黃文軍，劉春香

（浙江萬(wàn)里學(xué)院商學(xué)院，浙江　寧波　315100）

各地海域使用權(quán)市場(chǎng)化管理制度比較及完善對(duì)策

黃文軍，劉春香

（浙江萬(wàn)里學(xué)院商學(xué)院，浙江寧波315100）

隨著我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略在沿海地區(qū)的展開(kāi)，海域使用權(quán)市場(chǎng)化管理制度建設(shè)已經(jīng)成為海洋經(jīng)濟(jì)深化發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。本文在對(duì)我國(guó)各海域使用權(quán)市場(chǎng)化管理制度進(jìn)行比較的基礎(chǔ)上，分析我國(guó)海域使用管理制度的現(xiàn)狀與特點(diǎn)，提出了我國(guó)海域使用權(quán)市場(chǎng)化管理制度建設(shè)的對(duì)策與措施。

海域使用權(quán)；市場(chǎng)化；海洋經(jīng)濟(jì)

一、引言

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，以及對(duì)海洋開(kāi)發(fā)利用的擴(kuò)大和深化，對(duì)海域的經(jīng)營(yíng)正成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一個(gè)新領(lǐng)域。海域的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)是指在維護(hù)國(guó)家對(duì)領(lǐng)海主權(quán)、對(duì)大陸架和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)自然資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)力的前提下，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)海洋資源開(kāi)發(fā)利用和合理配置的基礎(chǔ)性作用，是新時(shí)期通過(guò)市場(chǎng)化發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的重要手段。海域使用權(quán)作為海域所有權(quán)上派生出來(lái)的一種權(quán)利，也是海域市場(chǎng)化的前提，因此，海域使用權(quán)市場(chǎng)化是海域市場(chǎng)化經(jīng)管中的關(guān)鍵問(wèn)題。

近幾年來(lái)，隨著海域使用制度改革的不斷深入，在一些沿海市、縣，海域使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃等市場(chǎng)交易行為不斷出現(xiàn)，長(zhǎng)期以來(lái)海域使用無(wú)限期、無(wú)流轉(zhuǎn)的狀況被打破。隨著國(guó)家海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的制定和實(shí)施，海域使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)化等流轉(zhuǎn)問(wèn)題的解決成為各地區(qū)發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)面臨的重要問(wèn)題，也是進(jìn)一步市場(chǎng)化引導(dǎo)海洋經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。因此，研究海域市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)和運(yùn)作機(jī)制具有重大的理論與實(shí)踐意義。

二、海域使用權(quán)市場(chǎng)化的必要性分析

1、海域使用權(quán)是海洋資源市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵，海域資源市場(chǎng)化是推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段

隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，海洋已成為世界經(jīng)濟(jì)往來(lái)的主要通道及沿海國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)。隨著海域資源重要性的凸顯，各區(qū)域大力開(kāi)發(fā)灘涂和淺海資源，利用資源集聚特點(diǎn)打造海洋產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，海洋產(chǎn)業(yè)空間已逐漸呈現(xiàn)稀缺性。與土地所有權(quán)相似，海域所有權(quán)包含了占有、使用、收益、處分等權(quán)能的一束權(quán)利，是一種充分的物權(quán)，是在法律上和人與人的日常交易中得以承認(rèn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。世界各國(guó)法律規(guī)定了國(guó)家是海域的唯一所有者，但為了更好地實(shí)現(xiàn)海域資源的開(kāi)發(fā)利用，各國(guó)政府對(duì)海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓作出了相關(guān)規(guī)定。國(guó)家在維護(hù)海域所有權(quán)的前提下，可通過(guò)向海域使用者收取海域使用金的方式，暫時(shí)出讓海域使用權(quán)，是一種市場(chǎng)行為，它意味著海域市場(chǎng)已經(jīng)形成。隨著海域有償使用制度的建立，中國(guó)的海城市場(chǎng)也逐漸形成，在海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的環(huán)境下，海域使用權(quán)是海洋資源市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵，海域資源市場(chǎng)化也是推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。

