潘衛(wèi)華

(上饒師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江西 上饒 334001)

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農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款的改革實踐與經(jīng)濟(jì)學(xué)思考

潘衛(wèi)華

(上饒師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江西 上饒 334001)

推進(jìn)農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款改革對我國具有重大的現(xiàn)實意義，但是，針對實踐過程中存在的市場失靈和政府失靈問題，必須通過加快完善相關(guān)法律法規(guī)、建立健全土地產(chǎn)權(quán)交易平臺、構(gòu)建合理有效的政府投入機制、大力推進(jìn)農(nóng)村信息體系建設(shè)和充分發(fā)揮金融機構(gòu)自身的作用等多種途徑，有效破解制約改革進(jìn)程的障礙性因素。

農(nóng)村“兩權(quán)”；抵押貸款；雙重失靈；對策

一、農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款改革歷程

我國的農(nóng)村承包土地(指耕地)經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)(以下簡稱“兩權(quán)”)抵押貸款改革經(jīng)歷了一個從嚴(yán)格禁止到逐步松綁的過程，即便在2005年最高人民法院的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中，仍然規(guī)定“家庭承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效?！?006年，福建明溪縣和寧夏同心縣等地開始探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)試驗，首次突破農(nóng)村耕地不能作為抵押物的堅冰。此后，中國人民銀行會同有關(guān)部門陸續(xù)制定了一系列文件，積極推進(jìn)開展“兩權(quán)”抵押貸款改革試點工作。2008年10月，出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的意見》，組織在中部六省和東北三省開展農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新試點，其中，遼寧法庫縣首推“土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款”試點模式，進(jìn)而引發(fā)試點縣市紛紛開展耕地抵押貸款試點。2009年3月，出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確提出“有條件的地方可以探索開辦土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款?！?010年5月，出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步提出“探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)?！?014年2月，出臺了《關(guān)于做好家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體金融服務(wù)的指導(dǎo)意見》，提出“積極穩(wěn)妥推動轄內(nèi)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作?！?016年3月，出臺了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》和《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》，制定了金融機構(gòu)、試點地區(qū)和相關(guān)部門推進(jìn)落實“兩權(quán)”抵押貸款試點的具體管理辦法，并公布了“兩權(quán)”抵押貸款的試點縣(市、區(qū))名單。

此外，“兩權(quán)”抵押貸款改革近年來也逐步得到了中央政府層面的高度重視和積極支持。在十八屆三中全會上，明確提出要“在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能?！?014年的中央一號文件提出，“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資?！薄霸诒Ｕ限r(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?！?015年的中央一號文件提出，“做好承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保貸款試點工作”。2016年的中央一號文件進(jìn)一步提出，“在風(fēng)險可控前提下，穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點?！庇葹橹匾氖牵?015年8月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》，明確了開展“兩權(quán)”抵押貸款試點的指導(dǎo)思想、基本原則、試點任務(wù)。2015年12月，全國人大授權(quán)278個土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款試點地區(qū)暫停執(zhí)行《中華人民共和國物權(quán)法》第184條、《中華人民共和國擔(dān)保法》第37條關(guān)于耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押的相關(guān)法律條款，農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點正式進(jìn)入實施階段。截至2015年底，全國共有495個縣級行政區(qū)開展了農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，貸款余額 241 億元。[1]

二、農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款改革動因

關(guān)于農(nóng)村“兩權(quán)”能否進(jìn)行抵押貸款的問題曾經(jīng)不乏爭議，反對理由諸如認(rèn)為“兩權(quán)”用于抵押違背了既有的法律規(guī)定，可能導(dǎo)致農(nóng)民失去基本土地保障造成重大社會風(fēng)險問題，可能破壞有限的農(nóng)地資源影響糧食安全，實際可操作性差難以實施，等等。但是，隨著理論和實踐的不斷探索，這些理由已經(jīng)不再具有明顯的說服力。相反，實行農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款改革的意義日漸凸顯，各方推進(jìn)改革的意愿和動力愈發(fā)強烈。

首先，有利于促進(jìn)農(nóng)民增收致富和加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。開展農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款，可以有效盤活農(nóng)村的資源、資金、資產(chǎn)，落實農(nóng)村土地的用益物權(quán)，既為傳統(tǒng)農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供貸款資金支持，解決農(nóng)村金融供給不足的矛盾，更能加速農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)以市場為主導(dǎo)的農(nóng)村土地和勞動力優(yōu)化配置，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營規(guī)模和推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。

