邢 波 簡 愛 王袁媛

(西安培華學(xué)院，陜西 西安 710125)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是我國經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，是黨的十八屆三中全會和2014年中央一號文件確定的未來農(nóng)村工作的重點。陜西省作為中西部農(nóng)業(yè)大省，在由農(nóng)業(yè)大省向農(nóng)業(yè)強省推進(jìn)過程中高度重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大和有序發(fā)展，并取得一定成績，但由于各種主客觀因素的影響，陜西省土地流轉(zhuǎn)工作中也出現(xiàn)了許多新情況、新問題，亟需關(guān)注。比如，農(nóng)民流轉(zhuǎn)主動性不高、土地流轉(zhuǎn)市場不健全、流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范等等，這在一定程度上制約了土地流轉(zhuǎn)的效率和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。因此，探討陜西省土地流轉(zhuǎn)的制約因素并提出相應(yīng)的對策，對于加快陜西省土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程及陜西農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程具有重大的意義。

1 陜西省土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1.1 土地流轉(zhuǎn)日趨活躍，規(guī)模擴大

陜西擁有農(nóng)業(yè)人口2361萬人，耕地面積398.8萬公頃(5982萬畝)，農(nóng)業(yè)人口人均耕地2.5畝。近年來，陜西省通過不斷完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)扶持政策，土地流轉(zhuǎn)成效日益凸顯。據(jù)省農(nóng)業(yè)廳統(tǒng)計，截至2014年，全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)753.8萬畝，較上年增加187.3萬畝，增長34.8%。流轉(zhuǎn)土地占家庭承包土地面積的15.8%，較上年提高4個百分點，成為近年來增幅最大的一年。其中榆林市流轉(zhuǎn)面積達(dá)187.4萬畝，占全省土地流轉(zhuǎn)面積的32%，流轉(zhuǎn)面積居全省第一。

1.2 土地流轉(zhuǎn)形式多樣，以轉(zhuǎn)包和出租為主

根據(jù)陜西調(diào)查總隊近期對全省10個市縣的100戶土地流出農(nóng)戶，以及61戶有土地流入的企業(yè)或農(nóng)戶進(jìn)行的調(diào)查表明，陜西農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、入股、委托流轉(zhuǎn)及代耕代種等多種形式，其中以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓形式居多。流轉(zhuǎn)時間多數(shù)為20-30年，由于轉(zhuǎn)包、出租不涉及土地經(jīng)營權(quán)屬變更等復(fù)雜性，大多數(shù)農(nóng)戶采用轉(zhuǎn)包和出租的土地流轉(zhuǎn)形式。在調(diào)查的161戶中，轉(zhuǎn)包主要是本村農(nóng)戶租用，占比54%；其次是出租，占比34.2%，主要是出租給村外人員或企業(yè)租用；還有部分租給合作社、部分入股等。租金結(jié)算方式有一年一結(jié)、一次結(jié)清和分年度結(jié)算。土地流轉(zhuǎn)租金的定價，52.8%采取雙方協(xié)商辦法，47.2%由村組介入共同協(xié)商來定價，沒有通過專業(yè)機構(gòu)評估定價。

1.3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對象趨向于多元化

陜西省土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)中，轉(zhuǎn)出方的主體是農(nóng)民，受讓方的主體呈現(xiàn)出多元化的特點。在對100戶土地流出的農(nóng)戶調(diào)查中，流轉(zhuǎn)到農(nóng)民專業(yè)合作社占比25%，種植養(yǎng)殖大戶和普通農(nóng)戶均占24.1%，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)占14.3%，其他經(jīng)營主體占8%，家庭農(nóng)場占4.5%。而從61戶土地流入戶來看，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)10戶，農(nóng)民專業(yè)合作社12戶，家庭農(nóng)場9戶，種植養(yǎng)殖大戶10戶，普通農(nóng)戶13戶，其他經(jīng)營主體7戶。

2 影響陜西省土地流轉(zhuǎn)的制約因素

陜西省土地流轉(zhuǎn)雖然取得了一定的成績，但與全國相比，土地流轉(zhuǎn)數(shù)量少，受益面小，土地規(guī)模經(jīng)營程度不高，滯后于全國發(fā)展。

