2016年11月5日，中國新聞發(fā)言人論壇在中國浦東干部學院召開，80多位新聞發(fā)言人、相關(guān)專家學者和媒體人齊聚浦東，就新聞發(fā)言人的制度建設(shè)、作用功能、職業(yè)要求、工作經(jīng)驗等議題進行研討。這是我國新聞發(fā)言人制度建立三十多年來的第一次，意義重大。以這一事件為契機，對當前我國的新聞發(fā)言人制度進行總結(jié)和探討，非常必要。

筆者認為，當前我國的新聞發(fā)言人制度建設(shè)進入了爬坡過坎、攻堅克難的新時期，如何看待發(fā)言人制度取得的成績和存在的問題，面臨的機遇與挑戰(zhàn)，發(fā)展的目標和方向，是我們要總結(jié)和探討的三個重點。而新起點、新挑戰(zhàn)、新跨越，是我們認識當前發(fā)言人制度的三個關(guān)鍵詞。

一、中國新聞發(fā)言人制度的發(fā)展

在2013年的一篇文章里，筆者曾將2003年以后新聞發(fā)布制度的十年分為三個階段，即2003年到2006年的初步推進期，2007年到2011年的制度化建設(shè)及快速推進期，以及2011到2013年的制度反思和深入探索期。①我們可以把30多年我國的新聞發(fā)言人制度也分為三個大的時期，即以我國推出發(fā)言人制度為起點，1983年到1993年的初步發(fā)展期；以國務院新聞辦負責新聞發(fā)布為起點，1993年到2003年的曲折發(fā)展期；以中央提出建立三級新聞發(fā)布制度和“非典”的新聞發(fā)布為起點，2003年到2013年的規(guī)?；焖侔l(fā)展期。至此，新聞發(fā)布從對外發(fā)布為主到內(nèi)外兼顧，成為了我國新聞宣傳和輿論引導的重要組成部分。無論從哪個角度，都可以說2013年以來我國的新聞發(fā)言人制度進入了一個新的時期和階段，進入了新聞發(fā)言人制度的第四個十年，三級新聞發(fā)布制度規(guī)模化推動后的第二個十年，也開始進入了制度反思和探索之后的一個新階段，我們可以稱之為制度化建設(shè)的深化階段?？梢哉f，當前我們的新聞發(fā)言人制度，已經(jīng)獲得了一個新基礎(chǔ)，站上了一個歷史新起點。

2003年到2013年的十年快速發(fā)展給新聞發(fā)言人制度奠定了基礎(chǔ)。從2004年國新辦首次公布了75個部委的新聞發(fā)言人名單開始，每年年底公布各部委、省區(qū)市、最高檢、最高法的發(fā)言人逐步成了慣例，2010年中辦首次公布了黨中央系統(tǒng)13個有關(guān)部門的新聞發(fā)言人名單，2011年國資委公布了121位央企的新聞發(fā)言人名單。發(fā)言人隊伍從無到有，不斷壯大，新聞發(fā)布的程序和功能也逐步理順，帶來了較好的傳播效果。