其次，有利于涉農(nóng)金融機構(gòu)實現(xiàn)健康發(fā)展。涉農(nóng)金融機構(gòu)通過創(chuàng)新開展農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)，不僅可以更好地滿足農(nóng)村的金融服務(wù)需求，同時也可以拓寬涉農(nóng)金融機構(gòu)的貸款業(yè)務(wù)產(chǎn)品，積極挖掘農(nóng)村金融市場潛力，形成新的利潤增長點，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下實現(xiàn)可持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展。

再次，有利于深入推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。允許農(nóng)村“兩權(quán)”實行抵押貸款，才能真正體現(xiàn)城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)權(quán)利的公平，“實際上是取消對農(nóng)村和城市房屋、土地等資產(chǎn)的區(qū)別對待，使農(nóng)民獲得正當(dāng)?shù)臋?quán)利，有利于土地權(quán)利對農(nóng)民的回歸?！盵2]同時，開展“兩權(quán)”抵押貸款不僅能加快縮小城鄉(xiāng)收入差距，也能使進(jìn)城落戶農(nóng)民獲得更多的生活和就業(yè)資本，并且擺脫土地和房屋的羈絆，解決農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂，從而加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

最后，有利于加快我國全面建成小康社會。要實現(xiàn)2020年全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，重點在農(nóng)村，難點也在農(nóng)村，而解決“三農(nóng)”問題離不開金融的有力支撐。實行農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款，有助于推動金融資源更多向農(nóng)村傾斜，為農(nóng)村發(fā)展注入所必須的大量資金，從而補齊農(nóng)村這塊全面小康的短板。

此外，由于農(nóng)民工資性報酬收入占整個家庭收入的比重持續(xù)增加，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系將在“十三五”時期全面建成，農(nóng)村土地的保障功能正在逐步弱化。同時，隨著我國土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記頒證工作的全面推進(jìn)，可以說實行“兩權(quán)”抵押貸款的約束條件已基本消解，改革時機已經(jīng)成熟。

三、農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款改革障礙的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

如前所述，推進(jìn)農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款改革具有重大的現(xiàn)實意義。但不可否認(rèn)的是，在實踐過程中由于存在市場失靈和政府失靈的雙重失靈問題，導(dǎo)致諸多現(xiàn)實障礙仍亟待破除。

(一)市場失靈層面

1、信息不對稱問題

一方面，信息不對稱導(dǎo)致金融機構(gòu)的供給動力不足。由于金融機構(gòu)很難準(zhǔn)確掌握相對分散的農(nóng)戶和農(nóng)企的各類社會經(jīng)濟(jì)信息，加上農(nóng)村土地、房屋等產(chǎn)權(quán)因評估因素的復(fù)雜性和缺乏專業(yè)的評估機構(gòu)而很難確定其真實價值，金融機構(gòu)只能通過提高放貸門檻來減少風(fēng)險損失，但高利率又會將低風(fēng)險的優(yōu)質(zhì)借款者擠出市場，產(chǎn)生逆向選擇問題。而在貸款發(fā)放后，由于農(nóng)村的現(xiàn)代信用意識相對薄弱，還會產(chǎn)生借款者改變貸款用途、惡意拖欠甚至拒不還貸等道德風(fēng)險行為。逆向選擇和道德風(fēng)險問題無疑都會加劇金融機構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險，這也導(dǎo)致金融機構(gòu)惜貸懼貸，甚至選擇退出市場。

另一方面，信息不對稱也造成了農(nóng)戶和農(nóng)企的有效需求不足。由于普遍欠缺金融專業(yè)知識，對“兩權(quán)”抵押貸款這種金融創(chuàng)新產(chǎn)品更缺乏足夠的了解，加上“兩權(quán)”抵押貸款發(fā)放門檻較高、貸款辦理環(huán)節(jié)繁瑣、貸款額度有限等原因，導(dǎo)致農(nóng)戶望而卻步產(chǎn)生畏貸心理。

2、不完全產(chǎn)權(quán)問題

一方面，關(guān)于“兩權(quán)”的產(chǎn)權(quán)界定不清。由于我國農(nóng)村土地的集體所有制性質(zhì)，農(nóng)民只擁有土地使用權(quán)，所有權(quán)則屬于農(nóng)村集體所有。但是，由于目前對集體的定義缺乏明確的界定，造成了土地所有權(quán)權(quán)屬不清和所有權(quán)主體地位虛置的問題。同時，無論是承包地的經(jīng)營權(quán)，還是宅基地的財產(chǎn)權(quán)，都只是細(xì)分產(chǎn)權(quán)，而不是一個完整的可用于抵押的產(chǎn)權(quán)。[3]由于農(nóng)民的處置權(quán)有限，因此當(dāng)出現(xiàn)抵押風(fēng)險時，金融機構(gòu)也很難將抵押物處置變現(xiàn)以實現(xiàn)真正的債權(quán)。

