聶振邦　元利興　詹　琳

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·本 刊 專 論·

“十三五”時(shí)期扶貧開發(fā)工作重大問題研究

聶振邦元利興詹琳

摘要：當(dāng)前，我國(guó)扶貧開發(fā)工作已取得巨大成效，但是我國(guó)扶貧對(duì)象規(guī)模依然龐大、扶貧減貧難度加大、扶貧不精準(zhǔn)等問題比較突出?！笆濉睍r(shí)期，我國(guó)扶貧開發(fā)工作面臨戰(zhàn)略新轉(zhuǎn)變、貧困新特點(diǎn)、扶貧工作新要求、需要新機(jī)制、具備新手段等新的形勢(shì)和特點(diǎn)。為此，“十三五”時(shí)期應(yīng)加快推進(jìn)集中連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)工程、區(qū)域性扶貧開發(fā)、精準(zhǔn)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、重大基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)、社會(huì)公共事業(yè)等重點(diǎn)工作，進(jìn)一步創(chuàng)新完善扶貧開發(fā)管理及績(jī)效考核、精準(zhǔn)扶貧、社會(huì)扶貧、投融資等方面的體制機(jī)制，并配套制定相關(guān)政策支持，加快推進(jìn)扶貧開發(fā)工作，確保到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)總目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：扶貧開發(fā)新形勢(shì)新思路新機(jī)制

元利興，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員、博士；

詹琳，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心助理研究員、博士。

在黨中央、國(guó)務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)各界的大力支持下，經(jīng)過廣大貧困地區(qū)干部群眾20 多年的艱苦奮斗，在扶貧標(biāo)準(zhǔn)不斷提高的基礎(chǔ)上，解決了兩億多貧困人口的溫飽，很多貧困人口過上了幸福的小康生活，我國(guó)扶貧事業(yè)成就受到國(guó)際社會(huì)的矚目，為推動(dòng)全球減貧事業(yè)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)?！笆濉睍r(shí)期是我國(guó)扶貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)期，2020 年是全面建成小康社會(huì)的收官之年，勝利完成扶貧攻堅(jiān)任務(wù)事關(guān)鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安，事關(guān)社會(huì)主義現(xiàn)代化大局。當(dāng)前，我國(guó)扶貧開發(fā)工作任務(wù)依然繁重，貧困人口規(guī)模仍然龐大，扶貧脫貧難度越來越大，我國(guó)扶貧工作也出現(xiàn)一些新轉(zhuǎn)變、新特點(diǎn)和新要求，同時(shí)面臨新挑戰(zhàn)。因此，“十三五”時(shí)期扶貧工作要按照全面建成小康社會(huì)新的目標(biāo)要求，實(shí)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，要適應(yīng)新形勢(shì)、采取新思路、運(yùn)用新機(jī)制、激發(fā)新動(dòng)力，完成扶貧攻堅(jiān)重大任務(wù)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的總目標(biāo)。

一、“十三五”時(shí)期扶貧開發(fā)的基礎(chǔ)和新形勢(shì)

(一)當(dāng)前扶貧開發(fā)的進(jìn)展情況

1.扶貧開發(fā)工作成效巨大。2011 年我國(guó)開始實(shí)施新的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020 年)》，到2014 年底，按照人均純收入2300 元/年的新扶貧標(biāo)準(zhǔn)的減貧總量達(dá)到9550 萬人，貧困發(fā)生率從17.2%下降到7.2%，重點(diǎn)貧困縣農(nóng)民人均年純收入從3985 元提高到6610 元，增速超過全國(guó)水平。根據(jù)2013 年世界銀行的報(bào)告統(tǒng)計(jì)，1980 年到2008年，中國(guó)減少每人每天1.25 美元以下的貧困人口達(dá)6.62 億，扶貧減貧成效非常顯著。

2.扶貧開發(fā)投入逐年加大。2014 年我國(guó)專項(xiàng)扶貧預(yù)算433億元，2015 年467 億元，加上定點(diǎn)扶貧資金300 億元，財(cái)政直接投入達(dá)700 多億元。據(jù)2015 年財(cái)政部預(yù)算，地方(省市縣三級(jí))的扶貧投入總計(jì)1000 億元。國(guó)家惠農(nóng)政策總量達(dá)到每年1.2 萬億元以上，年增量在1000 億元以上。

3.精準(zhǔn)扶貧重點(diǎn)工程進(jìn)展順利。當(dāng)前，精準(zhǔn)扶貧基本實(shí)現(xiàn)干部駐村幫扶全覆蓋，持續(xù)開展“雨露計(jì)劃”等教育扶貧工程，創(chuàng)新小額信貸模式，推進(jìn)電商扶貧、光伏扶貧、旅游扶貧，探索整村推進(jìn)、土地整治、股份合作等新模式；“建檔立卡”工作取得重大進(jìn)展；金融服務(wù)、社會(huì)扶貧、精準(zhǔn)扶貧等機(jī)制得到創(chuàng)新和完善。

4.片區(qū)扶貧工作取得較大進(jìn)展。自2011 年開始片區(qū)扶貧規(guī)劃以來，預(yù)計(jì)“十二五”期末，交通、水利、能源等跨縣重大扶貧項(xiàng)目開工率可達(dá)80%，完工率可達(dá)40%。2011年—2013 年，片區(qū)減貧幅度由此前慢于全國(guó)3.1 個(gè)百分點(diǎn)，提高到比全國(guó)平均水平快1.6 個(gè)百分點(diǎn)；片區(qū)農(nóng)民人均純收入年均增長(zhǎng)16.3%，高于全國(guó)平均水平近三個(gè)百分點(diǎn)；消費(fèi)支出年均增幅13.5%，高于全平均水平兩個(gè)百分點(diǎn)。