2、海域使用權(quán)市場(chǎng)化是規(guī)范海島及其周?chē)Ｓ蜷_(kāi)發(fā)秩序的有效手段，是引導(dǎo)海島經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的重要措施

海島的天然條件具有其特殊性，海洋生態(tài)發(fā)達(dá)但生態(tài)環(huán)境相對(duì)惡劣，淡水、交通及自然氣候等并不具備經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的基礎(chǔ)性條件。因此，如何合理規(guī)劃海域資源的開(kāi)發(fā)利用，并有序解決海域開(kāi)發(fā)中的基礎(chǔ)條件問(wèn)題，是影響海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。目前我國(guó)大部分的海島，尤其是無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和科學(xué)管理，自主性、隨意性較大，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)利用無(wú)序無(wú)度。尤其是一些單位和個(gè)人，沒(méi)有轉(zhuǎn)讓許可就占有、使用，甚至是買(mǎi)賣(mài)和出讓?shí)u嶼，這些行為嚴(yán)重影響了海域管理的秩序，也對(duì)國(guó)有資源性資產(chǎn)流失造成了巨大影響。建立海域使用權(quán)的交易制度，能夠明確海島、海域使用權(quán)和所有權(quán)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法用島行為，規(guī)范海島及周?chē)Ｓ蜷_(kāi)發(fā)秩序。通過(guò)海域使用權(quán)交易，可以擴(kuò)大海島建設(shè)參與的范圍，提高海島資源開(kāi)發(fā)利用效率，發(fā)展海島經(jīng)濟(jì)，提升島上人民的生活水平。結(jié)合國(guó)家海島監(jiān)測(cè)、海島執(zhí)法監(jiān)察等監(jiān)管措施，能夠?qū)崿F(xiàn)海島經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)海島永續(xù)利用的有效手段。

3、海域使用權(quán)市場(chǎng)化能夠推動(dòng)企業(yè)廣泛參與海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展

參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)政府代表國(guó)家行使海域使用權(quán)，有責(zé)任和義務(wù)提高海域資源的配置效率，加快推進(jìn)海域使用市場(chǎng)化進(jìn)程，為可持續(xù)發(fā)展海洋奠定基礎(chǔ)。在以往高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，在海域使用上實(shí)行無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)轉(zhuǎn)移的制度，使海域的使用未能得到合理配置，海域的使用效益未能充分發(fā)揮。近年來(lái)，隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，海洋經(jīng)濟(jì)逐漸成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新領(lǐng)域。在此背景下，海域資源市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)已逐漸成為發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的重要問(wèn)題，在帶動(dòng)了一大批企業(yè)廣泛參與到海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作的同時(shí)，也為國(guó)家和地方政府增加收入提供了新產(chǎn)業(yè)。

三、我國(guó)各地海域管理制度比較

隨著海洋經(jīng)濟(jì)在國(guó)內(nèi)外受到重視，我國(guó)沿海各省市從2003年以后都在修改和完善海域使用權(quán)管理?xiàng)l例，遼寧、河北、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、廣西、海南等11個(gè)沿海省市都出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的海域使用權(quán)管理辦法。另外，還有一些沿海城市如青島、大連等專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了地方海域管理辦法。各地海域使用管理?xiàng)l例基本上都包括總則、海域功能區(qū)劃、海域使用的申請(qǐng)與審批、海域使用權(quán)、海域使用金、法律責(zé)任及附則七個(gè)部分。本文在對(duì)沿海省份的海域管理制度進(jìn)行比較分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步總結(jié)我國(guó)海域管理的成效。

1、海域功能區(qū)劃管理比較

11個(gè)沿海省份關(guān)于海域功能區(qū)劃管理主要從海域功能區(qū)劃編制、修改、規(guī)劃、公示等四個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定，各省市海域功能區(qū)劃管理制度基本是一致的。在海域功能區(qū)劃的編制和審批上都是逐級(jí)上報(bào)，只是部分省份專(zhuān)門(mén)要求相關(guān)的規(guī)劃要由省政府上報(bào)國(guó)務(wù)院備案，部分省份沒(méi)有專(zhuān)門(mén)寫(xiě)在管理?xiàng)l例中。在海域功能區(qū)劃修改上，除遼寧省沒(méi)有專(zhuān)門(mén)列出功能區(qū)劃的修改要求以外，其他省份都從國(guó)家安全、能源交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和本地區(qū)海域功能區(qū)劃等三個(gè)方面作出了具體規(guī)定。在公示規(guī)定方面，各省市基本上都提出規(guī)劃向公眾公示的要求，上海和廣東還專(zhuān)門(mén)規(guī)定為單位和個(gè)人查閱規(guī)劃提供便利。

