石 勇

(中央民族大學經濟學院，北京 100081)

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普惠金融理念下我國農村金融扶貧探析

石 勇

(中央民族大學經濟學院，北京 100081)

在我國二元經濟結構突出的背景下，我國貧困現狀嚴峻，但現有的金融扶貧措施面臨困難較多，任由市場規(guī)律配置金融資源，使得農村貧困地區(qū)金融發(fā)展滯后，不利于脫貧目標的實現。本文提出普惠金融概念，并將這一理念深入到農村貧困地區(qū)的金融發(fā)展建設中，闡明了普惠制金融扶貧的作用機理，以及以往金融扶貧工作中的困境，在總結經驗的基礎上從而構建出科學合理的金融扶貧模式。

金融扶貧；普惠金融；金融抑制

一、金融扶貧作用機理

金融扶貧指的是在政策的支持和引導下，根據市場機制的作用，產生一種新的激勵機制和金融機制，能夠讓貧困人口用自身力量致富，通過各種金融手段，聯合政策性金融、商業(yè)性金融以及合作性金融的扶持活動，為貧困人口提供生產性和生活性資金需求，讓貧困人口產生內生動力，實現扶貧由輸血型向造血型的轉變。按levine的分類，金融業(yè)有五個基本功能。(1)便利風險的交易、規(guī)避、分散和聚集；(2)配置資源；(3)監(jiān)督經理人，促進公司治理；(4) 動員儲蓄；(5)便利商品與勞務的交換。而這五種功能的核心最終都是有利于資本積累和金融創(chuàng)新，最終促進經濟增長，緩解貧困。完善的金融發(fā)展部門有利于緩和貧困家庭的信用約束，給貧困人口從事投資提供了機會，事實證明，金融中介更發(fā)達的國家貧困率下降得更快。因此，促進金融的發(fā)展，有利于貧困問題的解決，從而改善最低收入階層的收入，縮小貧富差距，降低貧困率。

二、 傳統(tǒng)金融扶貧存在的困境

(一)商業(yè)銀行重心向城市和大項目轉移

在農村貧困地區(qū)，由于經濟發(fā)展落后，基礎設施差，很多商業(yè)性金融機構大量撤并，縣域金融機構數量有縮減趨勢。一是撤并縣及縣以下分支機構和經營網點，這就為農業(yè)貸款提出了困難；二是全面上收縣域金融機構貸款權，許多分支機構多存少貸，壓縮了縣域信貸量投放，不能很好滿足農村居民的貸款需求。在青海省，商業(yè)銀行主要是中國農業(yè)銀行和中國郵政儲蓄銀行，這兩個銀行是金融扶貧的中堅力量。但是近年來，農業(yè)銀行和郵儲銀行的商業(yè)化步伐明顯加快，縣一級網點大量撤并，大城市網點卻在增加，其重點業(yè)務早已不在農村和農業(yè)方面，工作重心也轉向大企業(yè)、大項目和大中城市。這導致貧困區(qū)域的商業(yè)銀行在貧困區(qū)域資源投入不足、金融服務環(huán)境建設較落后、金融服務能力和渠道建設較差。截至2015年12月末，批準開業(yè)的全國農村金融機構共計3676家，其中農村合作金融機構(農村商業(yè)銀行、農村合作銀行、農村信用社)共計2303家，新型農村金融機構(村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農村資金互助社)共計1373家。農村合作金融機構總量減少。由于農村金融機構改革的不斷深入，農合行與農信社的數量在不斷減少，農村金融機構數量在總體上正在呈現下降的趨勢。

(二)貼息資金難以滿足需求

由于貧困區(qū)域地方政府財政有限，而且主要財源為上級政府轉移支付，往往沒有多余資金用于本地貼息，所以存在巨大貼息需求與有限財政支持之間的矛盾，貼息資金缺口較大。而且，扶貧貼息貸款一般存在不良率偏高、辦理成本高、農業(yè)生產保險體制不健全等特點，往往貼息不足以彌補運營成本，所以風險偏高，影響了金融機構放貸的積極性。截止2015年二季度末，內蒙古烏蘭察布市卓資縣下崗失業(yè)人員小額擔保貸款財政貼息資金缺口376.29萬元(歷年累計數)，其中：中央財政承擔75%，282.22萬元，自治區(qū)財政承擔10%，37.63萬元，市財政承擔5%，18.81萬元，縣財政承擔10%，37.63萬元。