2.1 傳統(tǒng)觀念的影響

受傳統(tǒng)思想觀念的束縛，農(nóng)民的戀土思想較為嚴(yán)重，把土地看成“命根子”。調(diào)查顯示，在家的大部分農(nóng)民年齡均在50歲以上，他們大半輩子與土地打交道，與土地結(jié)下了深厚的感情，土地是他們賴以生存的基本保障，祖祖輩輩都是靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)養(yǎng)家糊口，擔(dān)心失去土地后糧食無保障。部分農(nóng)民擔(dān)心把土地流轉(zhuǎn)出去后，萬一今后中央政策有變化，自己成為失地農(nóng)民，手中有土地，心中更踏實。部分農(nóng)民寧愿私下把土地?zé)o償?shù)亟唤o親戚打理，也不愿意通過協(xié)商價格把土地流轉(zhuǎn)給不熟悉的種糧大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社或龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體。同時，絕大部分外出務(wù)工的農(nóng)村勞動力在城市打工心中無底，而回鄉(xiāng)又無地可種，擔(dān)心失地又失業(yè)，所以，即便是粗放種植，甚至不惜撂荒，也不愿意把土地流轉(zhuǎn)出去。這種狀況，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村土地有序、合理的流轉(zhuǎn)。

2.2 土地流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范

土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范是制約土地流轉(zhuǎn)的直接原因。一是流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前陜西省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，除農(nóng)業(yè)企業(yè)、承包大戶和農(nóng)業(yè)合作社外，多數(shù)是農(nóng)戶以口頭協(xié)議的形式自發(fā)流轉(zhuǎn)，沒有正式的書面合同，即便有，合同文本也不夠規(guī)范，雙方的權(quán)、責(zé)、利不夠明確，容易引發(fā)合同糾紛，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益得不到保障。二是流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。部分基層干部不尊重農(nóng)民意愿，強行將農(nóng)戶的承包地長時間、大面積轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營，影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)生活；部分村組把土地流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村收入的手段，與民爭利，損害了農(nóng)民的利益；部分農(nóng)民脫離村組監(jiān)督，流轉(zhuǎn)土地時未按規(guī)定報批或備案。三是個別流轉(zhuǎn)主體擅自改變土地用途。個別承租方在租賃到土地后，未履行相關(guān)手續(xù)，擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途，對土地造成損害。究其原因，主要是農(nóng)民的法律意識淡薄，自我保護(hù)意識不強，不了解土地流轉(zhuǎn)的程序和相關(guān)規(guī)定。同時，由于鄉(xiāng)村管理服務(wù)不到位，檔案管理不完備，給土地的規(guī)范流轉(zhuǎn)造成困難。

2.3 土地流轉(zhuǎn)服務(wù)不配套、不到位

土地流轉(zhuǎn)服務(wù)不配套是制約土地流轉(zhuǎn)的重要原因。一是土地流轉(zhuǎn)交易平臺不健全。目前，陜西大部分地區(qū)均未建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然建立了平臺，但由于管理人員不足和工作經(jīng)費的欠缺，土地流轉(zhuǎn)供求信息難以及時有效傳播，供需之間嚴(yán)重脫節(jié)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)費時費力。二是土地流轉(zhuǎn)中介組織發(fā)展滯后。從數(shù)量上來看，陜西省土地流轉(zhuǎn)中介較少，還不能適應(yīng)現(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)的需要。另外，目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的中介組織還不能夠完全承擔(dān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)本身對它的要求，其職能缺失的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。大多數(shù)的中介組織只是履行著收集發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息、調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的糾紛，極少涉及到土地測量評估、估價等方面的業(yè)務(wù)。