2013年以來，發(fā)言人的制度建設(shè)取得了一些新成效。首先，發(fā)言人制度受到了高度重視，已經(jīng)提升到信息公開和輿論引導的戰(zhàn)略層面。2013年以來，中共中央辦公廳、國務院辦公廳、中宣部等有關(guān)部門多次就信息公開和新聞發(fā)布制度發(fā)文。例如2013年10月1日國務院辦公廳《關(guān)于進一步加強政府信息公開回應社會關(guān)切提升政府公信力的意見》文件中，就規(guī)定了進一步加強發(fā)言人制度建設(shè)，“以主動做好重要政策法規(guī)解讀、妥善回應公眾質(zhì)疑、及時澄清不實傳言、權(quán)威發(fā)布重大突發(fā)事件信息為重點，切實加強政府新聞發(fā)言人制度建設(shè)，提升新聞發(fā)言人的履職能力，完善新聞發(fā)言人工作各項流程，建立重要政府信息及熱點問題定期有序發(fā)布機制，讓政府信息發(fā)布成為制度性安排”。2016年2月17日，中辦、國辦聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于全面推進政務公開工作的意見》，提出主要負責領(lǐng)導要當好“第一新聞發(fā)言人”。2016年7月30日國務院辦公廳《關(guān)于在政府信息公開中進一步做好政務輿情回應的通知》文件中，進一步明確了政務輿情回應的主體責任，回應內(nèi)容、回應的時效性要求，發(fā)言人的容錯機制、培訓及能力提升等。②這些文件說明了政府對發(fā)言人制度的重視。其次，發(fā)言人制度不斷完善，成了新聞發(fā)布制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要抓手?？梢赃@樣理解，發(fā)言人制度是新聞發(fā)布制度的組成部分，新聞發(fā)布制度是政府信息公開的組成部分，政府信息公開又是政治傳播的組成部分，在這個系列關(guān)系里，新聞發(fā)言人制度處于關(guān)鍵地位和最前沿。近年來，發(fā)言人制度與新聞發(fā)布制度共同發(fā)展。發(fā)言人越來越多地受主要責任人直接領(lǐng)導，在專業(yè)團隊配置、專項經(jīng)費使用，參加會議和閱讀文件、自主策劃發(fā)布活動等方面日益規(guī)范化；在政策解讀、解疑釋惑、重大新聞和突發(fā)事件發(fā)布中的作用越來越明顯，成了聯(lián)系媒體和公眾的重要橋梁。明星式發(fā)言人的逐漸隱退，其實是發(fā)言人擺脫單打獨斗，制度完善的表現(xiàn)。第三，新聞發(fā)言人隊伍不斷壯大，素質(zhì)不斷提高，在制度創(chuàng)新和活動創(chuàng)新方面積極探索。有人統(tǒng)計，在2003年到2013年的十年中，共有540多人擔任過中央政府各部門和各省區(qū)市的新聞發(fā)言人。③近年來，各部門和各省區(qū)市的發(fā)言人隊伍在進一步擴大，加上縣市政府、企業(yè)、人民團體及基層的發(fā)言人，已經(jīng)形成了一支蔚為壯觀的輿論引導隊伍，經(jīng)過專業(yè)培訓的發(fā)言人越來越多，專業(yè)化水平在不斷提升。發(fā)言人在發(fā)布渠道、方式方面的創(chuàng)新也不斷增多。第四，發(fā)言人制度建設(shè)極大地提升了新聞發(fā)布和輿論引導的效果。有研究表明，2013年以來的一些重大輿情事件中，輿論共識度和對政府認同度在不斷上升。把握發(fā)布的“時度效”，特別是把傳播效果、影響效果放在首位，已經(jīng)成為許多發(fā)言人的共識?？梢哉f我國的發(fā)言人在推進中國新聞的正面宣傳，熱點問題、重大事件和突發(fā)事件報道不斷成熟方面，發(fā)揮了重大作用。

我們說新聞發(fā)言人制度站上了新起點，既是同我們自己發(fā)展歷史的縱向比，也是與世界歷史的橫向比。就新聞發(fā)布制度最為成熟的美國來看，從1829年當選并最早聘用新聞發(fā)言人的總統(tǒng)安德魯·杰克遜，到1896年上臺并最早將發(fā)言人列入政府公務員系列的總統(tǒng)威廉·麥金萊，從1909年上臺并最早定期舉行新聞發(fā)布會的總統(tǒng)霍華德·塔夫脫，到1932年上臺并將白宮新聞發(fā)言人制度化的總統(tǒng)富蘭克林·羅斯福，整整經(jīng)歷了一百年的發(fā)展時間。我國在這么短的時間內(nèi)，新聞發(fā)言人制度取得如此成就，的確殊為不易。

二、中國發(fā)言人制度的新挑戰(zhàn)

盡管我國的新聞發(fā)言人制度獲得了新基礎(chǔ)，站上了新起點，但也面臨著新的機遇和挑戰(zhàn)。所謂新機遇，就是政府治理形式的轉(zhuǎn)變；所謂新挑戰(zhàn)，則是媒介環(huán)境的快速變化。與此同時，發(fā)言人制度存在的問題也值得我們注意。