2、海域使用申請(qǐng)與審批管理比較

海域使用的申請(qǐng)與審批主要包括申請(qǐng)材料、審批權(quán)限、論證報(bào)告、公示要求以及特殊情況處理等幾個(gè)方面的制定。在申請(qǐng)管理方面，各省主要采用的是提交申請(qǐng)書(shū)的方式，都有比較明確的申請(qǐng)海域使用權(quán)材料，雖然表述有所不同，但基本材料都接近。其中，全國(guó)各沿海省市的省級(jí)項(xiàng)目審批管理制度相同，在區(qū)、市和縣、市級(jí)的審批上，各省份規(guī)定有所不同，主要是給予下級(jí)地市在權(quán)限大小上有所區(qū)別。在其他方面，大多數(shù)省份都規(guī)定了論證報(bào)告要求的項(xiàng)目以及不批準(zhǔn)的項(xiàng)目，只有浙江省的條例相對(duì)是最新的條例，在格式和項(xiàng)目上與這些省份有所區(qū)別。

3、海域使用權(quán)管理比較

海域使用權(quán)的規(guī)定，各省市基本上是從海域使用權(quán)的獲得、使用權(quán)流轉(zhuǎn)和使用的最高年限三個(gè)方面制定。從使用權(quán)獲得上來(lái)看，大多數(shù)省份基本上都是以申請(qǐng)為主，招標(biāo)、拍賣(mài)等方式為輔。在使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面，所有省份基本上都規(guī)定有償獲得海域使用權(quán)的主體在作用期限內(nèi)可以繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押和出租，大多數(shù)都沒(méi)有更詳細(xì)的規(guī)定；但在浙江省的海域使用管理?xiàng)l例中，專(zhuān)門(mén)給出了相對(duì)具體的要求，比如要求海域使用權(quán)價(jià)格的評(píng)估。在使用年限上，許多省市并沒(méi)有關(guān)于此項(xiàng)的規(guī)定，如浙江省管理?xiàng)l例中提到要求不超出最高年限，但規(guī)定不明確，也只有福建、山東做出了相對(duì)具體的規(guī)定。

4、海域使用金管理比較

在各地海域使用條例上，對(duì)海域使用金基本上是從免繳、減免，以及對(duì)其的收繳與賬戶等方面制定。海域使用金免繳規(guī)定：各省市都明確規(guī)定三種用海情況可按照規(guī)定享受使用金免繳，第一類(lèi)指軍事用海及海關(guān)、公安等系列涉海公務(wù)船舶專(zhuān)用碼頭用海，第二類(lèi)指教學(xué)科研、防災(zāi)減災(zāi)、海難搜救等非經(jīng)營(yíng)性公益事業(yè)用海，第三類(lèi)指非經(jīng)營(yíng)性交通基礎(chǔ)設(shè)施用海；使用金減免規(guī)定：各省份基本都明確規(guī)定了使用金減免的用海項(xiàng)目主要集中在國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目、公用設(shè)施及養(yǎng)殖等方面；海域使用金收繳與賬戶管理：各省市都明確要求海域使用金必須上繳國(guó)庫(kù)，納入財(cái)政預(yù)算，由國(guó)家統(tǒng)一進(jìn)行管理，該賬戶僅能用于自己海域整治、保護(hù)和管理。在海域使用金方面，所有省份只是給出了一個(gè)較為粗淺的規(guī)定，并沒(méi)有更為詳細(xì)的要求，比如收繳的原則，海域使用金如何使用等。