(三) 政府部門和金融部門缺少協(xié)調溝通機制

從地方政府方面看，統(tǒng)籌規(guī)劃金融工作的是金融辦，但是支持金融活動的資金卻掌握在財政局，具體扶貧工作又分配在扶貧辦。這幾個部門的責任和目標往往并不一致，如果沒有一個強有力的總體規(guī)劃，金融扶貧就很難實施。而且，政府部門的目標是社會效益最大化，而金融機構的目標是經濟利益最大化。扶貧貼息雖然是解決這一問題的有效途徑，但是銀行部門的貸款條件和扶貧部門的貼息條件往往并不一致，出現政府與機構之間的條塊分割，不利于貧困戶長期、方便地獲得金融支持。

(四)農民貸款難，扶貧資金落實受限

眾所周知，獲得貸款需要一定的擔保，但是對農民而言，擔保物卻是一個難題。因為，對農民而言，僅有的住房和土地都不能作為抵押貸款。除了房屋和土地，農民可供擔保的抵押物寥寥無幾，一旦農民需要大額資金，很難找到合適的擔保人，也就不能順利獲得貸款?？傮w而言，貸款門檻高、程序繁瑣、抵押物價值不足、貸款規(guī)模小、還款周期短，這些都是金融扶貧工作中面臨的問題。

三、金融扶貧困境的原因分析

(一)現有信貸運營體制脫離扶貧目標

其一，金融機構商業(yè)目標與政策性目標相互沖突。

金融扶貧工作的開展，離不開金融機構和地方政府的共同作用，但是，由于兩者的角度不同，導致各自的目標不一致，不利于扶貧工作開展。金融機構作為企業(yè)性質，追求的是利潤最大化，以商業(yè)利潤為目標，而地方政府和扶貧辦則更多的是以政績工程為出發(fā)點，強調扶貧資金的政策性。這樣就會造成扶貧資金在界定上存在模糊意識，對貸款人的還款意愿產生不好影響，給銀行造成損失。這樣就大大影響金融機構進行扶貧貸款的積極性，不利于扶貧工作的開展。

其二，尋租行為使資金流向非貧困群體。

扶貧貸款利率低，這就對權勢群體造成很大的吸引力，加上當前金融體系制度上的不健全，以及相關監(jiān)管上的漏洞，必然會存在尋租行為，這不僅對貧困人口貸款造成不好影響，也對政府的公信力產生不利影響。扶貧資金并沒有完全提供給貧困人口，使得扶貧工作失去意義。

其三，地方政府干預造成金融扶貧資金財政化。

在扶貧過程中，一些地方政府往往只是考慮到扶貧的需要，而不考慮可行性等因素，只要是符合國家產業(yè)政策或者技術水平的項目進行支持，這也是低效的表現。金融機構有時候也只能按照扶貧名單進行發(fā)放貸款，沒有進行科學合理的審查，存在大量的壞賬等問題。同時，政府的行政性而非市場性行為導致對于扶貧貸款更是只強調發(fā)放，忽略了對貸款農戶的宣傳、管理，對發(fā)展生產的支持、教育，對按時還款的引導、鼓勵，導致道德風險和逆向選擇問題嚴重。

(二)缺乏風險防范機制造成效率缺失和不良資產

首先，基本社會保障的缺乏導致貸款變成救濟金。金融扶貧的本意本應該是為了農民增產增收服務的生產性貸款，但是，由于農村地區(qū)的社會保障體系不健全，使得很多貧困戶在醫(yī)療、住房和子女教育等問題上存在困難，這就造成很多農民進行貸款的目的是解決上述問題，對農民增產增收等問題并沒有起到很好的作用，這也違背了金融扶貧的本質初衷。

其次，即使一些貸款用于了農業(yè)貸款，但是，由于農業(yè)生產固有風險造成資金的低效率和難收回。農業(yè)本身對自然的依賴性極大，在目前我國農業(yè)發(fā)展階段而言，大部分是處在靠天吃飯的狀態(tài)，這就使得農業(yè)生產的結果具有極大的不穩(wěn)定性，一旦遇到自然災害等問題，就會遭受巨大損失。除了自然風險，農業(yè)風險還包括資源風險、技術風險和市場風險，其中以自然風險和資源風險對農業(yè)的破壞力最大。這樣也造成農業(yè)貸款的風險很大，很多面臨收不回的危險。影響金融機構的貸款積極性。最后，配套措施缺乏導致扶貧資金的無效率。

最后，缺少市場競爭機制導致成本過高。扶貧貸款，尤其是到戶貸款有著比普通抵押貸款或消費貸款更高的交易成本，小額信貸扶貧的運行成本費用率應當在10%以上。因此，過高的交易成本大大降低了商業(yè)銀行的貸款積極性，加上近些年金融機構的撤并，很多銀行喪失了了維護和管理小額扶貧貸款的積極性。多種因素造成了金融機構的效益低下，對于扶貧貸款的發(fā)放也缺乏一定的支撐和動力。

