徐鳳菊，陶 冶

(武漢理工大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 武漢 430070)

“精準(zhǔn)扶貧”背景下全社會(huì)扶貧開發(fā)投入管理體系研究*
——基于湖北省扶貧開發(fā)投入管理現(xiàn)狀的分析

徐鳳菊，陶 冶

(武漢理工大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 武漢 430070)

全社會(huì)力量共同參與扶貧開發(fā)、精準(zhǔn)化扶貧要求成為全面建成小康社會(huì)攻堅(jiān)時(shí)期的新特征。針對(duì)精準(zhǔn)扶貧背景下對(duì)扶貧開發(fā)管理工作的新要求，根據(jù)對(duì)湖北省扶貧開發(fā)投入管理現(xiàn)狀的實(shí)地調(diào)研情況，基于數(shù)據(jù)相關(guān)性、決策有用性和統(tǒng)計(jì)便捷性原則構(gòu)建全社會(huì)扶貧開發(fā)投入評(píng)價(jià)體系，以解決統(tǒng)計(jì)指標(biāo)和計(jì)量口徑不一致等問題，并有效評(píng)價(jià)扶貧開發(fā)效率；在此基礎(chǔ)上完善全社會(huì)扶貧開發(fā)組織管理，明晰職責(zé)、統(tǒng)一管理歸口以及強(qiáng)化監(jiān)督考核，并且通過政策杠桿、PPP模式和金融扶持推動(dòng)市場(chǎng)化扶貧，搭建采集、推送、幫扶、監(jiān)管、反饋流程一體的信息化平臺(tái)，以此形成全社會(huì)扶貧開發(fā)投入管理體系。

扶貧開發(fā)；精準(zhǔn)扶貧；管理體系；效率評(píng)價(jià)

隨著首個(gè)國家扶貧日的設(shè)立，2014年，《關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》(國辦發(fā)[2014]58號(hào))廣泛動(dòng)員全社會(huì)力量共同參與扶貧開發(fā)，加快推進(jìn)扶貧開發(fā)進(jìn)程?！叭鐣?huì)”主體已被明確納入扶貧開發(fā)工作?！督⒕珳?zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》(國開辦發(fā)[2014]30號(hào))的發(fā)布，明確落實(shí)了“關(guān)于建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制”的精神，要求提高社會(huì)力量參與扶貧的精準(zhǔn)性和有效性，從而推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧與片區(qū)攻堅(jiān)深度耦合。在主體多元化和對(duì)象精準(zhǔn)化的“雙輪驅(qū)動(dòng)”下，建立全社會(huì)扶貧開發(fā)投入管理體系空前復(fù)雜和重要。

然而，各地區(qū)扶貧開發(fā)工作中仍存在諸多問題。左停等指出，我國扶貧體系中存在因精準(zhǔn)識(shí)別環(huán)節(jié)出現(xiàn)嚴(yán)重偏差導(dǎo)致后續(xù)資源配置不合理現(xiàn)象[1]。楊園園等指出，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入與地方需求結(jié)構(gòu)匹配度較差、因貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件差導(dǎo)致扶貧開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施受限、以及基層扶貧機(jī)構(gòu)不健全等[2]。劉司可強(qiáng)調(diào)，因貧困退出機(jī)制不健全導(dǎo)致返貧現(xiàn)象嚴(yán)重問題[3]。因此，如何引導(dǎo)更廣泛的社會(huì)資源投入，并在精準(zhǔn)扶貧的要求下提高投入與產(chǎn)出效率，提升脫貧效率，有效實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的長遠(yuǎn)目標(biāo)，成為當(dāng)前扶貧開發(fā)管理工作中亟待解決的問題。

