盛林雋

（珠海交通集團(tuán)有限公司，廣東珠海519071）

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PPP推動(dòng)國有企業(yè)改革的作用分析

盛林雋

（珠海交通集團(tuán)有限公司，廣東珠海519071）

摘要：目前，PPP即公私合作伙伴關(guān)系已經(jīng)成為我國當(dāng)前熱門話題之一，在我國的公用事業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施等多個(gè)行業(yè)都得到了廣泛的應(yīng)用。國有企業(yè)作為我國國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，其改革與發(fā)展對(duì)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大意義，然而PPP對(duì)我國的國有企業(yè)改革具有推動(dòng)作用，是我國國有企業(yè)改革的強(qiáng)大動(dòng)力。本文主要概述了PPP的相關(guān)概念，介紹和分析了PPP對(duì)于我國國有企業(yè)改革的作用，并對(duì)如何促進(jìn)PPP模式的應(yīng)用提出了幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：PPP；國有企業(yè)；改革；作用

一、PPP的概念

PPP指的是公公私合作伙伴關(guān)系，在目前還沒有相對(duì)一致公認(rèn)的定義。從廣義上來說，是指私營部門和公共部門為提供服務(wù)或公共產(chǎn)品而建立的一系列合作關(guān)系的總稱。這是包括BOT即民間新建營運(yùn)后轉(zhuǎn)移模式以及其各類異變、PFI即私人融資倡議以及合資與合營等方式。目前在我國，國有企業(yè)大量參與有關(guān)PPP項(xiàng)目的實(shí)施，把公私合作關(guān)系理解為政府和社會(huì)資本合作。在20世紀(jì)80年代以來，我國已經(jīng)開始實(shí)施一系列以BPT為主的PPP項(xiàng)目，對(duì)促進(jìn)我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了重要的作用。從狹義上來說，PPP外延較窄，大部分的人將其限定在政府為了提供公共品而向私營部門進(jìn)行的一系列的籌資方式，這主要包括建設(shè)和運(yùn)營資金以及維護(hù)資金等。當(dāng)然，也涉及私營部門參與公共品的供給過程中。它不僅強(qiáng)調(diào)讓私人部門承擔(dān)建設(shè)和運(yùn)營以及維護(hù)的任務(wù)，還強(qiáng)調(diào)私人部門作為負(fù)責(zé)籌資或是投資人的角色。因此，有些人將公私合作關(guān)系稱為一種項(xiàng)目的融資模式。從政府的購買角度看，政府不僅購買工程服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施，還包括私營部門提供的一系列公共服務(wù)。

當(dāng)前，繼續(xù)積極推進(jìn)我國的PPP發(fā)展，能夠有效提高我國的財(cái)政經(jīng)濟(jì)的使用效率，對(duì)調(diào)動(dòng)民間投資積極性、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、提升公共服務(wù)質(zhì)量以及促進(jìn)國有企業(yè)改革都具有重要意義。

二、PPP推動(dòng)國有企業(yè)改革的作用

1、PPP是國有企業(yè)制度化改革的動(dòng)力

PPP不僅是一種單純的投資與融資的模式，也是一種新的管理模式。在公私合作關(guān)系模式中，國有企業(yè)的治理架構(gòu)、競爭戰(zhàn)略、企業(yè)制度、激勵(lì)機(jī)制、創(chuàng)新管理以及企業(yè)文化等都是需要再次審視和定位的。例如，在大部分人的觀念里，國有企業(yè)都有經(jīng)過長年積累而相對(duì)完善的一整套企業(yè)制度條框。在PPP模式中，各個(gè)企業(yè)都要面對(duì)這樣相對(duì)重要的外部環(huán)境問題，即如何做好風(fēng)險(xiǎn)管理，趨利避害，這是政府與社會(huì)資本合作雙方兩者在特許經(jīng)營方案的談判以及合同設(shè)計(jì)過程中的需要注意的重點(diǎn)。PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)包括匯率風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等，具有多樣性、政策性、階段性等特點(diǎn)。過去國有企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)決策管理和風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)一直都比較薄弱，所以很容易走入兩個(gè)極端，一是談風(fēng)險(xiǎn)色變，然而決策推責(zé)從重，并且動(dòng)輒一票否決，易錯(cuò)失良機(jī)；二是忽略風(fēng)險(xiǎn)的存在，完全靠長官意識(shí)決策拍板。如何建立既能科學(xué)地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別防范并且具有工作效率的一套完善的企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，是當(dāng)前PPP時(shí)代企業(yè)所面臨的共同問題。

