◎張暄

日本面向21世紀(jì)的長壽社會對策研究

◎張暄

日本是世界人口平均壽命最長的國家，早在上世紀(jì)70年代初期日本就過早地進(jìn)入了老齡化社會。面對急劇發(fā)展的少子高齡化社會，在自上世紀(jì)60年代建立的一套健全的高齡者福利體系的基礎(chǔ)上，更是面向21世紀(jì)確立了“人生80年”的新的老人社會福利體系。介紹和研究日本老人福利體系對于應(yīng)對我國老齡化社會的挑戰(zhàn)，有著特殊的借鑒意義。

《長壽社會對策大綱》——確立“人生80年”的新的老人福利體制

《長壽社會對策大綱》的核心議題是在改革舊體制的基礎(chǔ)上，確立“人生80年”的新的老人福利體制，這個面向未來世紀(jì)的新體制圍繞著以下五個方面的內(nèi)容展開：完善年金制度和開發(fā)再就職的潛力；保健預(yù)防為主的醫(yī)療保健體制與福利服務(wù)體制配套發(fā)展；進(jìn)一步開拓終身教育和社會參與的渠道；改善老人住宅和生活環(huán)境；重視專業(yè)人員培養(yǎng)和技術(shù)開發(fā)。

為了確?！堕L壽社會對策大綱》的實(shí)施，1986年日本中央政府發(fā)布了《地方政府代行國家機(jī)構(gòu)事務(wù)并使其合理化》的法律，它的主要目的是通過推行《長壽社會對策大綱》的契機(jī)，向地方政府分權(quán)、讓權(quán)。在這一政策的調(diào)整下，地方福利行政開始膨脹和擴(kuò)充，地方福利事業(yè)的發(fā)展也出現(xiàn)了生氣勃勃的局面。

在1988年10月，厚生省和勞動省聯(lián)名向國會提出《實(shí)現(xiàn)長壽福利社會的基本政策和目標(biāo)》（又被稱為“福利的夢幻”），對以前的計劃具體化，提出至2000年實(shí)現(xiàn)家庭護(hù)理員達(dá)到5萬人的具體方案。厚生省和勞動省為此分別設(shè)置了老人保健福利部及老齡對策部，強(qiáng)化這方面的行政管理。

居家養(yǎng)老、居宅看護(hù)的《老人保健福利推進(jìn)10年戰(zhàn)略計劃》

據(jù)日本80年代有關(guān)老人的各項調(diào)查顯示，大多數(shù)老人對老后的生活的不安全感不是來自經(jīng)濟(jì)和醫(yī)療，而是擔(dān)心在臥床不起和老年癡呆的情況下，出現(xiàn)本人和家庭都難以應(yīng)付的局面。現(xiàn)代社會核心家庭的增多，婦女就業(yè)率的上升，出生率低下等社會發(fā)展的動向，使老人看護(hù)面臨的困境進(jìn)一步加劇。為了能在老齡化程度尚未達(dá)到最高峰之前，進(jìn)行資本儲蓄，再建老齡者福利的基礎(chǔ)，為后代減輕負(fù)擔(dān)，1989年12月日本厚生、大藏、自治三省協(xié)同一致公布了《老人保健福利推進(jìn)10年戰(zhàn)略計劃》，該計劃在對以往改革調(diào)整進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上，立足于21世紀(jì)，確立了國家對高齡者的“保健一醫(yī)療一福利”服務(wù)的基本方向。

這一戰(zhàn)略計劃的基本方針：一是堅持福利普遍化的原則，扭轉(zhuǎn)以往重設(shè)施輕福利傾向，實(shí)現(xiàn)設(shè)施福利和居宅福利同時并舉；二是老人福利的發(fā)展需要社會的綜合力量，要形成一個全社會參與的老人福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。其具體內(nèi)容又可以歸納為：

（1）以市町村為主體，推選居宅福利對策。居宅福利是為那些居家養(yǎng)老的老人或者不愿意到老人福利設(shè)施去的老人提供同樣的保健福利服務(wù)。居宅福利的行動方案是：10年形成一支10萬人的家庭護(hù)理員隊伍，負(fù)責(zé)對居家養(yǎng)老的老人進(jìn)行家庭訪問、看護(hù)、處理家務(wù)等；10年內(nèi)建設(shè)福利保健中心1萬所，這是為身體虛弱或者臥床不起的老人提供健康診察、機(jī)能恢復(fù)鍛煉、入浴和飲食服務(wù)的設(shè)施。老人早去晚歸，有專車接送；普及托老所，10年之內(nèi)達(dá)到5萬個床位的規(guī)模。這是對短期入所的老人進(jìn)行看護(hù)、治療的設(shè)施。