一、全社會(huì)扶貧開發(fā)與精準(zhǔn)扶貧的研究現(xiàn)狀

(一)全社會(huì)扶貧開發(fā)的研究現(xiàn)狀

1.全社會(huì)扶貧開發(fā)的內(nèi)涵。扶貧是指對(duì)處于中國貧困標(biāo)準(zhǔn)以下的貧困人口，通過資金投入和政策扶持，實(shí)現(xiàn)其脫貧的基本目的。朱玲提出制定扶貧戰(zhàn)略應(yīng)以效率為先導(dǎo)，摒棄原有的“抽血運(yùn)行”和“輸血機(jī)制”模式，形成有效的“造血機(jī)制”[4]。扶貧開發(fā)應(yīng)當(dāng)以促使貧困地區(qū)政府及貧困居民自力更生、發(fā)展生產(chǎn)為目標(biāo)，以緩解并消除“能力貧困”或“發(fā)展貧困”為最終目的。因此，扶貧開發(fā)的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)區(qū)別于扶貧。全社會(huì)扶貧開發(fā)是指各級(jí)政府引導(dǎo)全社會(huì)力量，通過資金、物資、人力、項(xiàng)目建設(shè)、社會(huì)保障等要素的合理配置，可持續(xù)開發(fā)和利用貧困地區(qū)自然資源及人力資源，以實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)生存發(fā)展、環(huán)境改善和貧困人口綜合素質(zhì)能力提升的一項(xiàng)長期性扶持活動(dòng)。

2.全社會(huì)扶貧開發(fā)的格局?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》從專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧三大方面規(guī)劃扶貧開發(fā)工作，形成“三位一體”的大扶貧開發(fā)格局。但是，這種扶貧格局仍然以各級(jí)政府及相關(guān)行政事業(yè)單位為主導(dǎo)，市場(chǎng)成分較少。在新時(shí)期深化改革理念的指導(dǎo)下，《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》(中辦發(fā)[2013]25號(hào))指出要進(jìn)一步深化扶貧開發(fā)機(jī)制改革，重構(gòu)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略格局，推動(dòng)市場(chǎng)在扶貧開發(fā)的資源配置中起到?jīng)Q定性作用，更好地發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。首次提出由政府部門、市場(chǎng)組織、社會(huì)主體協(xié)同推進(jìn)的新“三位一體”大扶貧開發(fā)格局，以此建立更為長效的扶貧開發(fā)機(jī)制。這一格局明確了“全社會(huì)”主體的內(nèi)涵，強(qiáng)化政府的主導(dǎo)作用，并且正式確立市場(chǎng)在扶貧開發(fā)中的地位。

3.全社會(huì)扶貧開發(fā)的管理機(jī)制。大多數(shù)國內(nèi)學(xué)者從頂層設(shè)計(jì)理念、組織管理兩大方面展開探討。關(guān)于頂層設(shè)計(jì)理念方面，王宇等認(rèn)為，應(yīng)將“精、準(zhǔn)、細(xì)、嚴(yán)”的理念融入全社會(huì)扶貧開發(fā)管理工作中，通過制度設(shè)計(jì)、政策運(yùn)行、職業(yè)技能提升實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化[5]。關(guān)于組織管理方面，葛志軍、邢成舉強(qiáng)調(diào)上下級(jí)扶貧部門責(zé)權(quán)與事權(quán)關(guān)系的重要性[6]。

4.全社會(huì)扶貧開發(fā)投入評(píng)價(jià)體系。為因地制宜推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，楊園園等提出建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，實(shí)時(shí)實(shí)地評(píng)價(jià)全社會(huì)扶貧開發(fā)投入狀況[2]。關(guān)于評(píng)價(jià)方法的選用，國內(nèi)學(xué)者大都采用因子分析法、AHP、TOPSIS、熵權(quán)法、DEA等方法對(duì)扶貧項(xiàng)目、財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金等績效進(jìn)行評(píng)價(jià)。其中，DEA法較為常用。

(二)精準(zhǔn)扶貧的研究現(xiàn)狀

1.精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵?！熬珳?zhǔn)扶貧”理念是根據(jù)中國特色社會(huì)主義理論體系中“共同富?！钡睦碚撛瓌t和“全面建成小康社會(huì)”的現(xiàn)實(shí)需求產(chǎn)生的。2013年11月，習(xí)近平總書記首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的理念，強(qiáng)調(diào)實(shí)事求是、因地制宜。在2013-2015年期間，《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見的通知》《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》等政策陸續(xù)出臺(tái)，精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制在全國范圍內(nèi)開始實(shí)施。2015年6月，習(xí)近平總書記明確提出精準(zhǔn)扶貧要遵循“扶持對(duì)象、項(xiàng)目安排、資金使用、措施到位、因村派人、脫貧成效”六個(gè)方面的精準(zhǔn)性要求，和“扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展、移民搬遷安置、低保政策兜底、醫(yī)療救助扶持”四個(gè)方面的分類扶貧理念。至此，精準(zhǔn)扶貧理念的內(nèi)涵逐步得以完善，即通過精準(zhǔn)化識(shí)別、幫扶、管理和考核，實(shí)現(xiàn)貧困戶和貧困人口精準(zhǔn)脫貧和可持續(xù)性脫貧。