2、PPP增強(qiáng)國有企業(yè)社會(huì)化程度

國有企業(yè)，顧名思義就是歸公眾和國家所有，其改革發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新的成果，必須要有利于社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，有利于提高全國人民的生活水平，有利于提高國家的國際地位和增強(qiáng)國家的綜合國力。在過去，國有企業(yè)相對(duì)重視政府，重視生產(chǎn)和銷售，而忽略利益相關(guān)方的訴求，造成社會(huì)化程度差的現(xiàn)象產(chǎn)生。PPP模式的踐行，要求國有企業(yè)必須改變傳統(tǒng)的行為準(zhǔn)則和價(jià)值觀，樹立起社會(huì)營銷和市場營銷的觀念，從而將消費(fèi)需求，社會(huì)利益和企業(yè)利潤三者更好地進(jìn)行結(jié)合。不僅需要考慮到如何才能滿足市場需求，更要保證產(chǎn)品和服務(wù)的安全可靠，價(jià)格的公道合理，經(jīng)營的誠實(shí)有信，按要求將企業(yè)與項(xiàng)目信息定期地向社會(huì)披露，從而肩負(fù)起我國國有企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的的社會(huì)責(zé)任。

3、PPP加快國有企業(yè)的國際化步伐

目前PPP模式在世界各個(gè)國家的發(fā)展差異較大?？傮w上，在PPP模式方面上歐洲所推行的較為系統(tǒng)和領(lǐng)先，以英國為代表。目前以PFI即私人主動(dòng)融資模式為主的PPP投資就是英國公共投資的重要支柱，而PPP模式的占比在其他大部分國家的公共投資中卻比較小，就國際經(jīng)驗(yàn)來觀察，需要使用者付費(fèi)的這PPP項(xiàng)目占比會(huì)較高，因?yàn)檫@類項(xiàng)目國有企業(yè)的財(cái)政壓力相對(duì)較小、項(xiàng)目的定價(jià)機(jī)制相對(duì)健全，并且雙方風(fēng)險(xiǎn)可控，這樣推動(dòng)PPP模式會(huì)更易獲得成功。目前國際上PPP模式成功和失敗的案例都有很多，失敗的原因大多是由于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估不足，或項(xiàng)目未能夠達(dá)到合理的收益分配機(jī)制。此外，PPP模式項(xiàng)目的應(yīng)用領(lǐng)域也隨著社會(huì)發(fā)展階段的不同而有一定差異。

雖然世界各國的意識(shí)形態(tài)有所不同，并且所處的社會(huì)發(fā)展階段也不同，甚至各個(gè)國家所使用的PPP術(shù)語都不盡相同。但是隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的不斷加快，國家“一路一帶”戰(zhàn)略和“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施以及互聯(lián)互通藍(lán)圖的提出，如今國際化PPP項(xiàng)目的背后必定蘊(yùn)藏著巨大的商機(jī)，將會(huì)成為國有企業(yè)不容錯(cuò)過的機(jī)遇。如今中國企業(yè)的對(duì)外投資雖然處于起步期，但是卻發(fā)展迅速，并且呈現(xiàn)出投資區(qū)域和投資行業(yè)廣泛、投資形式多樣化，投資主體多元化等特點(diǎn)。

4、PPP對(duì)國有企業(yè)市場化的轉(zhuǎn)變具有促進(jìn)作用

PPP模式在給世界帶來萬億級(jí)多的市場份額的同時(shí)，也給市場帶來了競爭。國有企業(yè)要想在市場競爭中占據(jù)一席之地，就需要加快市場化轉(zhuǎn)變，并不斷提升自身的核心競爭力。一方面，在公平公正的競爭環(huán)境下，若企業(yè)具有強(qiáng)大的競爭力，那么其企業(yè)所占據(jù)的市場份額就會(huì)增大，反之市場份額就會(huì)下降。近年來，許多新型國有企業(yè)通過改革重組得以迅速成長，這種情況是由于國有企業(yè)主動(dòng)適應(yīng)市場外部環(huán)境的不斷變化。這些新型國有企業(yè)的共同點(diǎn)是能夠準(zhǔn)確把握市場的需求，從而不斷塑造自身強(qiáng)大的核心競爭力。也有一些國有企業(yè)靠著長期的行政壟斷和政府扶持來維持生存發(fā)展，缺乏創(chuàng)新精神以及市場競爭力，終將面臨著被市場淘汰的一系列風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，不同企業(yè)的進(jìn)入市場，營造了公平公正的市場環(huán)境。在保證各個(gè)主體公正公開公平的參與當(dāng)下市場競爭的條件下，推動(dòng)國有企業(yè)股改，積極鼓勵(lì)非公有制的私營企業(yè)參與國有企業(yè)的改革，并建立混合所有制經(jīng)濟(jì)，這對(duì)發(fā)揮我國的國有企業(yè)的創(chuàng)造性和能動(dòng)性以及不斷提升自身的核心競爭力具有重要意義。

三、如何更好地推進(jìn)PPP

雖然PPP模式對(duì)于我國的國有企業(yè)改革具有重要的推動(dòng)作用，但現(xiàn)在還是不夠完善，想要充分發(fā)揮PPP模式的積極性，還需要做很多，下面簡單列舉了一些完善措施。