5.解決絕對(duì)貧困向緩解相對(duì)貧困過渡。除城鄉(xiāng)之間收入差距加大，農(nóng)村內(nèi)部收入差距也在擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002 年以來，我國(guó)城鄉(xiāng)收入比一直處于3： 1 以上，2014 年首次下降到2.92： 1，但是絕對(duì)差距從2001 年4494 元上升到18952元，城鄉(xiāng)收入差距依然處于較高水平。從農(nóng)村內(nèi)部看，2000年農(nóng)村內(nèi)部最高收入家庭的人均收入是最低收入家庭的6.5倍，2014 年擴(kuò)大到8.65 倍，這種趨勢(shì)還在進(jìn)一步擴(kuò)大。另外，2014 年我國(guó)基尼系數(shù)為0.469，但在邊疆貧困地區(qū)基尼系數(shù)較高，2014 年西藏農(nóng)村達(dá)到0.65，基尼系數(shù)的提高將使得貧困發(fā)生率上升?？梢姡壳拔覈?guó)已進(jìn)入從解決絕對(duì)貧困向緩解相對(duì)貧困過渡的階段。

(二)當(dāng)前扶貧開發(fā)存在的主要問題

1.扶貧對(duì)象規(guī)模依然龐大，扶貧減貧難度加大。一方面，按照2300 元年收入2010 年不變價(jià)的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，到2014年底，我國(guó)依然有7017 萬人低于此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，貧困發(fā)生率為7.2%，扶貧對(duì)象的規(guī)模龐大，扶貧工作依然艱巨。另一方面，隨著時(shí)間的推移，減貧幅度出現(xiàn)明顯下降，2010年—2014年減貧幅度從26.1%下降到14.9%，減少了11.2%，減貧幅度下降得非常明顯，按照目前趨勢(shì)未來有可能進(jìn)一步下降，減貧步伐將會(huì)減緩。

2.扶貧不精準(zhǔn)問題比較突出。一是貧困人口識(shí)別難。受到農(nóng)村資產(chǎn)信息和家庭統(tǒng)計(jì)不健全、指標(biāo)限制及人為操控等原因，導(dǎo)致貧困戶難選錯(cuò)選問題普遍存在。二是扶貧資金不到位。根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在其對(duì) 2009年—2012 年貧困人口的“赤貧”“一般貧困”“邊緣貧困”和“穩(wěn)健脫貧”四個(gè)分組中，前三組收入增長(zhǎng)率非常低，“赤貧”和“邊緣貧困”組甚至為負(fù)增長(zhǎng)，而低收入農(nóng)村貧困人口獲得的低保、醫(yī)療報(bào)銷和扶貧資金也最少，說明最需要幫助的貧困人口實(shí)際上得到補(bǔ)助最少。三是地方建設(shè)未能與精準(zhǔn)扶貧有效結(jié)合。有些地方熱衷于上大項(xiàng)目，偏好于搞城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)農(nóng)村特別是貧困人口精準(zhǔn)扶貧力度不夠，未能實(shí)現(xiàn)將貧困地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧有機(jī)結(jié)合。四是對(duì)貧困人口返貧問題重視不夠。據(jù)中科院精準(zhǔn)扶貧第三方評(píng)估組對(duì)124 個(gè)貧困村調(diào)查數(shù)據(jù)測(cè)算發(fā)現(xiàn)，近三年來貧困返貧率12.9%，六盤山區(qū)、燕山—太行山區(qū)和秦巴山區(qū)返貧率分別高達(dá)53.7%、36.7%和29.5%；山西、甘肅、河北返貧率分別到67.2%、53.7%和35.7%，缺乏對(duì)扶貧人口的動(dòng)態(tài)跟蹤和返貧人口再入機(jī)制。

3.扶貧開發(fā)與國(guó)家和區(qū)域性重大戰(zhàn)略不銜接。一方面，“片區(qū)規(guī)劃”與“十二五”規(guī)劃不銜接。由于“片區(qū)規(guī)劃”編制時(shí)各省區(qū)“十二五”規(guī)劃均已編制完成，致使“片區(qū)規(guī)劃”部分建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)難度大，專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧三大主體責(zé)權(quán)不明晰，協(xié)同程度不高，造成扶貧項(xiàng)目資源配置效率不高，執(zhí)行難度較大，難以落實(shí)等問題。另一方面，扶貧規(guī)劃與當(dāng)前國(guó)家重大區(qū)域性戰(zhàn)略存在結(jié)合不緊密、不銜接，未能有效地促進(jìn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成區(qū)域發(fā)展不平衡，特困地區(qū)發(fā)展滯后。

4.基層扶貧機(jī)構(gòu)不健全，扶貧治理機(jī)制亟待完善。一是基層機(jī)構(gòu)不健全。目前，扶貧組織人員呈現(xiàn)“上級(jí)隊(duì)伍強(qiáng)，下面隊(duì)伍弱”局面，特別是鄉(xiāng)、村兩級(jí)缺乏專職、穩(wěn)定的扶貧隊(duì)伍，多數(shù)地區(qū)只有扶貧辦一家機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)扶貧工作，工作效能和協(xié)調(diào)力度較弱，缺乏政府多部門之間的協(xié)調(diào)與溝通，造成扶貧效率較低，扶貧政策執(zhí)行不到位等情況。二是政府為主導(dǎo)、自上而下組織型、管制型扶貧機(jī)制尚待進(jìn)一步完善。當(dāng)前，政府行政參與過多、制度化評(píng)估問責(zé)制不完善及扶貧市場(chǎng)機(jī)制缺失，導(dǎo)致扶貧資源難以整合且在傳遞過程中內(nèi)耗較大，扶貧作用減弱，政府扶貧管理創(chuàng)新仍需加強(qiáng)。

(三)“十三五”時(shí)期扶貧開發(fā)工作新形勢(shì)

1.扶貧開發(fā)戰(zhàn)略新轉(zhuǎn)變。改革開放以來，我國(guó)扶貧開發(fā)工作經(jīng)歷改革經(jīng)濟(jì)體制方式減貧、開發(fā)式扶貧、攻堅(jiān)式扶貧到2010 年的基本貧困消除，2011 年進(jìn)入同步小康發(fā)展扶貧階段，扶貧目標(biāo)由原來“保生存”向“保生態(tài)、促發(fā)展、惠民生”轉(zhuǎn)變；扶貧模式亦由救濟(jì)式扶貧、普惠式扶貧向開發(fā)式扶貧、競(jìng)爭(zhēng)式扶貧轉(zhuǎn)變；扶貧區(qū)域也由單個(gè)行政區(qū)劃轉(zhuǎn)向跨行政區(qū)劃的連片扶貧開發(fā)；扶貧工作總體呈現(xiàn)由“關(guān)注政策扶貧效果的國(guó)家導(dǎo)向”逐步朝著“注重外部環(huán)境改善的區(qū)域?qū)颉敝敝痢瓣P(guān)注區(qū)域與貧困人口生計(jì)可持續(xù)發(fā)展的能力導(dǎo)向”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。