為實(shí)現(xiàn)到2020年讓7000多萬農(nóng)村貧困人口擺脫貧困的既定目標(biāo)，2015年11月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》(中發(fā)[2015]34號(hào))全面制定了精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的基本方略。

2.基于“精準(zhǔn)扶貧”理念的機(jī)制建設(shè)。大多數(shù)國內(nèi)學(xué)者從市場(chǎng)化扶貧導(dǎo)向、金融扶貧機(jī)制等方面提出策略。例如，宮留記認(rèn)為，應(yīng)通過制訂《扶貧法》明確政府和市場(chǎng)的權(quán)責(zé)，對(duì)市場(chǎng)化扶貧進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)[7]。朱建華等學(xué)者提出引入金融手段推進(jìn)市場(chǎng)化扶貧，形成杠桿化金融、普惠金融的扶貧模式[8]。除了市場(chǎng)化機(jī)制建設(shè)，針對(duì)資源投入效率問題，鄭瑞強(qiáng)、曹國慶提出基于大數(shù)據(jù)思維制定供需對(duì)接，從而整合并優(yōu)化扶貧資源配置等措施[9]。此外，為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧常態(tài)化，李鵾提出圍繞“精準(zhǔn)識(shí)別、聯(lián)動(dòng)幫扶、分類管理、動(dòng)態(tài)考核、組織建設(shè)”五個(gè)方面建立精準(zhǔn)扶貧機(jī)制[10]。

(三)研究評(píng)述

由上所述可知，我國扶貧開發(fā)工作已進(jìn)入“多元化”和“精準(zhǔn)化”階段。針對(duì)近幾年精準(zhǔn)扶貧背景下扶貧開發(fā)工作中存在的問題，國內(nèi)學(xué)者從識(shí)別機(jī)制、幫扶機(jī)制、考核機(jī)制等方面提供了對(duì)策建議。然而，在“精準(zhǔn)扶貧”背景下動(dòng)員全社會(huì)開展扶貧開發(fā)，要求政府、市場(chǎng)及社會(huì)等多元化主體均遵循精準(zhǔn)化理念，并將其貫穿于扶貧開發(fā)工作全過程，防止出現(xiàn)資源使用效率低下、虛假政績工程、“數(shù)字脫貧”等現(xiàn)象。這對(duì)扶貧開發(fā)管理體系提出了重大考驗(yàn)。

二、湖北省扶貧開發(fā)投入管理現(xiàn)狀

湖北省涉及秦巴山片區(qū)、大別山片區(qū)、武陵山片區(qū)及幕阜山片區(qū)四大集中連片貧困特區(qū)。作為扶貧開發(fā)主戰(zhàn)場(chǎng)，全省過去五年減貧達(dá)到353.21萬人①，扶貧開發(fā)工作位于全國前列。目前湖北省已采取推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧、建設(shè)脫貧致富能力、實(shí)施整村推進(jìn)、推進(jìn)保障扶貧、改革創(chuàng)新投融資機(jī)制五大方面具體措施，旨在增加農(nóng)民收入、推動(dòng)貧困戶自主發(fā)展、改善生產(chǎn)生活條件、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、加大扶貧開發(fā)投入力度，并取得良好的社會(huì)效應(yīng)。2015年，全省減貧128萬人，208個(gè)貧困村出列②。與2014年相比，貧困人口減少數(shù)增加了58.7萬人③。

然而，當(dāng)前參與扶貧的主體多、方式多、不便統(tǒng)計(jì)匯總等事實(shí)情況與精準(zhǔn)扶貧的要求構(gòu)成內(nèi)在矛盾。并且，原有的扶貧統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系已逐漸無法滿足當(dāng)前開發(fā)式扶貧階段的管理要求。本文依托湖北省扶貧開發(fā)重點(diǎn)課題研究項(xiàng)目，采用實(shí)地調(diào)研、專家訪談等方法，選取了部分不同行政層級(jí)的貧困縣(市)作為調(diào)研分析重點(diǎn)，對(duì)湖北省扶貧開發(fā)投入現(xiàn)狀展開調(diào)研。依據(jù)相關(guān)部門提供的資料文件、參照政府門戶網(wǎng)站公示實(shí)情，厘清湖北省扶貧開發(fā)投入管理活動(dòng)中六個(gè)方面的問題[11]。