（2）強(qiáng)化擴(kuò)充收養(yǎng)福利設(shè)施。行動方案是：特別養(yǎng)護(hù)福利院由1989年的162000人的收容量增加到1999年的240000人的收容量；老人保健設(shè)施由1989年27800床位增加到280000床位；帶有看護(hù)功能的老人集體住宅由1989年容納200人增加到100000人。偏遠(yuǎn)地區(qū)的老人生活福利綜合服務(wù)中心發(fā)展到400所。

（3）設(shè)置700億日元的長壽福利社會基金，主要用于居宅福利、居宅醫(yī)療的援助；高齡者的精神文化生活、保健的援助；致力于社會福利活動志愿者的援助；老人福利問題的有關(guān)研究；對照看老人的家屬進(jìn)行援助等。

（4）無癱瘓老人作戰(zhàn)計劃。強(qiáng)調(diào)以預(yù)防為主的方針，將癱瘓老人的發(fā)生率控制在最小限度內(nèi)，為此建立腦溢血預(yù)防情報網(wǎng)和以社區(qū)為主體的預(yù)防及恢復(fù)機(jī)能訓(xùn)練體系、預(yù)防教育體系、看護(hù)體系等。

（5）設(shè)計充實(shí)的晚年生活方案。中央政府成立財團(tuán)法人長壽社會開發(fā)中心，都道府縣成立“創(chuàng)造充滿歡樂的長壽社會”機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)舉辦老人大學(xué)，開展文化教育生活，培養(yǎng)高齡者社會活動指導(dǎo)者，提供調(diào)查、研究信息等。市町村是實(shí)際推行部門，在社會基層組織各項健康保健活動以及文化娛化活動，使老人度過健康的、有意義的晚年。

（6）長壽科學(xué)研究10年計劃。建立國立長壽科學(xué)研究中心、長壽科學(xué)研究援助財團(tuán)，以及制定老年病預(yù)防治療看護(hù)研究的開發(fā)計劃。

（7）高齡者國立、民間綜合福利設(shè)施的強(qiáng)化。該推進(jìn)計劃以居家養(yǎng)老、居宅看護(hù)為發(fā)展方向，以清晰的數(shù)字勾畫了高齡者看護(hù)社會化的前景。在強(qiáng)調(diào)地方政府和社區(qū)的重要作用的前提下，制定了20世紀(jì)末高齡者看護(hù)制度所要達(dá)到的非常具體的目標(biāo)，也由此開拓了社區(qū)看護(hù)制度的模式，將日本的老人福利發(fā)展引入了一個新的時代。自1989年之后，日本老人福利的發(fā)展始終圍繞著這一計劃所制定的目標(biāo)進(jìn)行，國家逐年加大了對高齡者看護(hù)體制設(shè)置的預(yù)算。各地方政府也從1993年起，根據(jù)這一推進(jìn)計劃，結(jié)合本地的特點(diǎn)，相繼制定了地方老人福利保健計劃。與此計劃相配套，老人福利服務(wù)的專業(yè)化也被提到議事日程，社會福利士、社會福利看護(hù)士等專業(yè)人員職稱制度也開始實(shí)施。

1995年厚生省在對該計劃貫徹實(shí)施5年的成果進(jìn)行了回顧和驗證后，認(rèn)為需要進(jìn)一步強(qiáng)化看護(hù)服務(wù)體系，并在為此提出的新計劃中，確立了今后5年的發(fā)展目標(biāo)。新計劃把發(fā)展的重點(diǎn)放在對居家養(yǎng)老體系的配套完善上，擴(kuò)大了家庭服務(wù)員隊伍，并新設(shè)訪問看護(hù)服務(wù)站項目。新計劃體現(xiàn)了這樣幾個原則：根據(jù)利用者主觀的意愿，提供相應(yīng)的福利服務(wù)；服務(wù)中堅持促進(jìn)老人自立的原則；充分考慮老人生活環(huán)境的延續(xù)性和舒適性；福利費(fèi)用全體國民公平負(fù)擔(dān)；以發(fā)展居宅福利為重點(diǎn)。這些基本原則也就是20世紀(jì)末日本高齡者福利發(fā)展的方針。

東京都“豐富高齡者人生的援助計劃”

面對急劇發(fā)展的少子高齡化社會，東京都也適時地調(diào)整了它的福利政策。在其1999年8月公布的“東京都福利措施的新展開”中，專門制定了面對少子高齡社會的“豐富高齡者人生的援助計劃”。其所要達(dá)到的目標(biāo)：是實(shí)施能夠給所有高齡者帶來充實(shí)生活的綜合化措施；是有效利用高齡者豐富的經(jīng)驗和能力，發(fā)揮其作為地區(qū)重要成員的作用，促進(jìn)其健康保持；在必要的原則下，安心利用居家護(hù)理服務(wù)，全力以赴致力于居家護(hù)理制度的順利實(shí)施與穩(wěn)定運(yùn)營。