另一方面，“兩權(quán)”抵押貸款的交易成本過高。由于“兩權(quán)”抵押的操作程序較為復(fù)雜，大大增加了金融機構(gòu)的信息成本、簽約成本和經(jīng)營成本。同時，由于目前農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)交易市場尚不健全，導(dǎo)致違約后作為抵押物的土地和農(nóng)房也無法順暢通過交易變現(xiàn)。

3、準(zhǔn)公共品問題

農(nóng)業(yè)具有經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)價值、生活價值和人性復(fù)原價值等多元價值，但市場機制并沒有對此進(jìn)行等價支付或補償，因此存在明顯的正外部性。[4]同時，由于農(nóng)業(yè)屬于先天弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，一旦遭受自然災(zāi)害或市場風(fēng)險，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押貸款將會失去穩(wěn)定的第一還款來源，導(dǎo)致大范圍的信用違約現(xiàn)象，金融機構(gòu)將遭受巨大的損失。[5]因此，金融機構(gòu)提供“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)雖然對支持農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重大社會效益，但這種高風(fēng)險低收益的業(yè)務(wù)產(chǎn)品卻可能影響其自身的盈利水平。因此，“兩權(quán)”抵押貸款本身在一定程度上具有準(zhǔn)公共品性質(zhì)，如果缺乏有效的風(fēng)險分擔(dān)和補償機制，往往導(dǎo)致金融機構(gòu)的供給意愿不強。

(二)政府失靈層面

市場經(jīng)濟(jì)離不開政府的適度干預(yù)，尤其是在存在上述市場失靈的情況下，政府更需在矯正市場失靈方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。但是，在“兩權(quán)”抵押貸款改革中，目前政府缺位和越位現(xiàn)象并存，造成了制約改革發(fā)展的制度瓶頸。

1、法律法規(guī)體系相對滯后

雖然目前在試點地區(qū)明確暫停了《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》中的有關(guān)限制性條款，但是仍然存在諸多法律障礙尚待突破，“兩權(quán)”抵押貸款仍然缺乏有效的法律支持。比如，缺乏專門的法規(guī)來明確界定農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬與權(quán)益問題；《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等立法中仍然存在產(chǎn)權(quán)規(guī)定不一致和保護(hù)過度的相關(guān)條款；目前出臺的相關(guān)暫行辦法僅屬于部門規(guī)章性質(zhì)，法律地位和執(zhí)行效力較弱；等等。

2、土地產(chǎn)權(quán)交易平臺尚不健全

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場不僅是農(nóng)民實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)順暢、優(yōu)化資源配置、實現(xiàn)資產(chǎn)增值的市場平臺，也是保證金融機構(gòu)順利實現(xiàn)抵押債權(quán)降低貸款風(fēng)險的重要風(fēng)險管理平臺。但是，目前我國各地政府推動的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺體系尚處于摸索階段，市場主體的參與積極性不強，發(fā)揮的功能有限。同時，相應(yīng)配套的中介服務(wù)機構(gòu)，如法律咨詢機構(gòu)、資產(chǎn)評估機構(gòu)、產(chǎn)權(quán)擔(dān)保機構(gòu)等還不健全，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)定價與風(fēng)險分?jǐn)倷C制等相應(yīng)的配套措施也不完善。[6]

3、政府多環(huán)節(jié)介入成本較大

當(dāng)前農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款主要屬于政府主導(dǎo)型，從制度的構(gòu)建、機構(gòu)的設(shè)置、業(yè)務(wù)的開展、抵押品的處置以及最后壞賬的彌補等，政府從各個環(huán)節(jié)都有著不同程度的介入，這對于還處于探索起步階段的農(nóng)地金融市場有著明顯的激勵作用，但是政府多環(huán)節(jié)的介入不僅增加了制度運行成本，而且無法充分發(fā)揮市場活力，可持續(xù)性較差。[7]

此外，政府在完善農(nóng)村信用系統(tǒng)建設(shè)以緩解金融機構(gòu)信息劣勢、健全農(nóng)村社會保障體系以弱化土地保障功能、促進(jìn)新型經(jīng)營主體發(fā)展以增強借款者償貸能力等方面，同樣存在著諸多尚待改進(jìn)之處。

四、相關(guān)政策建議

(一)加快完善相關(guān)法律法規(guī)