(一)扶貧開發(fā)投入界定范圍不明確，統(tǒng)計(jì)指標(biāo)不統(tǒng)一，導(dǎo)致數(shù)據(jù)的相關(guān)性、可比性降低

全省多個(gè)地區(qū)對(duì)于扶貧開發(fā)內(nèi)涵理解不一。例如，對(duì)于貧困居民自身的投入是否應(yīng)納入扶貧開發(fā)投入均存在分歧；D市、Y市和Q縣在對(duì)救濟(jì)性投入和用于個(gè)人的開發(fā)式投入是否納入扶貧開發(fā)投入統(tǒng)計(jì)中存在區(qū)別；N縣行業(yè)部門投入資金從2012-2013年增長幅度異常增大，而社會(huì)幫扶資金在此期間大幅減少，其原因可能是，在此期間對(duì)于行業(yè)部門及社會(huì)幫扶的界定出現(xiàn)變動(dòng)。這些情況導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)相關(guān)性、可比性降低，不利于精準(zhǔn)化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

(二)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的計(jì)量口徑不一致，導(dǎo)致無法進(jìn)行橫向比較

省內(nèi)多個(gè)地區(qū)對(duì)于“行業(yè)部門投入”的列示存在明顯差異，可能與投入主體分類不一致相關(guān)。關(guān)于“財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入”的列示，Y市2012-2014年財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金僅為D市的0.04%左右，但其貧困人口為D市的50%；H市2014年財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金不足D市當(dāng)年的3.39%，而H市貧困人口遠(yuǎn)多于D市。這些情況顯然不合情理，可能與統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的計(jì)量口徑不一致相關(guān)，導(dǎo)致各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)在不同地區(qū)難以進(jìn)行橫向比較，不便于分析貧困地區(qū)需求結(jié)構(gòu)，容易造成扶貧開發(fā)投入與地區(qū)需求不匹配等問題。

(三)關(guān)鍵統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)無從獲取

截至2014年10月，湖北省各地區(qū)已完成建檔立卡工作，已完成2013年數(shù)據(jù)錄入工作并試運(yùn)行。但有關(guān)識(shí)別、幫扶、監(jiān)測(cè)平臺(tái)尚未實(shí)現(xiàn)公開化，精準(zhǔn)各地區(qū)扶貧投入總額、貧困人口、人均扶貧費(fèi)用等關(guān)鍵指標(biāo)的數(shù)據(jù)難以獲取，難以比較各地區(qū)扶貧開發(fā)效率問題，影響了決策的可用性、有效性，對(duì)地區(qū)整體戰(zhàn)略的制定產(chǎn)生不利影響。此外，市場(chǎng)、社會(huì)等公眾主體難以準(zhǔn)確獲取貧困地區(qū)及貧困人口的需求，各類扶貧基金的投入使用情況也未實(shí)時(shí)以報(bào)表形式公開。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)公開程度低對(duì)扶貧開發(fā)工作的精準(zhǔn)化程度造成較大影響。

(四)幫扶資金計(jì)量真實(shí)性存疑

2014年湖北省4大扶貧片區(qū)共投資1762.6億元，而當(dāng)年全省脫貧人口為69.3萬人④。但該69.3萬人的貧困人口平均脫貧成本高達(dá)25.4萬元，這種減貧效率及脫貧成本顯然不符合實(shí)際情況。可能是由于在行政單位中存在扶貧開發(fā)投入力度與政績掛鉤的認(rèn)知觀念，容易催生 “好大喜功”的心態(tài)，并且為了獲得更多涉農(nóng)投入的財(cái)稅優(yōu)惠政策，使得扶貧開發(fā)投入的數(shù)額往往呈現(xiàn)高估問題。此外，對(duì)于行業(yè)扶貧開發(fā)投入的統(tǒng)計(jì)，各地區(qū)扶貧辦主要依據(jù)各行業(yè)部門自行計(jì)量統(tǒng)計(jì)的結(jié)果予以歸整匯總，缺乏足夠的審核。