2.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)提出新挑戰(zhàn)。一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度減緩、結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)能壓縮等將直接導(dǎo)致農(nóng)村貧困人口就業(yè)收入增長(zhǎng)難，減貧難度加大。另一方面，經(jīng)濟(jì)增速減緩，地方財(cái)政收入增速也會(huì)放緩，即使不降低政府財(cái)政扶貧資金，參與扶貧的企業(yè)、社會(huì)等組織的扶貧投入也可能降低。另外，區(qū)域之間發(fā)展不平衡、差距加大、農(nóng)村“老齡化”和“空心化”等問題也對(duì)扶貧減貧工作帶來新的挑戰(zhàn)。因此，未來亟需構(gòu)建全社會(huì)力量共同參與的大扶貧格局。

3.農(nóng)村貧困出現(xiàn)新特點(diǎn)。據(jù)《中國(guó)反貧困發(fā)展報(bào)告(2014)》研究成果顯示，新時(shí)期我國(guó)絕對(duì)貧困人口主要分布在連片特困地區(qū)，呈現(xiàn)“大分散、小集中”的趨勢(shì)；貧困結(jié)構(gòu)復(fù)雜，致貧原因多樣，并呈現(xiàn)從絕對(duì)貧困到相對(duì)貧困、單維貧困到多維貧困、靜態(tài)貧困到動(dòng)態(tài)貧困、短期貧困到中長(zhǎng)期貧困的新特點(diǎn)；需更加注重扶貧對(duì)象的需求，要準(zhǔn)確把握致貧因素與扶貧對(duì)象發(fā)展意愿，實(shí)現(xiàn)有效的供需對(duì)接，提高扶貧資源配置效率，實(shí)現(xiàn)有效扶貧。

4.扶貧開發(fā)提出新要求。在貫徹中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020 年)》等扶貧開發(fā)文件精神和總體要求下，貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記2015 年6 月提出的“四個(gè)切實(shí)”：切實(shí)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，切實(shí)做到精準(zhǔn)扶貧，切實(shí)強(qiáng)化社會(huì)合力，切實(shí)加強(qiáng)基層組織的要求，深入開展下一步扶貧開發(fā)工作，順利實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)總目標(biāo)。遵循李克強(qiáng)總理提出“三個(gè)結(jié)合”的基本方針：把片區(qū)攻堅(jiān)與精準(zhǔn)扶貧結(jié)合起來，把扶貧開發(fā)與生態(tài)建設(shè)結(jié)合起來，把外部支持與內(nèi)生動(dòng)力結(jié)合起來。

5.扶貧開發(fā)需要新機(jī)制。根據(jù)2014 年10 月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》提出的深化改革，創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作機(jī)制的總體要求，各地需要在中央統(tǒng)一部署下，在貧困縣考核、精準(zhǔn)扶貧、幫扶機(jī)制、財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理、金融服務(wù)、社會(huì)參與等機(jī)制方面進(jìn)行創(chuàng)新，以滿足新時(shí)期扶貧開發(fā)工作的要求。

6.精準(zhǔn)扶貧具備新手段。積極推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧實(shí)施十大工程，包括干部駐村幫扶、職業(yè)教育培訓(xùn)、扶貧小額信貸、易地扶貧搬遷、電商扶貧、旅游扶貧、光伏扶貧、構(gòu)樹扶貧、致富帶頭人創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、龍頭企業(yè)帶動(dòng)，這十大工程將為精準(zhǔn)扶貧奠定基礎(chǔ)。充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)等新型技術(shù)手段為精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)幫扶提供的技術(shù)支撐，構(gòu)建精準(zhǔn)化、智慧化、動(dòng)態(tài)化的精準(zhǔn)扶貧信息管理系統(tǒng)，進(jìn)一步提升精準(zhǔn)扶貧工作效率和質(zhì)量。

二、“十三五”時(shí)期扶貧開發(fā)的思路、原則和目標(biāo)

(一)“十三五”時(shí)期扶貧開發(fā)的總體思路

按照黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會(huì)和即將召開的中央扶貧工作會(huì)議精神，貫徹落實(shí)“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略部署、五大發(fā)展理念和“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)，堅(jiān)持中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市(地)縣抓落實(shí)的管理體制和片為重點(diǎn)、工作到村、扶貧到戶的工作機(jī)制以及黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)扶貧工作負(fù)總責(zé)的責(zé)任制；堅(jiān)持科學(xué)引領(lǐng)、扎實(shí)推進(jìn)、精準(zhǔn)施策，看真貧、扶真貧、真扶貧，在扶貧對(duì)象、扶貧方式和扶貧資源等方面精準(zhǔn)發(fā)力；充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)力量，構(gòu)建多方參與、協(xié)同推進(jìn)的扶貧開發(fā)格局；對(duì)不同地區(qū)要堅(jiān)持因地制宜、科學(xué)規(guī)劃，理清扶貧攻堅(jiān)工作的發(fā)展思路和重點(diǎn)；進(jìn)一步加大支持力度，增加對(duì)貧困地區(qū)的資金投入；推廣普及科技扶貧和智力支持，提高和激發(fā)貧困地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力；進(jìn)一步創(chuàng)新和完善扶貧開發(fā)工作體制機(jī)制，挖掘和釋放貧困地區(qū)自我發(fā)展?jié)摿?；確保2020 年全面實(shí)現(xiàn)小康。