四、我國(guó)海域使用權(quán)管理的主要成效

1、完善了海洋功能區(qū)劃管理體系

沿海各省為推進(jìn)海域資源市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，必須對(duì)海洋功能進(jìn)行科學(xué)區(qū)劃。因此，各省先后都建立了海洋功能區(qū)劃科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，形成了相對(duì)完善的海洋功能區(qū)劃管理體系，對(duì)海洋區(qū)劃的編制、報(bào)批、修改和審批等方面做了規(guī)定。各地海洋功能區(qū)劃的編制和報(bào)批必須嚴(yán)格執(zhí)行逐級(jí)上報(bào)審批制度。海洋功能區(qū)劃修改必須符合以下條件：（1）海域自然資源或者生態(tài)環(huán)境等發(fā)生重大變化，難以實(shí)施原定功能的；（2）國(guó)家國(guó)防、軍事安全等公共利益需要進(jìn)行區(qū)劃修改的；（3）關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要進(jìn)行區(qū)劃修改的。海洋功能區(qū)劃審批、制定由縣市到省的逐級(jí)審批制度，規(guī)定海洋功能區(qū)劃的公示期限，基本為20—30天。

2、明確了海域使用申請(qǐng)與審批制度

海域使用的申請(qǐng)和審批管理包括申請(qǐng)審查、審批等環(huán)節(jié)。（1）采用申請(qǐng)制度，各省相關(guān)制度要求申請(qǐng)人需提交申請(qǐng)書(shū)、海域使用論證報(bào)告、海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告、有關(guān)部門(mén)批復(fù)文件等相關(guān)的資信證明材料；（2）執(zhí)行項(xiàng)目審批制度，目前我國(guó)各省份是以項(xiàng)目海域面積確定不同級(jí)別的審批權(quán)限。大多數(shù)省市按國(guó)家海域使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定，制定了以審批面積劃分的各級(jí)審批權(quán)限。

3、建立了海域使用權(quán)獲得、使用制度

海域使用權(quán)獲得、使用制度主要包括使用權(quán)獲得、流轉(zhuǎn)及使用年限等規(guī)范。（1）使用權(quán)獲取可通過(guò)申請(qǐng)、招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌等出讓方式；（2）海域使用權(quán)應(yīng)嚴(yán)格按照流轉(zhuǎn)手續(xù)辦理，不得隨意或變更辦理海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押；（3）明確海域使用年限規(guī)定，養(yǎng)殖用海期限十五年，拆船用海期限二十年，旅游、娛樂(lè)用海期限二十五年，鹽業(yè)、礦業(yè)用海期限三十年，公益事業(yè)用海期限四十年，港口、修造船廠等建設(shè)工程用海五十年。

4、規(guī)范了海域使用金免除管理制度

目前各省對(duì)海域使用金免除的范圍及使用管理有嚴(yán)格的規(guī)定。（1）不得隨意免除海域使用金。根據(jù)國(guó)家法規(guī)，軍事、涉海公務(wù)船舶專(zhuān)用碼頭、非經(jīng)營(yíng)性交通基礎(chǔ)設(shè)施、非經(jīng)營(yíng)性公益事業(yè)等情況用海，報(bào)有關(guān)部門(mén)審批后可免繳使用金。（2）不得隨意支配使用海域使用金。按照國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理要求，海域使用金須納入國(guó)家財(cái)政統(tǒng)籌管理，使用金的支配使用也必須僅限于海域整治、保護(hù)和管理等經(jīng)費(fèi)支出。

五、完善我國(guó)海域市場(chǎng)化管理制度的對(duì)策建議

1、以海域資源市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)需求為導(dǎo)向，調(diào)整完善相關(guān)法規(guī)制度

隨著我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程的深化、政策環(huán)境的變化，現(xiàn)有制度已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。例如，目前各省對(duì)海域使用權(quán)一級(jí)市場(chǎng)缺乏系統(tǒng)的規(guī)范，尤其是使用權(quán)招標(biāo)、掛牌、拍賣(mài)等制度急需細(xì)化和完善。而二級(jí)市場(chǎng)的流通制度基本上都沒(méi)有涉及，海域使用權(quán)市場(chǎng)化必須讓全民參與到海洋經(jīng)濟(jì)的建設(shè)當(dāng)中，沒(méi)有海域使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)的流通將會(huì)阻礙海域使用權(quán)市場(chǎng)化和海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)程。