“豐富高齡者人生的援助計劃”從健康、社會參與、日常生活、居住、居家護(hù)理等幾個方面闡明了今后所要開展的工作。

為了長久健康的生活：通過開展各種有意義的活動，促進(jìn)身心的健康；以健康咨詢?yōu)槠鯔C(jī)，固定經(jīng)常就診的醫(yī)生；建立實(shí)行健康管理機(jī)構(gòu)；促進(jìn)與增進(jìn)健康相聯(lián)系的街道建設(shè)，如能自由散步的道路建設(shè)等；在促進(jìn)健康和加強(qiáng)疾病預(yù)防的基礎(chǔ)上，改革東京都老人醫(yī)療費(fèi)助成制度。

為了充實(shí)的每一天--社會參與方面：制定進(jìn)一步有效利用高齡者豐富的技能與知識的計劃；添加容易上下的公共汽車；把空閑的學(xué)校教室作為高齡者的活動場所，充實(shí)快樂學(xué)習(xí)場所；在充實(shí)社會參與促進(jìn)政策的基礎(chǔ)上，改革銀色制度。

為了自由安心的日常生活：自立支援，如向生活不能自理者提供幫助等；與獨(dú)居老人建立聯(lián)系，使其能夠隨時得到幫助；建立針對獨(dú)居生活者的訪問機(jī)構(gòu)；促進(jìn)能夠安全步行的優(yōu)美的街道建設(shè)。

在親切優(yōu)美的居所生活：促進(jìn)面向高齡者的住宅建設(shè)；在住宅改建方面，接受專門的建議和忠告；

謀求相互支持的生活--居家護(hù)理：就近整頓作為居家護(hù)理保險制度基礎(chǔ)的在宅服務(wù)機(jī)構(gòu)和入所設(shè)施；充實(shí)面向少數(shù)癡呆性高齡者的生活設(shè)施；建立能夠安心利用的居家護(hù)理機(jī)構(gòu)及保護(hù)利用者的機(jī)構(gòu)；為確保優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，強(qiáng)化對從業(yè)者的指導(dǎo)；伴隨居家護(hù)理保險制度的實(shí)施，應(yīng)增加老人福利津貼和特別護(hù)理老人的診老所等養(yǎng)護(hù)設(shè)施的運(yùn)營費(fèi)。

建立為都市居民提供高效服務(wù)的都立高齡者設(shè)施：關(guān)于都立高齡者設(shè)施，在謀求有效運(yùn)營、提高服務(wù)水平的同時，還要探討多樣的運(yùn)營形式，并進(jìn)行相應(yīng)的改革。

21世紀(jì)日本老人福利制度的借鑒意義

完善的老人福利體系的建立立法是關(guān)鍵。日本在老人福利服務(wù)保障方面的經(jīng)驗是通過立法明確國家、社會、單位以及個人的責(zé)任，發(fā)揮全社會的力量，解決養(yǎng)老問題，既養(yǎng)老的社會化。

依據(jù)各國不同的國情選擇各自的養(yǎng)老模式。受儒家文化的影響，大多數(shù)老人仍然把享受家庭的天倫之樂作為人生的主要價值觀念。認(rèn)識到由于東、西方文化的差距，日本養(yǎng)老方式的選擇在借鑒別國經(jīng)驗的同時，更植根于自己本國的文化，創(chuàng)建了一套日本型的福利道路。從上世紀(jì)80年代開始，日本政府積極倡導(dǎo)居家養(yǎng)老模式，投入財力、物力、人力，為居家養(yǎng)老提供全面的配套福利服務(wù)，“老人保健福利推進(jìn)10年戰(zhàn)略計劃”的出臺就是這一戰(zhàn)略決策的集中體現(xiàn)。并逐漸形成了日本現(xiàn)行的設(shè)施養(yǎng)老、居家養(yǎng)老等多形式、多選擇的老人福利體制。

老人福利要有專門的行政機(jī)構(gòu)，要實(shí)行專業(yè)化管理。在日本對老人福利的管理，建有一個貫通中央到地方的老人福利行政領(lǐng)導(dǎo)體系，它直接影響著老人福利的發(fā)展方向和進(jìn)程。對老人福利進(jìn)行統(tǒng)一的社會化管理，這也是日本老人福利發(fā)展的成功經(jīng)驗。

（作者單位：北京社會科學(xué)院）