1、健全PPP的制度框架，完善PPP的法規(guī)體系

首先，加快在國家層面上PPP的立法?！短卦S經(jīng)營法》應(yīng)該被引入PPP的法律要求當(dāng)中，明確的規(guī)定PPP應(yīng)用范圍，政企的核心權(quán)力和義務(wù)，政府的審批權(quán)限、流程以及管理程序，合同框架以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與財(cái)政規(guī)則，糾紛處理機(jī)制和退出機(jī)制，政府監(jiān)管和公眾參與的制度等，從而建立起相對(duì)較為完善的在國家層面上的PPP的法律框架。其次，制定并完善PPP的政策體系。需要努力構(gòu)建好一套較為完善的PPP的政策體系，應(yīng)覆蓋PPP所涉及的投資、財(cái)政、金融、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、價(jià)格以及市場準(zhǔn)入等多個(gè)方面和環(huán)節(jié)，加強(qiáng)各個(gè)部門之間的相互協(xié)調(diào)和配合。最后，需要構(gòu)建完善的組織管理體系。為了加強(qiáng)PPP模式的立法與組織協(xié)調(diào)、政策制定、信息統(tǒng)計(jì)和規(guī)范指導(dǎo)等方面的工作，應(yīng)該要借鑒歐洲國家例如英國的基礎(chǔ)設(shè)施局等一些國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合機(jī)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)變政府職能，設(shè)置專門的有關(guān)PPP的管理機(jī)構(gòu)。本文建議是在我國負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、政府固定資產(chǎn)的投資項(xiàng)目的審批等相關(guān)工作的這樣綜合性部門下建立這一機(jī)構(gòu)，從而統(tǒng)一負(fù)責(zé)組織和管理、協(xié)調(diào)以及商議全國PPP項(xiàng)目的有關(guān)事宜。另外，地方政府也需要設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)。

2、拓寬項(xiàng)目融資渠道

可以通過設(shè)立PPP項(xiàng)目的擔(dān)?；鸲貙捜谫Y，以此更好地調(diào)動(dòng)養(yǎng)老資金的投資基礎(chǔ)設(shè)施、保險(xiǎn)的積極性以及銀行發(fā)放貸款的積極性。積極的開拓多元化、多樣化的融資渠道，積極引入信托資金、產(chǎn)業(yè)投資基金等方式，從而引導(dǎo)私有資本逐漸進(jìn)入公共投資的領(lǐng)域。同時(shí)，也可選擇資產(chǎn)證券化的方式而盤活基礎(chǔ)設(shè)施的存量，可引入民間資本，以減輕當(dāng)?shù)卣呢?cái)政壓力。

3、建立和完善市場準(zhǔn)入以及退出機(jī)制

對(duì)于完善市場的準(zhǔn)入機(jī)制，我國國有企業(yè)需要進(jìn)一步地放寬私營部門等非公有制企業(yè)進(jìn)入有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施這一領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制，并且改善私營企業(yè)的市場準(zhǔn)入環(huán)境，還需放寬民營企業(yè)前置審批、登記事項(xiàng)、投融資領(lǐng)域等一系列市場準(zhǔn)入領(lǐng)域的限制。另外，政府還可以出臺(tái)一些優(yōu)惠的特許權(quán)以支持政策。對(duì)于建立和完善PPP項(xiàng)目退出機(jī)制，應(yīng)建立股權(quán)轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)和PPP項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)交易市場，從而為企業(yè)提供便利的股權(quán)和產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)，使私營部門能夠通過股份轉(zhuǎn)讓進(jìn)而實(shí)現(xiàn)投資的回收，以求能夠合理退出。

4、開展新型PPP模式的試點(diǎn)

在原有的BOT模式越來越不能適應(yīng)和符合當(dāng)前新形勢的要求的情況下，應(yīng)選擇借鑒英國PFI等一些國際經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行以政府購買公共服務(wù)為主要核心的新型PPP模式的試點(diǎn)開展，需要重點(diǎn)探索和分析新型模式下的PPP項(xiàng)目的管理和運(yùn)營模式，還可以通過PPP模式試點(diǎn)中出現(xiàn)的問題而進(jìn)一步完善整體PPP整體的政策環(huán)境。

四、結(jié)束語

PPP越來越受到各個(gè)企業(yè)的重視，其對(duì)國有企業(yè)的改革的促進(jìn)作用是不可忽視的。因此，作為國民經(jīng)濟(jì)支柱的國有企業(yè)應(yīng)好好利用PPP時(shí)代進(jìn)行徹底改革，不斷提高其自身的核心競爭力和自身實(shí)力。

參考文獻(xiàn)

［1］葉公偉、張明媛、袁勇博：基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式融資結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究［J］.技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究，2011（3）.

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（責(zé)任編輯：徐悅）