一方面，通過梳理和完善《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)，明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)功能，賦予農(nóng)民更加充分完整的產(chǎn)權(quán)，消除農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押融資的法規(guī)政策障礙。[8]另一方面，在試點地區(qū)改革經(jīng)驗積累成熟的條件下，考慮制定專門的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款法，明確“兩權(quán)”抵押貸款的主體、范圍、條件和程序等具體法律規(guī)定，從而提升政策的法律效力等級并增強法律的相對穩(wěn)定性。

(二)建立健全土地產(chǎn)權(quán)交易平臺

規(guī)范有序的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場可以保證農(nóng)村產(chǎn)權(quán)以公平、合理的價格高效運轉(zhuǎn)，為交易者提高準(zhǔn)確、及時的交易信息，保持交易的穩(wěn)定性和連續(xù)性。[9]因此，為了保證市場主體雙方的利益和機制運行的效率，有必要整合現(xiàn)有的各類機構(gòu)資源，構(gòu)建統(tǒng)一的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺，以農(nóng)村土地確權(quán)登記為基礎(chǔ)，建立起支撐“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)的農(nóng)地基礎(chǔ)信息系統(tǒng)、價值評估系統(tǒng)、供需對接與交易支持系統(tǒng)。[10]

(三)構(gòu)建合理有效的政府投入機制

“兩權(quán)”抵押貸款的準(zhǔn)公共品性質(zhì)，決定了政府必須投入應(yīng)有的財政資金給予支持，而在改革前期階段尤為如此。比如，政府可以考慮設(shè)立非盈利政策性農(nóng)地抵押銀行，為農(nóng)民提供優(yōu)惠貸款利率和優(yōu)惠貸款期限，從而提高農(nóng)民的貸款需求；建立“兩權(quán)”抵押貸款風(fēng)險補償和財政擔(dān)?；?，緩釋金融機構(gòu)的風(fēng)險和損失，從而提升其加大信貸投放的信心；對無力償還貸款而喪失基本生活保障的農(nóng)民實行社會救助兜底機制，確保其基本的生存權(quán)和生活權(quán)；等等。

(四)大力推進(jìn)農(nóng)村信息體系建設(shè)

信息不對稱是制約“兩權(quán)”抵押貸款改革的關(guān)鍵因素，因此政府必須加快推進(jìn)農(nóng)村信息體系建設(shè)，通過完善農(nóng)村征信系統(tǒng)、建設(shè)農(nóng)村信息數(shù)據(jù)庫、建立失信懲戒機制、強化誠信意識宣傳、構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易和價值評估體系等多種途徑，緩解金融機構(gòu)的信息劣勢，提升農(nóng)民的信用意識。當(dāng)然，金融機構(gòu)也應(yīng)積極設(shè)計有效的信息傳遞和甄別機制，以降低借款者產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險的動機和行為。

(五)充分發(fā)揮金融機構(gòu)自身的作用

作為盈利性的商業(yè)金融機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在“兩權(quán)”抵押貸款過程中主動發(fā)揮自身作為，通過金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，積極防范貸款風(fēng)險，努力挖掘盈利潛力。比如，金融機構(gòu)必須加強風(fēng)險識別和風(fēng)險管理，把好貸前調(diào)查關(guān)、貸中審查關(guān)和貸后檢查關(guān)，盡量減少抵押貸款的貸前審批風(fēng)險、貸中執(zhí)行風(fēng)險及貸后監(jiān)管風(fēng)險；通過合理確定貸款利率、期限和額度、優(yōu)化貸款管理流程、設(shè)計有效的抵押物處置制度等多種方式，更好地滿足農(nóng)民的貸款需求；將農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為主要放貸對象，降低銀行貸款風(fēng)險。當(dāng)然，金融機構(gòu)也應(yīng)切實增強社會責(zé)任感，適當(dāng)提高風(fēng)險容忍度，將盈利目標(biāo)與社會利益目標(biāo)實現(xiàn)有機結(jié)合。

[1] 劉建康等.欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村財產(chǎn)抵押權(quán)實現(xiàn)的路徑分析——基于威遠(yuǎn)縣“兩權(quán)”抵押貸款的案例[J].農(nóng)村金融，2016(5)：73-76.

[2] 邱陳. 農(nóng)村不完全產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)抵押貸款制度設(shè)計——基于寧波市江北區(qū)“兩權(quán)一房”案例分析[D]. 寧波大學(xué)碩士學(xué)位畢業(yè)論文，2011：15.

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[5] 唐婷.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押的風(fēng)險現(xiàn)狀及應(yīng)對策略[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2015(11)：121-123.

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江西省高校人文社會科學(xué)研究項目(JJ1241)