四、普惠金融理念的提出

聯合國于小額信貸年(2005)明確提出普惠金融的概念，將其定義為：能有效、全方位地為社會所有階層和群體(尤其是貧困低收入群體)提供服務的金融體系。其核心理念就是每個人都應該有獲得金融服務的權利。國內學術界也對普惠金融提出了不同的觀點，其中可以歸結為兩個特點，即“普”與“惠”。所謂“普”，就是指受益面廣、受眾群體多。與傳統(tǒng)的金融服務對象不同，普惠制金融的主要服務對象是被傳統(tǒng)金融機構排斥在外的小微型企業(yè)、城鄉(xiāng)低收入群體、待業(yè)人員，強調的是金融產品和服務的可接觸性，旨在為城鄉(xiāng)弱勢群體提供金融產品和服務機會，目標是實現社會所有階層和群體的金融全覆蓋。所謂“惠”，指的就是低成本獲取資金的使用能力。

普惠金融理念下的金融扶貧，借鑒國際經驗，如孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式、印度尼西亞人民銀行鄉(xiāng)村信貸部模式、拉美的村銀行模式以及印度的“正規(guī)金融機構+農民互助組織模式”，我們可以得出經驗啟示：第一，金融發(fā)展要有良好的外部環(huán)境，政府支持是普惠金融獲得成功的前提，這就要在今后的金融扶貧中突出政府的作用，政府為金融扶貧提供良好的外部環(huán)境。第二，金融扶貧的對象要有精準，小額貸款明確服務對象，這樣活在管理安排上降低成本。第三，創(chuàng)新擔保體系，是金融扶貧成功的關鍵。由于農民缺乏必要的正式抵押品，如何成立小組織擔保，是一個重要的創(chuàng)新點，也是金融扶貧的重要工作內容。在普惠金融理念下，在今后的扶貧政策中，要有更加明確的目標。一是增強金融服務的競爭性，為貧困農民提供多樣化的選擇；二是家庭和企業(yè)能以合理的成本獲取較廣泛的金融服務；三是金融機構穩(wěn)健運行，接受市場監(jiān)督和審慎監(jiān)管；四是實現金融業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展，確保長期提供金融服務。本著這樣的目標，普惠金融在今后的發(fā)展中，要突出其特性，不斷改進在以往實踐中存在的不足，與農村貧困地區(qū)的實際情況接軌，為貧困地區(qū)的貧困居民提供更加實際的金融服務，滿足貧困居民的資金需求，為農村貧困地區(qū)產業(yè)發(fā)展提供資金支持，提升農民的自身素質奠定基礎，保證扶貧動力的充足。

五、金融扶貧的對策

(一) 推進貧困地區(qū)金融改革創(chuàng)新，促進信貸資金惠農

扶貧金融創(chuàng)新工程主要是通過貧困區(qū)域地方政府對金融的介入，促進貧困區(qū)域的各類金融機構(以銀行類為主)進行金融創(chuàng)新。扶貧金融創(chuàng)新工程通過多元化的渠道籌集資金，建立融資擔保平臺公司，此平臺公司與銀行類金融機構合作開發(fā)創(chuàng)新型金融產品，由平臺公司進行風險兜底，以創(chuàng)新型金融產品的形式向貧困區(qū)域的中小企業(yè)、貧困農戶發(fā)放貸款，以貼息資源進行貼息，解除傳統(tǒng)金融扶貧中商業(yè)銀行、政府性銀行、合作性銀行和新型農業(yè)金融機構中貧困區(qū)域中遇到的困難，并使這些機構都有所作為。融資擔保平臺公司還可以與風險投資金融、信托投資基金等金融機構合作，吸引社會資金投資與貧困區(qū)域有前途的產業(yè)，實現跨空間的價值交換。地方政府還可以撮合融資擔保平臺公司與互聯網金融平臺合作，通過發(fā)行互聯網理財產品、票據理財、定期理財之類的固定收益產品或者推薦眾籌產品，進一步擴大對貧困地區(qū)企業(yè)的融資渠道。此外，融資擔保平臺公司還可以幫助政府與保險機構合作，擴大農業(yè)保險范圍和保險深度，增加保險資金再投資與本地的比例，增強貧困區(qū)域抗風險的能力，改善貧困區(qū)域的金融生態(tài)環(huán)境。