(二)“十三五”時(shí)期扶貧開發(fā)的基本原則

1.政府主導(dǎo)，社會(huì)參與。發(fā)揮政府和社會(huì)兩方面作用，要充分發(fā)揮政府在扶貧開發(fā)工作中的宏觀政策引導(dǎo)作用，同時(shí)加大政府財(cái)政扶貧力度；要發(fā)揮社會(huì)各界的組織作用，創(chuàng)新社會(huì)參與機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)組織和社會(huì)力量以多種形式參與扶貧開發(fā)工作，形成多方參與、協(xié)同推進(jìn)的扶貧攻堅(jiān)工作格局。

2.突出重點(diǎn)，精準(zhǔn)扶貧。要注重“三最”，即最困難地區(qū)、最困難人口和最迫切需要解決的問題；針對(duì)這些不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況及其致貧原因，運(yùn)用科學(xué)有效方法對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理，做到政策精準(zhǔn)、目標(biāo)精準(zhǔn)、責(zé)任精準(zhǔn)、措施精準(zhǔn)、監(jiān)督精準(zhǔn)、效果精準(zhǔn)。

3.統(tǒng)籌資源，形成合力。要整合扶貧辦及其他政府部門資源，也要整合政府、各類社會(huì)機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)資源；整合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)各類扶貧資源的一體化；要強(qiáng)調(diào)財(cái)政、信貸、社會(huì)各方面的投入，把專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧全部動(dòng)員整合起來；要整合社會(huì)扶貧資源和各行業(yè)各系統(tǒng)資源，進(jìn)行合理分工，形成強(qiáng)大的扶貧合力。

4.簡(jiǎn)政放權(quán)，強(qiáng)化監(jiān)督。中央和地方根據(jù)貧困因素進(jìn)行工作分工、劃分事權(quán)、明確責(zé)任，按照宏觀的、群體的、生態(tài)型的、跨區(qū)域性的貧困，由中央統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，微觀的、個(gè)體的、當(dāng)?shù)匦缘呢毨?，由地方政府?fù)責(zé)。在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，應(yīng)加大中央和省市、社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)地方扶貧工作的考核評(píng)估和監(jiān)督檢查力度，確保扶貧工作落到實(shí)處。

5.群眾參與，完善機(jī)制。要高度重視和尊重貧困人口自身發(fā)展意愿，使得貧困人口在扶貧開發(fā)中充分行使知情權(quán)、主動(dòng)權(quán)、選擇權(quán)、管理權(quán)和收益權(quán)，增強(qiáng)貧困人口脫貧的信心，引導(dǎo)貧困人口積極參與，從由上到下的被動(dòng)式脫貧逐步向由下到上的主動(dòng)式脫貧轉(zhuǎn)變，激發(fā)和提升貧困地區(qū)內(nèi)生發(fā)展的持續(xù)動(dòng)力。

(三)“十三五”時(shí)期扶貧開發(fā)總目標(biāo)

堅(jiān)持《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》提出的總目標(biāo)，總體上完成“兩不愁、三保障”減貧目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房，確保完成農(nóng)村貧困人口到2020 年如期脫貧，貧困縣全部脫貧；在完成總目標(biāo)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)速度高于全國(guó)農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)速度平均水平，全國(guó)農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)速度高于全國(guó)人均收入增長(zhǎng)平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距和相對(duì)貧困擴(kuò)大趨勢(shì)，最終推動(dòng)全面建成小康社會(huì)的總目標(biāo)。

三、“十三五”時(shí)期扶貧開發(fā)重點(diǎn)工作

(一)加快推進(jìn)集中連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)工程

將邊遠(yuǎn)山區(qū)、民族地區(qū)、革命老區(qū)、連片特困區(qū)的貧困人口作為重點(diǎn)扶貧對(duì)象，其中應(yīng)以14 個(gè)連片特困區(qū)和其他重點(diǎn)縣和貧困村為重中之重，在這些地區(qū)集中實(shí)施一批重大民生工程、重要基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，統(tǒng)籌做好整村推進(jìn)、就業(yè)促進(jìn)、產(chǎn)業(yè)扶貧、移民搬遷、定點(diǎn)扶貧等重點(diǎn)工作，加快推進(jìn)集中連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)工程。

(二)深化完善區(qū)域性扶貧開發(fā)規(guī)劃

加快深化完善區(qū)域性扶貧開發(fā)規(guī)劃，將扶貧規(guī)劃納入國(guó)家和地區(qū)“十三五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體規(guī)劃、國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。一是加快編制和調(diào)整貧困地區(qū)發(fā)展規(guī)劃。指導(dǎo)貧困地區(qū)謀劃一批“十三五”重大工程項(xiàng)目，組織編制集中連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)“十三五”升級(jí)實(shí)施規(guī)劃，并積極將其納入相關(guān)“十三五”行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃。二是落實(shí)老區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃，加大扶貧力度。加快落實(shí)陜甘寧、贛閩粵、左右江革命老區(qū)振興規(guī)劃，全面貫徹支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的政策意見，研究出臺(tái)并認(rèn)真落實(shí)“十三五”扶貧開發(fā)超常規(guī)政策舉措。三是以國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略帶動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展。引導(dǎo)貧困地區(qū)積極融入“一帶一路”、京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，積極培育和打造區(qū)域合作平臺(tái)，引導(dǎo)相關(guān)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)先向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移，通過實(shí)施區(qū)域戰(zhàn)略增強(qiáng)貧困地區(qū)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。

(三)加快推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作

一是要完善建檔立卡的制度性框架平臺(tái)，精準(zhǔn)識(shí)別貧困群體，精準(zhǔn)分析致貧原因，精準(zhǔn)制定幫扶措施；二是要實(shí)施精準(zhǔn)化的分類級(jí)差管理，在建檔立卡制度框架下，以扶貧開發(fā)和農(nóng)村低?！皟身?xiàng)制度”有效銜接為基礎(chǔ)，按照農(nóng)村居民可支配收入等標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)貧困人口和貧困村進(jìn)行貧困程度分級(jí)分類管理，實(shí)行重點(diǎn)扶持、整體推進(jìn)；三是堅(jiān)持因地制宜、因村施法、因戶施策的扶貧方針，對(duì)于失去勞動(dòng)能力的貧困人口，以救濟(jì)扶貧為主，全部由農(nóng)村低保養(yǎng)起來；四是對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困人口可以采用小額貸款，發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶貧，或采取外出務(wù)工增加收入；五是生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)可采用生態(tài)移民扶貧措施實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)施策。