政府治理能力的變化是個世界性的課題，也是新一屆黨中央國務院高度重視的問題。習近平總書記提出，國家治理體系是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的管理國家的制度體系，是一套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度，國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力。十八大以來的全面制度創(chuàng)新，就是為了實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。到2020年建立一整套更加完備、穩(wěn)定和管用的制度體系是我們的目標。盡管這個治理體系的總體效應正在凸顯，但是許多部分還有待于完善和成熟。④而新聞發(fā)布制度，正是這個制度體系中關(guān)于政治傳播和輿論引導不可缺少的重要組成部分，也是有待于完善的部分。

我國的新聞發(fā)布制度，是伴隨著傳播體系的快速發(fā)展而發(fā)展的。2003年新聞發(fā)布制度開始規(guī)?；l(fā)展時，我國的網(wǎng)民只有5910萬人，傳統(tǒng)媒體還占據(jù)著絕對的輿論主流。2007年網(wǎng)絡(luò)媒體開始登上了中國的輿論場，2011年被稱為微博元年、自媒體登場，輿論場開始分化，2013年我國的網(wǎng)民數(shù)達到了5.64億人。2013年以來新媒體的發(fā)展更為迅猛。2014年互聯(lián)網(wǎng)與引動增值的市場份額超過了傳統(tǒng)媒體。⑤2015年媒體行業(yè)進入“平臺重塑、個人崛起”的自媒體時代，據(jù)騰訊的報告顯示，微信的月活躍用戶數(shù)達到了6.5億。2016年6月我國的網(wǎng)民數(shù)又達到了7.1億人。傳統(tǒng)媒體的議程設(shè)置能力進一步下降，“兩微一端”成為很多中國人了解新聞時事的第一信息源。更多的社會階層上網(wǎng)，網(wǎng)民結(jié)構(gòu)日益向中國總?cè)丝诘慕Y(jié)構(gòu)還原，推動網(wǎng)絡(luò)話語權(quán)趨于均等化。網(wǎng)民群落化，網(wǎng)絡(luò)輿論分層，傳播下沉，傳播速度更快、范圍更廣、影響力更強，傳播方式極端化，傳播環(huán)境更復雜，成為新的特點，也對政府的應對能力構(gòu)成了越來越大的考驗。在輿情活躍的同時，一方面官民互動和共識度在提升；另一方面，傳統(tǒng)熱點依然存在、新的熱點不斷出現(xiàn)，在一些涉及群眾利益的政府決策、突發(fā)事件和熱點問題處置上，一些部門應急管理被動，輿論引導乏力，政府的公信力亟待修復和提振。

上述一切構(gòu)成了對發(fā)言人制度的新挑戰(zhàn)。存在的問題正如2016年7月30日國務院辦公廳的文件中所說，“與互聯(lián)網(wǎng)對政府治理的要求相比，與人民群眾的期待相比，一些地方和部門仍存在工作理念不適應、工作機制不完善、輿情回應不到位、回應效果不理想”。⑥具體到發(fā)言人制度，依然存在著“新瓶裝舊酒”的老問題。所謂新瓶，就是新的環(huán)境和新的要求；所謂舊酒，還是“不想講、不敢講、不會講”的問題。其實“不想講”可以歸結(jié)為觀念問題，“不敢講”可以歸結(jié)為制度問題，“不會講”可以歸結(jié)為發(fā)言人的專業(yè)素質(zhì)問題。

