貴州省疾病預防控制中心　周桂芳

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科研事業(yè)單位全面預算管理實施建議

貴州省疾病預防控制中心周桂芳

進入21世紀以來，全面預算管理的價值與實效日漸得到國內(nèi)學者及企事業(yè)單位的認可，并逐步應(yīng)用到實際的財務(wù)資源與非財務(wù)資源管理中。目前，大多數(shù)科研事業(yè)單位都在實施全面預算管理，并視為一種有效的預算管理方式?？蒲惺聵I(yè)單位主要采用“二上二下”的預算模式進行經(jīng)費調(diào)撥，“二上”主要是指單位總預算按要求報給上級部門，及針對第一次預算費用的使用狀況及控制數(shù)進行二次預算上報；“二下”主要是指針對第一次單位總預算進行預算控制數(shù)的下達，以及針對第二次預算數(shù)額進行全年預算批復，從而完成一年的預算管理。在科研事業(yè)單位內(nèi)部管理上，主要是由財務(wù)部門負責單位預算的規(guī)劃、編制、量化、分配、協(xié)調(diào)等，而其他部門主要負責經(jīng)費的申報、使用，極少參與預算管理。全面預算管理在科研事業(yè)單位的實施日趨表現(xiàn)出合理性與規(guī)范性，但由于內(nèi)涵理解偏差、態(tài)度隨意等問題，使其在實施過程中也呈現(xiàn)出隨意性、盲目性等特征，導致全面預算管理實施流于形式。

一是全面預算管理內(nèi)涵的理解性偏離。長期以來，科研事業(yè)單位將主要精力放在科研工作、課題申報、科研經(jīng)費申請等問題上，但隨著科研事業(yè)單位的發(fā)展，單位內(nèi)部的科研成本、經(jīng)費規(guī)劃、預算管理等工作則陷入相對無序的狀態(tài)。盡管全面預算管理已經(jīng)在科研事業(yè)單位推行，但預算管理決策者對全面預算管理內(nèi)涵的理解仍然存在偏離，缺乏對預算執(zhí)行的監(jiān)督與協(xié)調(diào)、預算執(zhí)行結(jié)果的綜合考評與反饋。另外，在科研事業(yè)單位中，科研工作人員通常認為預算是財務(wù)部門的工作，僅僅將預算視為一種經(jīng)費的開銷計劃，對自己項目內(nèi)的經(jīng)費使用缺乏規(guī)劃。事實上，這是一種將全面預算管理簡化為預算的理解性偏離，這種偏離導致科研工作者缺乏預算執(zhí)行的責任意識。

二是全面預算管理實施態(tài)度的隨意性。當前，在科研事業(yè)單位中，單位成員將工作重心放在科研工作上，而輕視單位內(nèi)的預算與管理問題，使得全面預算管理成為一種隨便的、可有可無的管理方式。這種狀況產(chǎn)生的根源在于科研事業(yè)單位成員對全面預算管理缺乏認同感，在全面預算管理實施過程中表現(xiàn)出態(tài)度上的隨意性、責任推脫等。另外，全面預算管理實施的隨意性還表現(xiàn)在預算編制的簡單性、隨意性。在進行編制之前，出于應(yīng)付、時間倉促等原因，全面預算管理委員會通常沒有對單位內(nèi)經(jīng)費、物資、設(shè)備使用狀況等進行調(diào)查，使得方案的規(guī)劃與編制缺乏可靠性與科學性。

三是全面預算管理過程的理性化缺失。全面預算管理過程的理性化缺失一方面表現(xiàn)在執(zhí)行與預算方案相脫節(jié)。在科研事業(yè)單位中，由于其工作目標具有可變性與協(xié)調(diào)性，因此會出現(xiàn)預算方案與預算執(zhí)行不一致的情況。在這種情況下，全面預算執(zhí)行者依據(jù)自己的判斷或需要對預算方案進行修改，很容易使整個預算方案陷入混亂。另一方面表現(xiàn)在全面預算執(zhí)行過程中人員的非理性化。由于科研事業(yè)單位的經(jīng)費主要來自國家撥款，尤其是重點科研項目，其經(jīng)費是相當充足的。因此，單位工作人員長期以來形成一種對公用經(jīng)費“不在乎”的心態(tài)，對公用經(jīng)費的使用上缺乏計劃性?？蒲惺聵I(yè)單位通常缺乏嚴格的監(jiān)督制度，其科研經(jīng)費使用的隨意性較大，且缺乏一定的控制力。全面預算管理在具體的操作中，存在著隨意追加預算、調(diào)整預算目標，超預算或者無預算濫用，部分單位還存在著在項目終結(jié)時對沒花完的預算突擊完成等現(xiàn)象，使得預算的執(zhí)行缺乏嚴謹性和規(guī)范性，前期的預算編制工作大打折扣。