(四)大力發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)

做好扶貧開發(fā)工作，既要堅(jiān)持“輸血”的必要條件，又要構(gòu)建“造血”的功能，充分發(fā)揮貧困主體的積極性和能動(dòng)性，提升持續(xù)內(nèi)生動(dòng)力。根據(jù)各重點(diǎn)貧困地區(qū)的資源稟賦、區(qū)位條件和人力資源狀況，確定各片區(qū)優(yōu)勢(shì)特色和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，做到宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜牧則牧等，支持全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，培育自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的農(nóng)特產(chǎn)品品牌，通過大力發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧，提升貧困地區(qū)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，加快當(dāng)?shù)剞r(nóng)村貧困人口的早日脫貧致富。

(五)加強(qiáng)重大基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)

加快建設(shè)一批能夠輻射帶動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展的骨干鐵路、國(guó)家高速公路、水利樞紐、信息基礎(chǔ)設(shè)施等重大工程，破解區(qū)域發(fā)展瓶頸，發(fā)揮重大基礎(chǔ)設(shè)施工程對(duì)貧困地區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧工作的支撐作用。將重大基礎(chǔ)設(shè)施，包括水利工程、流域開發(fā)與治理、礦產(chǎn)資源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)、礦山地質(zhì)恢復(fù)等工程建設(shè)與扶貧工作有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)通過工程建設(shè)促進(jìn)扶貧。

(六)大力發(fā)展貧困地區(qū)社會(huì)公共事業(yè)

大力發(fā)展貧困地區(qū)農(nóng)村科技、教育、文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障等社會(huì)公共事業(yè)，促進(jìn)城市公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，推進(jìn)貧困地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，大幅提高貧困地區(qū)基本公共服務(wù)能力。包括：大力推進(jìn)實(shí)施教育富民、教育移民、教育惠民工程，實(shí)現(xiàn)教育扶貧；加強(qiáng)在貧困地區(qū)科技推廣，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)，推進(jìn)科技扶貧；加快建設(shè)貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障體系和社會(huì)救助體系，加大對(duì)貧困地區(qū)貧困人口的社會(huì)保障。

四、進(jìn)一步創(chuàng)新完善扶貧開發(fā)體制機(jī)制

(一)創(chuàng)新完善扶貧開發(fā)管理及績(jī)效考核機(jī)制

1.進(jìn)一步完善扶貧開發(fā)管理體制。一是繼續(xù)細(xì)化和完善“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)”的扶貧管理體制，理清各級(jí)政府職責(zé)，明確其各自事和權(quán)，提升各級(jí)扶貧政府機(jī)構(gòu)的執(zhí)行力，確保扶貧政策能夠落到實(shí)處；二是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，建議將在中央層面建立獨(dú)立的扶貧機(jī)構(gòu)，列入國(guó)家行政機(jī)構(gòu)系列，負(fù)責(zé)貧困地區(qū)的連片開發(fā)、分散型貧困戶的精準(zhǔn)扶貧和指導(dǎo)社會(huì)扶貧慈善公益組織的業(yè)務(wù)；在地方上建立與之相對(duì)應(yīng)的扶貧開發(fā)機(jī)構(gòu)，理順扶貧工作機(jī)制，增強(qiáng)扶貧開發(fā)機(jī)構(gòu)的資源協(xié)調(diào)能力，推進(jìn)扶貧工作水平的提高。

2.進(jìn)一步改革完善貧困縣考核機(jī)制。正確處理三個(gè)關(guān)系，改革完善貧困縣考核機(jī)制。一是貧困縣短期減貧和長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)的關(guān)系；二是處理好貧困縣里面貧困人群和非貧困人群利益的關(guān)系；三是對(duì)貧困縣考核的指標(biāo)及權(quán)重如何處理好貧困縣和非貧困縣考核的關(guān)系。在我國(guó)現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)干部晉升考核管理體制下，績(jī)效考核是領(lǐng)導(dǎo)干部在地區(qū)間流動(dòng)和職務(wù)提升的一個(gè)依據(jù)，原來以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)為中心的考核辦法要根據(jù)貧困地區(qū)的條件和任務(wù)來確定考核指標(biāo)及權(quán)重，以鼓勵(lì)和調(diào)動(dòng)有能力、有志向的干部到貧困地區(qū)開創(chuàng)扶貧工作。按照“滴灌”模式扶貧，加快建立健全貧困縣考核、約束和退出機(jī)制。進(jìn)一步改革完善組織考核激勵(lì)機(jī)制。一方面，要完善貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)考核評(píng)價(jià)體系，加大扶貧開發(fā)工作權(quán)重，對(duì)扶貧開發(fā)中做出實(shí)績(jī)的干部要進(jìn)行激勵(lì)。另一方面，要制定貧困縣扶貧攻堅(jiān)和行業(yè)部門開發(fā)考核辦法，按照辦法對(duì)縣和行業(yè)部門進(jìn)行監(jiān)督檢查，進(jìn)行考核。

(二)加快建立健全精準(zhǔn)扶貧的體制機(jī)制

1.創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧管理機(jī)制。一是要認(rèn)真落實(shí)中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市(地)縣抓落實(shí)的管理體制和片為重點(diǎn)、工作到村、扶貧到戶的管理機(jī)制，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)扶貧開發(fā)工作負(fù)總責(zé)的責(zé)任制，合力分工，形成省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)書記一起抓，層層落實(shí)的責(zé)任制。二是按照“縣為單位、規(guī)?？刂?、分級(jí)負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理”的原則，構(gòu)建精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)考核和精準(zhǔn)管理的“四個(gè)精準(zhǔn)”工作機(jī)制。三是推行簡(jiǎn)政放權(quán)，要推進(jìn)實(shí)施“從上到下”與“從下到上”相結(jié)合的扶貧機(jī)制，充分發(fā)揮扶貧對(duì)象及基層的積極性和主動(dòng)性。