由于歷史的慣性原因，許多領(lǐng)導甚至一些發(fā)言人，還存在著“重”事件處置而“輕”輿論引導的傾向，認為少說多做好，在全民媒體、全民參與時代依然存在著“不說不知道”的糊涂認識，認為記者是“添亂”的“麻煩制造者”。在一些需要發(fā)言人出現(xiàn)的時間和地方，看不到發(fā)言人的身影。一些地方和部門的新聞發(fā)言人制度并沒有落實到位。我們說新聞發(fā)言人不是一個人而是一種制度，有兩層含義，從宏觀方面說，發(fā)言人是新聞發(fā)布制度的組成部分，是政府信息傳播的組成部分；從微觀方面說，發(fā)言人不是自然人，是因為背后有一套制度在支撐，單靠一個人無法完成發(fā)言人所負責的復雜工作。實踐中我們看到，盡管一些單位和部門任命了發(fā)言人，但是很多不是專職，在制度文件的制定、資金的使用、專門團隊的配備、工作便利化、工作特權(quán)、自主發(fā)布、業(yè)務培訓等方面并不到位。由于專業(yè)化水平不高，一些發(fā)言人在發(fā)布活動中存在著“不會說”的問題，要么對媒體發(fā)展缺乏認識，發(fā)布渠道、手段單一；要么對人際交流缺乏信心，盡量不接受采訪或出席發(fā)布會，發(fā)言人成了“躲在微博微信后面”的人；要么對傳播規(guī)律缺乏了解，在發(fā)布活動中被動應付，不僅不能解疑釋惑，甚至口出“驚人之語”而引發(fā)新的輿情。習近平總書記提出的新聞傳播規(guī)律“時度效”，同樣適用于新聞發(fā)布。所謂“時”是發(fā)布的時機與節(jié)奏，所謂“度”是發(fā)布的力度和受眾的接受度，所謂“效”是傳播效果和影響效果，一些發(fā)言人并沒有達到這樣的要求。

在新聞發(fā)布實踐中，我們既看到如2015年的“東方之星”沉船這樣的突發(fā)事件、“9·3閱兵”這樣的重大事件，以及一些部委在關(guān)乎國計民生等熱點問題上的成功發(fā)布和表現(xiàn)出色的發(fā)言人，也看到如“8·12天津港爆炸案”、“青島大蝦”、2016年的“哈爾濱天價魚”等媒介事件中發(fā)布不成功的案例。數(shù)據(jù)顯示，“東方之星”沉船從6月1日事發(fā)到8日的各類媒體報道共九萬多條，其中中立信息占53.8%，正面信息占12.8%，負面信息只有33.4%。⑦而“8·12天津港爆炸案”的新聞報道中，負面信息則高達70%以上，出現(xiàn)了“權(quán)威發(fā)布跟不上，謠言滿天飛”的局面。新聞發(fā)布實踐對新聞發(fā)言人的挑戰(zhàn)依然嚴峻。

三、中國新聞發(fā)言人制度的建設(shè)

顯而易見，時代對發(fā)言人的制度建設(shè)提出了新要求。必須認識到，新聞發(fā)布是黨中央國務院的要求與社會輿論引導需求之間關(guān)鍵的中間環(huán)節(jié)。新聞發(fā)布是一種管理和改善社會關(guān)系的活動，其目標可以概括為：發(fā)布信息、引導輿論、拉近情感、提升理念。也可以說，新聞發(fā)布制度是夯實治國理政的基礎(chǔ)的重要組成部分，在這一制度規(guī)?；七M的第二個十年中，必須提前實現(xiàn)新的跨越。要實現(xiàn)新跨越，我們面臨的問題很多，但是最關(guān)鍵的問題有兩個，一是深化制度建設(shè)，二是加強隊伍建設(shè)。

所謂制度是指行為主體在一定價值取向的基礎(chǔ)上建立起來、調(diào)整活動參與者相互關(guān)系、正式而具有強制性的規(guī)范體系。完善的制度是實現(xiàn)新跨越的基礎(chǔ)，因為制度本身就包含了可預期的行為信息?？梢哉f，發(fā)言人工作的問題主要在五個方面：發(fā)布觀念、發(fā)布制度、發(fā)布話語、發(fā)布渠道、發(fā)布效果，其中關(guān)鍵在制度。制度建設(shè)包括三個方面：非正式約束（價值觀、習慣、壓力、意識形態(tài)等）、正式約束（法律、法規(guī)和各種硬性規(guī)定等）、實施機制（約束下的各種活動）。我們要實現(xiàn)跨越，就需要在制度建設(shè)的三方面下功夫，尤其是在正式約束方面。就約束的層級看，包括法律法規(guī)，行政性條例、規(guī)定，以及各種通知、意見、辦法等三個層次。目前我們看到，關(guān)于政務信息公開的法律文件有《中華人民共和國政府信息公開條例》，各種信息公開的通知、意見也在不斷出臺，盡管其中包括新聞發(fā)布的內(nèi)容，但直接的文件并不多，關(guān)于新聞發(fā)言人的更少。目前的制度化建設(shè)，還只體現(xiàn)在上級領(lǐng)導要求和社會實踐需求的推動上，約束并不明確。筆者在2013年的文章中提到，發(fā)言人制度化建設(shè)的關(guān)鍵在于職業(yè)化和專業(yè)化。⑧盡管目前職業(yè)化、專業(yè)化水平有所提升，但是遠遠不夠，制度化建設(shè)中的如培訓上崗、持證上崗、任期制度、任內(nèi)晉升、適度保護、工作特權(quán)、任內(nèi)進修等等制度也沒有剛性的約束加以落實。不過，就現(xiàn)有的法律和政策文件看，剛性的約束已經(jīng)不少，我們一方面希望推動出臺關(guān)于發(fā)言人的專門文件，另一方面的關(guān)鍵，是抓好現(xiàn)有文件的落實。與此同時，各地、各部門關(guān)于制度建設(shè)的積極探索，也要加以總結(jié)推廣。