四是全面預算管理結(jié)果科學性不足。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是科研事業(yè)單位經(jīng)費使用的無序性。由于科研事業(yè)單位缺乏有效的監(jiān)控機制和使用經(jīng)費的公用性，其經(jīng)費使用處于一種無序的、混亂的、模糊的狀態(tài)。二是科研事業(yè)單位中預算管理的低效性。人浮于事、辦事拖沓、權(quán)責不分等現(xiàn)象在科研事業(yè)單位中經(jīng)常出現(xiàn)，于一項預算方案編制長時間無人處理或直接將過去的預算方案稍作修改的現(xiàn)象長期存在。對于預算方案執(zhí)行中所產(chǎn)生的預算與實際執(zhí)行之間的偏差問題采取“睜一只眼閉一只眼”的態(tài)度，對經(jīng)費使用的混亂狀態(tài)采取置之不理的態(tài)度，這些都導致了全面預算管理的實際效率低下。

五是全面預算管理考評的標準性困乏。全面預算管理考評機制是全面預算管理的重要程序，具有診斷、管理、反饋、建議等功能，然而這一程序卻常常被忽略。一些科研事業(yè)單位沒有設(shè)立專門的考評機構(gòu)或人員，而是由財務(wù)人員負責。然而，更多時候全面預算管理考評處于一種無人負責、無人執(zhí)行的狀態(tài)，使得這一重要的考評機制流于形式、無人問津。在其他設(shè)有全面預算管理考評機構(gòu)或人員的科研事業(yè)組織中，也存在著考評的標準化困乏問題。全面預算管理的考評或者只是查閱一下年度科研工作項目及相關(guān)經(jīng)費開支狀況，或者是對各部門的預算使用進行簡單的統(tǒng)計，而沒有通過制定標準化的考評指標對單位內(nèi)的科研項目及經(jīng)費使用條目進行量化的、有效的統(tǒng)計分析。

全面預算管理是現(xiàn)代企業(yè)與公共組織的重要管理方式，其有效推行有利于實現(xiàn)單位內(nèi)部資源的整合以及管理層及時掌握情況作出理性決策。在科研事業(yè)單位中推行全面預算管理對輔助科研工作的順利開展，減少科研經(jīng)費的浪費與流失，建設(shè)和諧、有序、穩(wěn)定的科研事業(yè)單位具有重要意義。

第一，建立系統(tǒng)性與針對性相結(jié)合的全面預算管理系統(tǒng)。全面預算管理系統(tǒng)的建立首先基于單位全體成員的共同認同感，而不是基于上級部門的要求。培養(yǎng)單位成員對全面預算管理認同感的途徑主要包括：（1）開展講座，向組織成員介紹全面預算管理的內(nèi)涵、意義及實施合理性等，提高組織成員對全面預算管理的認識程度。（2）培養(yǎng)單位成員的忠誠心，使科研事業(yè)單位的全體成員具有凝聚力和向心力。（3）發(fā)揮單位權(quán)威的作用。權(quán)威通常具有一定的強制力與人格影響力，這對于全面預算管理系統(tǒng)的建立具有重要意義。其次，全面預算管理系統(tǒng)的建立要求制定系統(tǒng)的預算管理制度，使預算的編制、執(zhí)行與考評有章可循、有章可依，對單位全體成員具有較大的控制力。最后，全面預算管理系統(tǒng)的建立應(yīng)考慮開放性與人性化原則，讓科研事業(yè)單位成為一個靈活的組織結(jié)構(gòu)，避免完全制度化的死板性，促進科研人員更好地為組織服務(wù)。

第二，完善科學性與全面性相結(jié)合的全面預算編制。全面預算管理預算編制的內(nèi)在訴求在于其科學性與全面性。在預算編制之前，全面預算管理負責部門應(yīng)當首先對單位內(nèi)近兩年的預算執(zhí)行狀況與考核狀況進行調(diào)查，并了解科研工作者的實際需求，從而對本年度預算做出科學的判斷與指導。在預算編制中應(yīng)全面考慮各個科研項目的實際狀態(tài)與部門所需，科學合理地核定科研中財務(wù)性與非財務(wù)性資源的消耗指標、科研經(jīng)費使用及其他相關(guān)指標，將單位任務(wù)中的各項指標進行細化和分解，并進行落實。

第三，加強理性化與制度化相結(jié)合的全面預算執(zhí)行。全面預算管理系統(tǒng)的建立與預算的編制都是為了全面預算的執(zhí)行，執(zhí)行的程度關(guān)系到整個全面預算管理實施的成敗。在全面預算的執(zhí)行過程中，需要全員的共同參與、制度化的規(guī)約、理性化的行為與判斷、嚴格的監(jiān)控機制等。

第四，構(gòu)建標準化與人性化相結(jié)合的全面預算管理考評體系。考評既是一個總結(jié)的過程，又是一個預測的過程。一方面，全面預算管理考評對本年度的經(jīng)費使用、科研任務(wù)完成狀況等進行綜合的、標準化的考評；另一方面，考評的結(jié)果可以及時對預算執(zhí)行過程中的問題做出調(diào)整或作為未來預算編制的判斷依據(jù)，從而有利于全面預算管理的完善與科研事業(yè)單位的更好發(fā)展。全面預算管理的考評應(yīng)當遵循標準化與人性化原則，標準化主要是指考評指標的可量化、考評過程的嚴格性、考評的科學性等，人性化是指考評的過程具有開放性、對單位成員的尊重及指標的靈活性等。

（編輯陳玲）