2.完善精準(zhǔn)扶貧識(shí)別與動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系。制定具體化、明晰化、公開化貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。在國(guó)家農(nóng)村扶貧識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本縣、本鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、本村實(shí)際，制定科學(xué)合理、操作性強(qiáng)、具體量化、動(dòng)態(tài)的貧困戶識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。所有參與扶貧信息采集程序公正化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和透明化，以此保障扶貧數(shù)據(jù)信息的真實(shí)性和精準(zhǔn)性。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，結(jié)合目前貧困村和貧困戶的建檔立卡工作，整合各方面的扶貧動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，包括扶貧主體、扶貧資金、扶貧項(xiàng)目等數(shù)據(jù)，加快構(gòu)建基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的精準(zhǔn)扶貧信息系統(tǒng)，利用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)分析扶貧特征變化、扶貧效果、扶貧趨勢(shì)等，為精準(zhǔn)扶貧的政策制定、管理方式、扶貧重點(diǎn)、舉措等提供依據(jù)，進(jìn)一步鞏固建檔立卡成果，實(shí)施貧困人口動(dòng)態(tài)管理，在扶貧方式、扶貧資源和扶貧考核上實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化。

3.實(shí)施差異化的精準(zhǔn)扶貧舉措。一是在區(qū)域?qū)用婕哟筘毨У貐^(qū)生產(chǎn)性、設(shè)施性建設(shè)項(xiàng)目精準(zhǔn)投資；二是在縣域和村鎮(zhèn)層面，加大產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與精準(zhǔn)指導(dǎo)，支持貧困地區(qū)龍頭企業(yè)發(fā)展；三是在個(gè)體層面，加大對(duì)重點(diǎn)貧困戶精準(zhǔn)扶貧和社會(huì)扶貧力度，通過以工代賑和救助兜底幫助一批貧困人口。

(三)構(gòu)建政府主導(dǎo)，社會(huì)多方參與的扶貧新機(jī)制

1.創(chuàng)新“三位一體”扶貧格局。在堅(jiān)持和貫徹《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》提出的“三位一體”，即專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧的工作格局基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)揮創(chuàng)新社會(huì)扶貧方式、拓展社會(huì)扶貧領(lǐng)域、強(qiáng)化社會(huì)扶貧地位。

2.明確社會(huì)扶貧的主體關(guān)系?！笆濉睍r(shí)期，應(yīng)堅(jiān)持政府在扶貧開發(fā)工作的主導(dǎo)地位的同時(shí)，動(dòng)員政府非專職扶貧機(jī)構(gòu)部門、政府關(guān)聯(lián)組織機(jī)構(gòu)、民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人等更多的社會(huì)力量參與到扶貧開發(fā)工作中，形成政府、市場(chǎng)與社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的扶貧開發(fā)格局。建立和完善政府引導(dǎo)，社會(huì)力量為主體廣泛參與扶貧事業(yè)的扶貧工作格局。

3.創(chuàng)新社會(huì)扶貧機(jī)制。一是完善社會(huì)參與扶貧的平臺(tái)建設(shè)，積極宣傳動(dòng)員社會(huì)各界參與到扶貧工作中；二是明確和完善社會(huì)力量參與扶貧工作的渠道，建立起通過政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織途徑參與扶貧的渠道；三是進(jìn)一步建立和完善社會(huì)扶貧的制度保障，保障參與主體的合法權(quán)益及監(jiān)督權(quán)利；四是加強(qiáng)社會(huì)參與扶貧的組織機(jī)構(gòu)管理，完善社會(huì)扶貧主體內(nèi)部的合作機(jī)制；五是建立和完善政府扶貧與社會(huì)扶貧之間的協(xié)調(diào)合作機(jī)制；六是建立和完善社會(huì)扶貧的考評(píng)激勵(lì)機(jī)制。通過這些方面的機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)扶貧的制度化、規(guī)范化和常態(tài)化。

4.創(chuàng)新和完善社會(huì)扶貧資源整合機(jī)制。一是整合社會(huì)扶貧機(jī)構(gòu)。整合政府、社會(huì)、市場(chǎng)等各種扶貧機(jī)構(gòu)資源，積極引導(dǎo)城鄉(xiāng)、社會(huì)各界多方力量參與農(nóng)村的扶貧開發(fā)與建設(shè)，建立一個(gè)多渠道、多層次、多元化的社會(huì)機(jī)構(gòu)參與的整合、協(xié)調(diào)、管理機(jī)制。二是構(gòu)建各類要素整合機(jī)制。要整合項(xiàng)目資金資源，把住房改善、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)等扶貧項(xiàng)目和資金，打捆使用，做到分工合理、形成合力、高效利用。三是構(gòu)建市場(chǎng)化的扶貧機(jī)制。發(fā)揮政府財(cái)政扶貧的引領(lǐng)和“撬動(dòng)”作用，帶動(dòng)市場(chǎng)扶貧。

(四)創(chuàng)新和完善扶貧開發(fā)投融資機(jī)制

1.創(chuàng)新扶貧資金管理和使用管理機(jī)制。一是實(shí)施扶貧資金分類使用和管理。對(duì)不同致貧原因的農(nóng)戶采用不同的扶貧措施，如沒有勞動(dòng)能力的農(nóng)戶用入股企業(yè)獲得分紅的形式得到保障，因病致貧的農(nóng)戶采用衛(wèi)生、醫(yī)療扶貧等方式讓其在患病期間達(dá)到正常生活水平，家里有老人的貧困農(nóng)戶需要養(yǎng)老保險(xiǎn)和信貸支持。二是建立完善的要素與競(jìng)爭(zhēng)相結(jié)合扶貧資金分配方式。積極探索重大扶貧專項(xiàng)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等扶貧資金實(shí)行要素分配與競(jìng)爭(zhēng)分配的有機(jī)結(jié)合的分配方式，在保證要素法分配資金占總資金50%以上的基礎(chǔ)上，將產(chǎn)業(yè)扶貧和以獎(jiǎng)代補(bǔ)等先建后補(bǔ)資金實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性分配，以提高扶貧資金的使用效率。

