排放，誰負責”。調(diào)整責任主體的基本條件是排污者必須嚴格執(zhí)行環(huán)境服務合同中規(guī)定的各項條款。如果排污不達標，那么就是排污者違反了合同條款，就必須由它履行法律責任。同時，排污方在與第三方的合同框架下污染物的履約排放與對第三方的監(jiān)督管理等方面肩負責任。第三方履行合同約束范圍內(nèi)的治污與達標排放等的相關法律責任[8][12]。

經(jīng)過第三方治理后依舊有不達標排污現(xiàn)象，那么此時誰來承擔責任?對此主要有三種可行的責任分配方式：其一是由排污方承擔。理由是，治污是排污方的法定責任，從性質(zhì)上而言，這一責任的性質(zhì)是法律責任。如果排污者因為第三方企業(yè)的原因而承擔了法律責任，可以通過民事訴訟來追討第三方企業(yè)的違約責任。其二是由第三方承擔。理由是，推行第三方治理的一個主要目的是在于縮小監(jiān)管范圍、降低監(jiān)管成本。通過第三方企業(yè)來承擔法律責任，更能確保監(jiān)管效果。其三是由污染者和第三方分擔。這種責任分配方式已經(jīng)在城鎮(zhèn)排水和污水處理立法中有所體現(xiàn)[10]。

2、完善第三方治理機制的相關立法

最新實施的《環(huán)境保護法》在第三方治理機制上沒有明確規(guī)定。因此希望在今后的法律修正過程中能加入該機制的具體細節(jié)規(guī)定，在全國人民代表大會立法層面上明文表述國家對公民、法人和其他組織向第三方企業(yè)購買專業(yè)化環(huán)保服務的肯定與支持的態(tài)度。例如在第五章中的“信息公開和公眾參與”這一板塊中加入相關的內(nèi)容。其次，國務院辦公廳出臺的《意見》應該更加豐富與完善。政府出臺這一規(guī)范性文件的用意是給出宏觀層面的指導，以助推現(xiàn)階段第三方治理模式的發(fā)展，進一步促進各級政府更好更快地推進這一模式在地方環(huán)境治理方面的應用。歸根到底，第三方治理模式最終還是需要地方政府和人民代表大會制定出更具體的地方性法律法規(guī)作為貫徹落實的依據(jù)。從長遠的角度看，盡管地方立法在短時間內(nèi)能夠更加方便靈活地促進第三方治理模式的發(fā)展，但是不可避免會造成各個地方的第三方治理機制之間出現(xiàn)連接上的問題。例如第三方企業(yè)的準入和治污的不同標準等等。所以，當現(xiàn)階段我國各地的第三方治理較有成效時，國家就應盡快出臺完備具體的《第三方治理指導意見》，這樣方可避免過度的地方立法對第三方治理造成的混亂局面[13]。

貫徹落實《環(huán)境保護法》，完善地方性環(huán)保法律法規(guī)，強化排污方和第三方企業(yè)的責任機制和制約機制。一是強化排污方主體責任的同時，明確第三方的法律地位和引導方向；二是明確第三方企業(yè)依照法律法規(guī)標準和排污方委托有效治理的責任，以及因管理不善、弄虛作假造成污染的行政法律責任和連帶責任；三是建立健全排污方和第三方企業(yè)之間依據(jù)市場規(guī)則確定的合同法律關系、相互監(jiān)督制約機制和賠償補償機制[5]。

3、強化第三方治理的監(jiān)管能力

現(xiàn)階段政府應加強對第三方治理的監(jiān)管能力建設。一是制定明確的管理制度以及實施細則，明確排污方和第三方企業(yè)之間的相關權責，為監(jiān)管污染物提供完整、有效的制度保障。二是積極聯(lián)合各利益相關方，諸如公眾、NGO、項目投資者等，開始建立第三方治理的社會共治機制[14][15]。政府監(jiān)管部門應密切關注第三方治理這一行業(yè)的運營實況，以便能適時地對各個專業(yè)化環(huán)保服務公司進行運營效果的監(jiān)管和評估。對于未能實現(xiàn)治污目標的企業(yè)應及時予以警告并幫助其分析和查找原因，改進并完善治理方案，規(guī)定整改措施和期限，從源頭上確保治污和環(huán)境保護這一目標的實現(xiàn)。尤其在第三方治理模式下，如果治理效果得不到保證，其造成的危害通常具有一定的整體性、區(qū)域性和全局性。因此，監(jiān)管的意義十分重要。與此同時，第三方治理使治污變得集中化、集約化、規(guī)?；?，這既降低了監(jiān)管成本，也帶來了監(jiān)管便利[16]。