(五)管理歸口不統(tǒng)一，難以全面完整地反映各主體的投入力度

由于多數(shù)市場(chǎng)、社會(huì)投入主體并未通過扶貧辦等部門辦理相關(guān)手續(xù)，而是直接對(duì)貧困地區(qū)和貧困居民予以幫助，地方扶貧辦部門只能依據(jù)已披露和掌握的信息加以統(tǒng)計(jì)，難以全面完整地反映各主體投入力度。

(六)扶貧開發(fā)投入仍然呈現(xiàn)“頭重腳輕”格局

目前，全社會(huì)扶貧開發(fā)投入總額中，政府扶貧投入仍占絕大部分比例，而以企業(yè)為主的市場(chǎng)主體及社會(huì)主體投入仍然偏低。從2011年到2015年，全國中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金從272億元增長到467.45億元⑤。盡管當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力猶存，受限于市場(chǎng)與社會(huì)資本的短期性、規(guī)模偏小等特征，政府投入力度仍然會(huì)繼續(xù)增加。短期來看，全省乃至全國的扶貧開發(fā)投入格局仍會(huì)呈現(xiàn)“頭重腳輕”狀態(tài)。

三、全社會(huì)扶貧開發(fā)投入評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建

(一)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)目的及原則

政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)用于決策判斷，其質(zhì)量關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)安全、金融市場(chǎng)穩(wěn)定與效率以及政府公信力。在實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，建立全社會(huì)扶貧開發(fā)投入指標(biāo)體系旨在通過規(guī)范統(tǒng)計(jì)口徑，獲取高質(zhì)量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，并據(jù)此為相關(guān)管理部門提供決策有用的信息，評(píng)價(jià)扶貧開發(fā)效率，分析各地區(qū)扶貧開發(fā)投入資金來源及分配的合理性，形成更加有效的扶貧開發(fā)投入機(jī)制或脫貧模式；同時(shí)，實(shí)現(xiàn)管理歸口的統(tǒng)一，完整全面地反映全社會(huì)主體對(duì)貧困地區(qū)的投入力度。

基于對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量的要求，結(jié)合扶貧統(tǒng)計(jì)工作的實(shí)際需要，依據(jù)數(shù)據(jù)相關(guān)性、決策有用性、統(tǒng)計(jì)便捷性設(shè)計(jì)全社會(huì)扶貧開發(fā)投入指標(biāo)體系。

1.數(shù)據(jù)相關(guān)性。應(yīng)確保統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可進(jìn)行橫向及縱向比較。各個(gè)地區(qū)在一定時(shí)期內(nèi)遵循統(tǒng)一的界定范圍、統(tǒng)計(jì)口徑和統(tǒng)計(jì)手段，降低上級(jí)行政單位匯總過程中的誤差，為地區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)決策制定、扶貧開發(fā)總體工作規(guī)劃提供有效依據(jù)。

2.決策有用性。為管理者提供決策有用的信息，準(zhǔn)確把握各類扶貧資源的投入和使用情況。管理部門可根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析各年度的投入趨勢(shì)，比較分析各地區(qū)扶貧開發(fā)資金的使用效率以及當(dāng)?shù)氐拿撠毿?。進(jìn)而進(jìn)行宏觀調(diào)控引導(dǎo)，提高扶貧項(xiàng)目安排和資金使用精準(zhǔn)度，實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)資源的優(yōu)化配置。

3.統(tǒng)計(jì)便捷性。便于各地區(qū)扶貧辦、各級(jí)行政單位進(jìn)行扶貧統(tǒng)計(jì)工作。

(二)指標(biāo)篩選及說明

結(jié)合湖北省扶貧開發(fā)投入管理現(xiàn)狀問題，基于對(duì)政府、市場(chǎng)、社會(huì)“三位一體”扶貧開發(fā)戰(zhàn)略格局的認(rèn)識(shí)，依據(jù)扶貧開發(fā)資金的流動(dòng)狀況，即資金的來源和使用，將全社會(huì)扶貧開發(fā)投入統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系分為投入主體和投入方式兩部分，構(gòu)建全社會(huì)扶貧開發(fā)投入格局(見圖1)，并據(jù)此構(gòu)建扶貧開發(fā)投入指標(biāo)體系。

圖1 全社會(huì)扶貧開發(fā)投入格局

環(huán)心部分的政府、市場(chǎng)與社會(huì)即全社會(huì)扶貧開發(fā)投入統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系的三個(gè)維度。內(nèi)環(huán)代表投入主體，包括以下10個(gè)方面：