2.4 農(nóng)村社會保障不完善

農(nóng)村社會保障不完善是制約土地流轉(zhuǎn)的根本原因。目前，在陜西省廣大農(nóng)村，盡管有一些社會保障，如60歲以上老年農(nóng)民可以享受到每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，還有一些農(nóng)民繳納了各種養(yǎng)老醫(yī)療保險，但由于基數(shù)大，無法起到農(nóng)村社會保障的作用。在這種情況下農(nóng)民只能把自己所承包經(jīng)營的土地作為農(nóng)村社會保障的載體。同時由于目前在政策制度上，缺乏保障失地農(nóng)民利益的政策制度。近些年來，國家對失地農(nóng)民通常采用的補償方法就是一次性貨幣安置方式，但因為征地補償標(biāo)準(zhǔn)過低，被征用的土地并未獲得與之價值相應(yīng)的經(jīng)濟補償，加上針對失地農(nóng)民的社會保障制度并未建立，大量失地農(nóng)民存在著基本生活困難的問題。

1) 及時撲救儲罐火災(zāi)。儲罐火災(zāi)持續(xù)一段時間才會發(fā)生沸溢，盡快撲滅火災(zāi)是防止儲罐沸溢最有效的措施。儲罐沸溢一般有前兆，例如油品表面有細(xì)小油泡沫，呈涌漲現(xiàn)象，火焰顏色由濃黑暗紅變成泛白發(fā)亮，伴有“嘶嘶”聲響等，應(yīng)立即命令消防人員和車輛迅速撤離。

3 對策及建議

土地流轉(zhuǎn)是優(yōu)化配置土地資源的重要手段，是農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。解決好當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題，對穩(wěn)步推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民增收具有十分重要的意義。為此提出如下建議：

3.1 轉(zhuǎn)變思想觀念，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)

農(nóng)民是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體。因此，陜西省各級政府要充分利用電視、廣播、報刊、網(wǎng)絡(luò)等各種途徑廣泛宣傳農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)和黨的政策，消除農(nóng)民疑慮，自愿參與土地流轉(zhuǎn)。同時要加大對增收致富典型引導(dǎo)力度，充分發(fā)揮外出創(chuàng)業(yè)有成人員和種田大戶的典型示范作用，使更多農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想觀念，主動投身非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，以加快土地規(guī)模流轉(zhuǎn)。

3.2 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為

政府要制定規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)程序，包括流轉(zhuǎn)申請、登記、備案，對土地流轉(zhuǎn)的運行加強監(jiān)督。主要是通過各種土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，及時了解和掌握農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同雙方的履行情況，做到發(fā)現(xiàn)問題及時妥善處理問題，避免因土地流轉(zhuǎn)問題而上升為利益糾紛引發(fā)農(nóng)村社會矛盾，影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。同時要堅決查處在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中嚴(yán)重侵害農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的利益行為，重點查處違背農(nóng)民意愿強制流轉(zhuǎn)和借土地流轉(zhuǎn)之名改變土地農(nóng)業(yè)用途等違法行為，特別要防止一些工商資本到農(nóng)村介入土地流轉(zhuǎn)后搞非農(nóng)建設(shè)、影響耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)等問題。堅決杜絕任何單位和組織干預(yù)插手農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的良性運行。

3.3 建立健全土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)體系

3.4 完善農(nóng)村社會保障體系，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造有利條件

完善農(nóng)村社會保障制度是土地流轉(zhuǎn)的前提。為此，應(yīng)從以下幾個方面著手：首先，提高廣大農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的數(shù)額和放寬發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金的條件，把已經(jīng)流轉(zhuǎn)出全部土地的擁有城市戶籍的沒有參加城市居民養(yǎng)老保險的這部分農(nóng)民納入到基礎(chǔ)養(yǎng)老金序列，從而增加廣大農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的信心；二是提高新農(nóng)合的報銷比例和報銷范圍，徹底解決農(nóng)民“看病難、看不起病”的問題；三是要進(jìn)一步完善農(nóng)村最低生活保障制度，加大財政補助力度，做到應(yīng)保盡保，不斷提高農(nóng)村社會保障標(biāo)準(zhǔn)和補助水平；四是通過多渠道籌措資金建立起穩(wěn)定的農(nóng)村社會保障基金，真正為廣大農(nóng)民解除農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后的后顧之憂，促使流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)業(yè)勞動力徹底轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)農(nóng)地資源的高效配置。

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