增強對第三方企業(yè)的監(jiān)管，首先要面對的問題就是第三方企業(yè)的定位問題。第三方企業(yè)的準確定位應該是服務者，而不是排污者。增強對第三方企業(yè)的監(jiān)管工作，就是增強對第三方行業(yè)的服務規(guī)范，并不是用對待排污者的環(huán)境標準規(guī)范和約束第三方企業(yè)。另外，落實第三方治理的根本問題就是選擇準確合適的第三方企業(yè)。選擇第三方企業(yè)有兩種模式：任意選擇和強制選擇。我國的法律條文中對強制選擇有過規(guī)定，如環(huán)境保護部發(fā)布的《關于環(huán)保系統(tǒng)進一步推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》中明確指出，對環(huán)保設施的監(jiān)測中查出不止一次的超標甚至情節(jié)更嚴重的，可實行行政代執(zhí)行試點這一辦法，將治污委托給具有專業(yè)資質(zhì)的第三方企業(yè)來運營。在這種情況下，第三方治理就是一種行政代執(zhí)行，對于排污方具有強制約束力，不存在排污方任意選擇第三方的問題?？偟膩碚f，第三方治理應該由市場規(guī)則來運營，主要是“任意選擇”模式。即在排污方選擇第三方的過程中，應充分發(fā)揮市場的決定性作用，行政權力不干預或盡量少干預[10]。

4、建立第三方治理市場的準入與退出機制

第三方企業(yè)的信用評價應盡快建立起來。以遵循簡政放權、減少行政審批、充分激發(fā)市場活力為原則，不設置第三方企業(yè)的強制性的準入標準，但可以對第三方企業(yè)進行信用評級，對口碑信譽好且技術過硬的環(huán)保企業(yè)頒發(fā)證明。以便政府在購買環(huán)境服務時可以優(yōu)先選擇信譽等級高的企業(yè)，排污方購買環(huán)境服務時也可同理。在第三方企業(yè)的退出標準中，對于服務品質(zhì)差和有治污違法歷史的第三方企業(yè)，可以降低其信譽等級。尤其是表現(xiàn)十分差的第三方企業(yè)，應該設置市場黑名單，永久禁止其進入第三方治理行業(yè)。最后，對于第三方治理的招投標、合同簽訂、責任界定等方面，政府應盡快出臺相應的指導性文件，加快規(guī)范第三方治理的行業(yè)標準建立和市場運行[3][9]。

[1]駱建華：環(huán)境污染第三方治理的發(fā)展及完善建議[J].環(huán)境保護，2014（20）.

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[3]謝海燕：環(huán)境污染第三方治理實踐及建議[J].宏觀經(jīng)濟管理：生態(tài)與環(huán)境，2014（12）.

[4]杜建國、趙龍、陳莉：政府與第三方治污的演化博弈研究[J].科技管理研究，2015（14）.

[5]張全：以第三方治理為方向加快推進環(huán)境治理機制改革[J].環(huán)境保護，2014（20）.

[6]夕月、劉新葉：第三方治理全面提升環(huán)境資源配置[J].綠色中國，2015（2）.

[7]周珂、史一舒：環(huán)境污染第三方治理法律責任的制度建構[J].河南財經(jīng)政法大學學報，2015（6）.

[8]王海蘊：你污染他治理[J].財經(jīng)界，2014（10）.

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[12]常杪、楊亮、王世汶：環(huán)境污染第三方治理的應用與面臨的挑戰(zhàn)[J].環(huán)境保護，2014（20）.

[13]鄧婕：環(huán)境保護的新助力——第三方治理機制的崛起與完善[J].法制與社會，2015（26）.

[14]董戰(zhàn)峰：如何深入推進環(huán)境污染第三方治理制度[N].21世紀經(jīng)濟報道，2015-01-19.

[15]田野：第三方治理政府責任不可缺席[J].中國石油企業(yè)，2015（10）.

[16]范戰(zhàn)平：論我國環(huán)境污染第三方治理機制構建的困境及對策[J].鄭州大學學報：哲學社會科學版，2015，48（2）.

（責任編輯：劉冰冰）