(二)促進扶貧資源整合，提高財政助農資金支出額度，充分發(fā)揮其支撐和兜底作用

扶貧資源整合工程是整個綜合扶貧金融工程的基礎，其基本指導思想是將貧困區(qū)域的各類資源(如扶貧資源、財政資源、土地資源、社會資源等)進行有機的整合，以便于支持綜合扶貧金融工程其他模塊的運行。在此模塊中，貧困區(qū)域的地方政府首先要將本級政府的所有資產和負債進行重新核算，同時對本區(qū)域的農戶部門的總資產和總負債進行總體評估，以此掌握本區(qū)域的宏觀資產與負債。然后在此基礎上分離出一部分資金建立各類產業(yè)發(fā)展基金或風險資金池，以便和金融機構合作扶貧。此外，扶貧資源融合工程要求動員貧困區(qū)域政府各職能部門的資源，主動參與綜合扶貧金融工程，實現政府部門和金融部門的高效溝通。此外，利用市場化的資金來源建立扶貧基金，并對扶貧基金進行市場化的管理。在整個過程中，政府官員不參與扶貧項目的審核，杜絕權力尋租的現象，提高扶貧基金的利用效率，實現“精準扶貧”。

一是充分發(fā)揮財政支農資金的作用，使其能夠更好的發(fā)揮作用，尤其是在引用體系建設、支付結算體系建設和信貸支農中的支撐作用，更好的發(fā)揮其在這些體系中的兜底作用；二是在涉農貸款中加大補貼獎勵，增加涉農貸款增量獎勵、定向費用補貼和農村金融業(yè)務稅收優(yōu)惠等政策扶持的力度；三是加大財政和稅收等政策支持機制，在普惠金融理念下，創(chuàng)新財稅政策、貨幣政策和監(jiān)管政策等，挖掘和注入更多的貧困地區(qū)金融資源，保證貧困地區(qū)金融需求。

(三)加強金融風險管理，提升金融扶貧的效益

金融風險管理通過宏觀和微觀兩個層面實現立體金融風險管理。在微觀層面，綜合扶貧工程通過縣域金融工程信息系統(tǒng)建立企業(yè)和個人信用數據庫和風險評估體系，實現全國聯網可查。在宏觀層面建立公共部門、金融部門及企業(yè)部門資產負債表，在此基礎上對各部門的期限錯配、貨幣錯配、資本結構以及清償能力等問題進行計量，以此揭示在各部門存量結構中所表現的宏觀金融風險問題。通過資產負債表矩陣分析不同部門間資產、負債、權益間的關系，研究各部門間的金融風險傳遞問題。在結合存量和流量分析的基礎上，對金融風險影響各資產負債表的表現和程度進行研究，同時根據歷年各部門資產負債表變動情況，建立反映區(qū)域經濟金融運行的考核指標，由此實現宏觀金融風險的控制，同時還可以對扶貧金融績效進行評估。按照縣域金融工程的思想，貧困區(qū)域可以建立要素交易市場，如農村三權交易市場和大宗商品場外交易市場，從而解決貧困區(qū)域大宗農產品的市場銷售、規(guī)避市場風險、引進新型金融機構、完善投融資體系。扶貧要素市場建設對于提高貧困區(qū)域的金融理念、進一步完善擔保抵押機制、擴大新型農村金融機構的業(yè)務范圍都具有重要的意義。

(四)拓展金融扶貧的政策內涵，提高金融扶貧政策的實施性，努力將金融扶貧準確落實

一是建立對貧困戶、扶貧企業(yè)信貸在政策上的支持，并完善相應的跟蹤管理制度，從整體上解決各地區(qū)之間存在的再貸款、再貼現限額等問題，實現貧困地區(qū)金融機構的信貸資金的充足供應，保證資金鏈的穩(wěn)定。二是促進產業(yè)扶貧與政策扶貧政策的推廣并失之與金融扶貧盡快精準對接。建立信息化溝通平臺，將農戶、涉農企業(yè)及扶貧項目有效的結合起來，保證在貧困地區(qū)、貧困農戶能夠享受最優(yōu)惠信貸資金。三進一步加強“精準扶貧”的信息化水平。一方面，促進農戶信用信息系統(tǒng)的全面提升，進而完善整個系統(tǒng)各項功能，為精準扶貧提供更好的信息支持。另一方面，完善扶貧項目庫，并構建扶貧項目庫網絡實現信息共享，實現金融機構與扶貧項目、扶貧企業(yè)和扶貧對象戶的對接，使資金信貸的投放更加合適。同時，也要執(zhí)行好相關金融資金政策，積極發(fā)展貧困地區(qū)的農業(yè)生產，提高農戶及農業(yè)企業(yè)在信貸方面的需求。構建完善的涉農貸款風險補償機制，可以適當補償扶貧貸款等高風險領域貸款，建立貧困戶和可以帶動扶貧的能人大戶以及專業(yè)合作社等多方面的資金扶持體系。增加農業(yè)保險的發(fā)展，構建相對完整的農業(yè)保險服務站點，完成農業(yè)保險品種的創(chuàng)新，分擔涉農信貸帶來的風險。

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