在發(fā)言人的隊伍建設(shè)方面。我們也面臨著三個方面的任務：一是抓住領(lǐng)導干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”，幫助其做好新聞發(fā)布的“第一責任人”；二是提高廣大黨政干部和政府工作人員的媒介素養(yǎng)；三是著力建立一支專業(yè)化、職業(yè)化的新聞發(fā)言人隊伍。在隊伍建設(shè)方面，首先要通過調(diào)查摸底，了解這支隊伍的基本情況，通過制度規(guī)范，保持隊伍的穩(wěn)定性。其次要對發(fā)言人的素質(zhì)和工作提出基本要求。例如中宣部部長劉奇葆提出的發(fā)言人的五項要求是“講政治、懂政策、知情況、會說話、敢擔當”。⑨國新辦主任蔣建國對發(fā)言人的四項要求是“心中有底氣、善于設(shè)議題、把握時度效、會用全媒體”。⑩這些都是在實踐中的有益總結(jié)。第三是建立發(fā)言人的組織與交流機制，這次國務院新聞辦與上海浦東干部學院聯(lián)合舉辦的首屆新聞發(fā)言人論壇，就是很好的嘗試，可以將其品牌化。第四是在進行新聞發(fā)布的評比的同時，開展發(fā)言人的評比，發(fā)揮典型帶動的作用。第五是將發(fā)言人的培訓工作系統(tǒng)化、規(guī)范化，提升發(fā)言人的素質(zhì)。目標是建立一支工作目標清楚、方法得當、敢于擔當、善于引導的專業(yè)隊伍，成為政府政治傳播的關(guān)鍵力量。

我們希望，發(fā)言人的制度建設(shè)與我們未來的制度建設(shè)和政治發(fā)展一致，成為具有中國特色的治國理政的制度亮點之一，在實現(xiàn)第一個百年目標前實現(xiàn)新跨越。

「注釋」

①劉笑盈：《新聞發(fā)布十年：成績、問題與發(fā)展趨勢》，《對外傳播》2013年第1期。

②以上文件均見“中國政府網(wǎng)：政策：文件庫”。

③馮春海：《中國政府新聞發(fā)布制度變遷》，清華大學出版社2015年，第60頁。

④施芝鴻：《精準把握理論主線和內(nèi)在邏輯：深入學習習近平總書記的重要講話》，《中國浦東干部學院學報》2016年第5期。

⑤崔保國主編：《中國傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告（2015）》，社會科學文獻出版社2015年，第5頁。

⑥見“中國政府網(wǎng)：政策：文件庫”。

⑦數(shù)據(jù)來源于新華網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測系統(tǒng)，時間為2015年6月1日至5日。

⑧劉笑盈：《新聞發(fā)布十年：成績、問題與發(fā)展趨勢》，《對外傳播》2013年第1期。

⑨劉奇葆：《新聞發(fā)言人要履職盡責，敢于善于發(fā)聲》，新華網(wǎng)2016年3月29日。

⑩蔣建國：《新聞發(fā)言人要善于設(shè)議題，會用新媒體》，中國網(wǎng)2016年11月7日。