2.創(chuàng)新地方扶貧融資平臺(tái)?？稍谟袟l件的地方成立市、縣(區(qū))扶貧開發(fā)投資公司試點(diǎn)，建立融資平臺(tái)、擔(dān)保平臺(tái)、管理平臺(tái)，整合各方資源，引進(jìn)各方力量，加大政府、銀行、企業(yè)合作，建立社會(huì)化融資扶貧開發(fā)新機(jī)制，形成“政府+企業(yè)+金融機(jī)構(gòu)+農(nóng)戶”的融資體系。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和完善政策，逐步在貧困地區(qū)推廣，解決貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資難的問題。通過整合相關(guān)扶貧專項(xiàng)資金和貸款貼息等方式，充分發(fā)揮財(cái)政資金杠桿放大作用，撬動(dòng)金融信貸資金，吸納民間資金，破解融資瓶頸。

3.創(chuàng)新扶貧投融資新模式。探索建立多種產(chǎn)業(yè)鏈融資模式，撬動(dòng)企業(yè)資金和民間資金進(jìn)入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)體系建設(shè)領(lǐng)域。如“銀行+融資平臺(tái)+企業(yè)+農(nóng)戶”模式、“銀行+龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”模式、“扶貧項(xiàng)目+企業(yè)(專業(yè)合作社)+農(nóng)戶”模式、“扶貧互助社+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”模式等。

4.探索建立資產(chǎn)扶貧機(jī)制。探索資產(chǎn)收益扶貧模式，引導(dǎo)貧困村將集體資產(chǎn)、貧困戶將承包土地和個(gè)人財(cái)產(chǎn)入股，采取委托經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)等方式，確保貧困村和貧困戶多渠道增收；探索投資收益扶貧模式，將財(cái)政扶貧資金投入形成的資產(chǎn)量化給貧困戶，將財(cái)政支農(nóng)資金投入到村或農(nóng)民合作社形成的資產(chǎn)劃出一部分，采取優(yōu)先股的方式量化到貧困戶，實(shí)行貧困戶收益保底、按股分紅；探索理財(cái)收益扶貧模式，對(duì)無勞動(dòng)能力的貧困人口，可將無指定用途的扶貧捐資或安排到戶的扶貧資金，采取委托經(jīng)營(yíng)方式，幫助其獲得理財(cái)收益、分紅收入。

(五)構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源的一體化扶貧開發(fā)機(jī)制

一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人力資源要素，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng)。加快推動(dòng)城鄉(xiāng)培訓(xùn)教育資源整合，提升農(nóng)村貧困人口勞動(dòng)力素質(zhì)，加快農(nóng)村人力資源向人力資本轉(zhuǎn)化，提高農(nóng)村貧困人口收入水平，增強(qiáng)貧困人口自我積累和自我發(fā)展能力。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)扶貧資源，提高扶貧資源使用效率。堅(jiān)持“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、多予少取”的基本方針，推進(jìn)實(shí)施各項(xiàng)支農(nóng)、惠農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)政策，引導(dǎo)城鎮(zhèn)扶貧資源向貧困農(nóng)村的高效轉(zhuǎn)移和使用。三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共資源，保障扶貧人口公共服務(wù)。構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的最低生活保障、教育救助、醫(yī)療救助等在內(nèi)的各項(xiàng)救助措施，保障貧困人口的基本生活水平。

(六)構(gòu)建統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)資源的扶貧開發(fā)機(jī)制

一是加快經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)資源融合扶貧機(jī)制。根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)資源發(fā)展特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與貧困地區(qū)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，對(duì)國(guó)家投資的公益性建設(shè)項(xiàng)目取消貧困地區(qū)的配套資金，幫助貧困人口脫貧。二是樹立生態(tài)型扶貧理念，實(shí)施生態(tài)扶貧戰(zhàn)略。在扶貧開發(fā)中樹立“以人為本”的可持續(xù)發(fā)展理念，積極倡導(dǎo)生態(tài)循環(huán)經(jīng)濟(jì)新模式，走“低投入與高產(chǎn)出、低能耗與高效益、低排放與高循環(huán)”的可持續(xù)發(fā)展道路，從根本上消除經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)惡化、環(huán)境破壞與貧困加劇的矛盾。

五、進(jìn)一步加大扶貧開發(fā)政策支持力度

(一)建立健全扶貧開發(fā)的法律制度

扶貧法律制度薄弱和存在缺失，應(yīng)在目前相關(guān)法律制度基礎(chǔ)上，盡快研究制定“國(guó)家反貧困法”或“中國(guó)扶貧法”，通過法律剛性約束規(guī)范政府和社會(huì)各界扶貧開發(fā)行為，使扶貧開發(fā)治理走上法制軌道。通過法律明確貧困主體，各級(jí)政府和社會(huì)各類機(jī)構(gòu)等扶貧主體的地位、責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范組織管理、資金使用、監(jiān)督考核等方面的內(nèi)容。

(二)加大財(cái)政對(duì)扶貧開發(fā)支持力度

1.采用多樣化財(cái)政支持方式。創(chuàng)新金融服務(wù)機(jī)制，改進(jìn)扶貧資金管理方式，從扶貧資金管理使用上破題，建立新機(jī)制，加大財(cái)政支持力度。要通過把財(cái)政直接補(bǔ)貼的項(xiàng)目資金更多轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝再N息、擔(dān)保資金和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金的方式，撬動(dòng)金融資金投放；強(qiáng)化覆蓋貧困地區(qū)和貧困人口的便利化特惠財(cái)政政策措施；將農(nóng)村危房改造、生態(tài)保護(hù)等方面資金與專項(xiàng)資金整合使用，提高資金利用效率；推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資試點(diǎn)，支持農(nóng)村發(fā)展資金互助合作，實(shí)施扶貧小額信用貸款，推廣貧困村互助資金項(xiàng)目模式。