2、以海域資源使用的實(shí)際情況為基礎(chǔ)，建立海域使用權(quán)一級(jí)市場(chǎng)制度

海域使用權(quán)市場(chǎng)化問(wèn)題的解決需首先建立完善的一級(jí)交易市場(chǎng)，而目前我國(guó)大多數(shù)省市還沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的制度，更缺乏詳細(xì)的交易規(guī)則。其次目前我國(guó)各省海域使用權(quán)市場(chǎng)化主要有招投標(biāo)、拍賣(mài)和掛牌交易三種形式。其中，大規(guī)?；蜿P(guān)鍵性的發(fā)展計(jì)劃和投資項(xiàng)目用?？刹捎谜型稑?biāo)方式；較大靈活性的海域產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)適合采用拍賣(mài)方式；不具備招標(biāo)、拍賣(mài)、出讓的項(xiàng)目可采用掛牌出讓。這三種形式構(gòu)成了海域使用權(quán)一級(jí)市場(chǎng)交易的基礎(chǔ)，但目前海域管理方面還沒(méi)有完善的法律、法規(guī)對(duì)這些交易進(jìn)行規(guī)范。而以這三種形式為基礎(chǔ)出臺(tái)健全的一級(jí)市場(chǎng)交易制度是海域使用權(quán)市場(chǎng)化的前提條件。

3、以引入產(chǎn)權(quán)交易制度為手段，推動(dòng)海域使用權(quán)交易全面市場(chǎng)化

縱觀我國(guó)各省市海域管理制度，在二級(jí)市場(chǎng)無(wú)論是制度還是實(shí)踐，相比一級(jí)交易市場(chǎng)顯得更為稀缺。目前各地已全面開(kāi)展海域使用權(quán)建設(shè)工作，通過(guò)設(shè)立產(chǎn)權(quán)交易中心，建立海域使用權(quán)二級(jí)交易市場(chǎng)，為普通投資者參與海域使用權(quán)交易提供了渠道，同時(shí)也利于活躍海域使用權(quán)市場(chǎng)化運(yùn)作。我國(guó)民間有大量的資本，在投資渠道相對(duì)較小的情況下，可通過(guò)借鑒國(guó)外風(fēng)險(xiǎn)投資基金的運(yùn)作模式，吸收民間資本進(jìn)入海域使用權(quán)交易市場(chǎng)，推動(dòng)海域使用權(quán)交易的全面市場(chǎng)化。首先，要建立海域使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)分割制度，將海域使用權(quán)分成若干份，降低交易金額，讓普通投資者參與市場(chǎng)交易。其次，要建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，對(duì)于不確定性較高的項(xiàng)目要有相應(yīng)的損失補(bǔ)償機(jī)制，在一定程度上降低交易失敗帶來(lái)的資本損失。最后，建立海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展基金，讓更多的普通公民參與到海洋的開(kāi)發(fā)與建設(shè)中來(lái)。

[1]謝子遠(yuǎn)、閆國(guó)慶：澳大利亞發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)的戰(zhàn)略選擇[J].中國(guó)軟科學(xué)，2011（9）.

[2]伍業(yè)鋒：海洋經(jīng)濟(jì)：概念、特征及發(fā)展路徑[J].產(chǎn)經(jīng)評(píng)論，2010（5）.

[3]張翔：海洋的公物屬性與海域用益物權(quán)的制度構(gòu)建[J].法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2012（6）.

[4]許雄、許蔚茜：物權(quán)法視角下填海造地海域使用權(quán)出讓制度的完善[J].河南財(cái)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2015（1）.

（責(zé)任編輯：胡春雨）

2013年度寧波市軟科學(xué)項(xiàng)目，寧波海域使用權(quán)市場(chǎng)化機(jī)制及對(duì)策研究，編號(hào)：2013A10077。