2.增加對(duì)貧困地區(qū)的財(cái)政資金投入。國(guó)家要進(jìn)一步增加對(duì)貧困地區(qū)中央預(yù)算內(nèi)投資規(guī)模，各有關(guān)方面在安排年度投資計(jì)劃時(shí)，繼續(xù)向貧困地區(qū)尤其是集中連片的特困地區(qū)、革命老區(qū)傾斜，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、生態(tài)環(huán)保、扶貧開發(fā)等領(lǐng)域建設(shè)。繼續(xù)加大對(duì)貧困地區(qū)公益項(xiàng)目中央投資的支持力度，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。金融機(jī)構(gòu)要優(yōu)先安排扶貧開發(fā)示范項(xiàng)目的優(yōu)惠貸款，發(fā)揮典型示范的引領(lǐng)作用，支持貧困地區(qū)加快脫貧致富。鼓勵(lì)和引導(dǎo)中央企業(yè)和社會(huì)資本投入貧困地區(qū)發(fā)展建設(shè)，在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域積極推廣政府和社會(huì)資本的合作模式，以動(dòng)員全社會(huì)各界的力量支持扶貧開發(fā)事業(yè)。

(三)加大金融對(duì)扶貧開發(fā)支持力度

1.引導(dǎo)多種資金參與扶貧開發(fā)工作。鼓勵(lì)和引導(dǎo)商業(yè)性、政策性、開發(fā)性、合作性等各類金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)扶貧開發(fā)的金融支持，推行定向精準(zhǔn)滴灌的普惠式扶貧金融；運(yùn)用財(cái)政和貨幣政策工具，向金融機(jī)構(gòu)提供長(zhǎng)期、低成本資金，用于支持扶貧開發(fā)工作；實(shí)施設(shè)立扶貧優(yōu)惠貸款政策，支持貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和貧困人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

2.加大對(duì)農(nóng)戶小額信貸力度。在省級(jí)層面協(xié)調(diào)增加對(duì)支農(nóng)信貸規(guī)模，建立農(nóng)村動(dòng)產(chǎn)(如營(yíng)用車輛)、固定資產(chǎn)(如宅基地、房產(chǎn))、聯(lián)戶(三戶以上)及誠信擔(dān)保等多種形式的貸款擔(dān)保機(jī)制，取消農(nóng)民貸款五萬元以上必須要國(guó)家正式職工擔(dān)保制度，降低農(nóng)民貸款門檻，并將貸款期限從一年延長(zhǎng)至三年，貸款利率在基準(zhǔn)利率的基礎(chǔ)上浮不超過40%，有效解決貧困地區(qū)農(nóng)民發(fā)展致富產(chǎn)業(yè)資金不足的問題。

(四)加大科技對(duì)扶貧開發(fā)支持力度

1.加強(qiáng)對(duì)貧困地區(qū)教育培訓(xùn)工作，推進(jìn)智力扶貧。扶貧先扶智，建立少年兒童接受教育、青壯年通過培訓(xùn)提高多渠道就業(yè)能力的扎實(shí)通道，阻止貧困現(xiàn)象的代際傳遞。加大對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)民的培訓(xùn)支持力度，不斷提升貧困地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力的科技素質(zhì)、技術(shù)水平、職業(yè)技能和經(jīng)營(yíng)能力。依托貧困地區(qū)農(nóng)技推廣系統(tǒng)力量，通過舉辦培訓(xùn)班，簽署科技合作協(xié)議，組織專家咨詢等，將科技成果轉(zhuǎn)化和推廣應(yīng)用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。使貧困地區(qū)的從業(yè)人員至少掌握一門適用的生產(chǎn)技能，增強(qiáng)自身發(fā)展和脫貧致富的能力，發(fā)揮貧困地區(qū)勞動(dòng)力資源的潛能。

2.加強(qiáng)在貧困地區(qū)科技推廣，推進(jìn)科技扶貧。農(nóng)村貧困地區(qū)主要從事農(nóng)林牧業(yè)生產(chǎn)，國(guó)家和地方有關(guān)部門要組織和發(fā)揮科研單位、大專院校、大型企業(yè)專家和科技人員的力量，發(fā)揮科技扶貧優(yōu)勢(shì)和貧困地區(qū)對(duì)口部門研究培育推廣適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的優(yōu)良農(nóng)林牧業(yè)良種。推廣先進(jìn)的種養(yǎng)植技術(shù)，普及效益好的種養(yǎng)殖項(xiàng)目，增加貧困農(nóng)村人口的收入。

(五)建立和完善扶貧開發(fā)組織保障

進(jìn)一步完善項(xiàng)目資金監(jiān)管、貧困縣考核、基層組織建設(shè)和扶貧攻堅(jiān)重大事項(xiàng)推進(jìn)行動(dòng)機(jī)制建設(shè)，全面落實(shí)國(guó)家貧困縣退出機(jī)制，搭建定點(diǎn)扶貧、對(duì)口扶貧、集團(tuán)扶貧、企業(yè)扶貧等社會(huì)參與平臺(tái)，多渠道、全方位引導(dǎo)各類組織參與扶貧開發(fā)，拓展社會(huì)力量參與扶貧的便捷通道，建立社會(huì)扶貧網(wǎng)絡(luò)“直通車”，實(shí)現(xiàn)援助人與求助人點(diǎn)對(duì)點(diǎn)精準(zhǔn)幫扶。

(六)加強(qiáng)扶貧開發(fā)國(guó)際交流與合作

爭(zhēng)取國(guó)際組織和發(fā)達(dá)國(guó)家援助性扶貧項(xiàng)目。適當(dāng)增加配套資金比例，對(duì)地方財(cái)政確有困難的可以全額配套。要根據(jù)貧困地區(qū)的特點(diǎn)，采取有針對(duì)性的措施，加強(qiáng)對(duì)外援項(xiàng)目的管理，努力提高外援貸款項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，增強(qiáng)還貸能力。通過多種渠道、不同方式爭(zhēng)取國(guó)際非政府組織對(duì)我國(guó)扶貧開發(fā)的幫助和支持。加強(qiáng)與國(guó)際組織在扶貧開發(fā)領(lǐng)域里的交流，借鑒國(guó)際社會(huì)在扶貧開發(fā)方面創(chuàng)造的成功經(jīng)驗(yàn)和行之有效的方式、方法，進(jìn)一步提高我國(guó)扶貧開發(fā)的工作水平和整體效益。

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責(zé)任編輯：艾冰

作者簡(jiǎn)介：聶振邦，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長(zhǎng)；