1.國家及地方財(cái)政。即國家和地方財(cái)政預(yù)算用于扶貧開發(fā)投入的支出。

2.行業(yè)部門資金。即整合涉及扶持貧困地區(qū)及貧困居民發(fā)展的各行業(yè)部門的資金。

3.定點(diǎn)幫扶單位。包括參與定點(diǎn)扶貧的中直單位、省直單位、其他各級(jí)事業(yè)單位。

4.省內(nèi)區(qū)域結(jié)對(duì)幫扶。即區(qū)域結(jié)對(duì)幫扶的省內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)。

5.東西部扶貧協(xié)作。即參與扶貧協(xié)作的東部發(fā)達(dá)地區(qū)。

6.部隊(duì)。即駐扎貧困地區(qū)的武警部隊(duì)。

7.企業(yè)。包括國有、民營、混合所有制不同性質(zhì)的企業(yè)。

8.金融機(jī)構(gòu)。包括國有控股及商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)。

9.NGO。即非政府組織，包括各民主黨派、工商聯(lián)以及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等各類非政府組織。

10.個(gè)人。包括社會(huì)成員和港澳同胞、臺(tái)灣同胞、華人華僑及海外人士。

外環(huán)代表投入方式，包括以下五個(gè)方面：

1.專項(xiàng)扶貧資金投入。用于易地扶貧搬遷、整村推進(jìn)、雨露計(jì)劃、扶貧小額信貸等項(xiàng)目。

2.人力投入。包括專業(yè)技術(shù)人才交流、人員就業(yè)培訓(xùn)、勞務(wù)合作、醫(yī)教人員派遣、志愿服務(wù)等。

3.項(xiàng)目建設(shè)。包括公路、飲水、電力、住房、教育、衛(wèi)生計(jì)生、文化活動(dòng)、信息化等居民基本生存保障和生活發(fā)展等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特色產(chǎn)業(yè)、旅游行業(yè)等產(chǎn)業(yè)開發(fā)培育，以及信貸投放、金融產(chǎn)品及服務(wù)等金融項(xiàng)目。

4.技術(shù)投入。直接提供或幫助引進(jìn)技術(shù)。

5.賑災(zāi)救濟(jì)。指災(zāi)后重建中資金、物資等捐助。

(三)全社會(huì)扶貧開發(fā)投入效率評(píng)價(jià)模式

依據(jù)全社會(huì)扶貧開發(fā)投入格局構(gòu)建全省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的扶貧開發(fā)投入指標(biāo)體系，并根據(jù)基于統(tǒng)一的管理歸口統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，選取資金投入、人力投入、項(xiàng)目建設(shè)、技術(shù)投入、賑災(zāi)救濟(jì)六大方面作為投入指標(biāo)，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)、生活環(huán)境三個(gè)方面選取產(chǎn)出指標(biāo)，評(píng)價(jià)全社會(huì)扶貧開發(fā)投入與產(chǎn)出效率，以此評(píng)價(jià)脫貧效率，形成全社會(huì)扶貧開發(fā)效率評(píng)價(jià)模式(見圖2)。

圖2 全社會(huì)扶貧開發(fā)投入效率評(píng)價(jià)模式

由于數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(Data Envelopment Analysis，DEA)法是根據(jù)多指標(biāo)投入和多指標(biāo)產(chǎn)出對(duì)相同類型的單位進(jìn)行相對(duì)有效性或效益評(píng)價(jià)的一種系統(tǒng)分析方法，適用于具有多投入/多輸出的復(fù)雜系統(tǒng)。全社會(huì)扶貧開發(fā)是一個(gè)“多投入——多產(chǎn)出”的綜合問題，因而，DEA法能夠有效、客觀地評(píng)價(jià)全社會(huì)扶貧開發(fā)效率，故選用DEA法作為全社會(huì)扶貧開發(fā)效率評(píng)價(jià)方法。

四、建立全社會(huì)扶貧開發(fā)投入管理體系

結(jié)合理論分析可知，精準(zhǔn)扶貧要求扶貧開發(fā)的目標(biāo)更明確、措施更具針對(duì)性以及管理更加精細(xì)化[12]。以湖北省扶貧開發(fā)投入管理現(xiàn)狀為例，部分地區(qū)在界定范圍、統(tǒng)計(jì)指標(biāo)、管理歸口、數(shù)據(jù)的公開性和真實(shí)性、投入格局等方面存在一定問題，這對(duì)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)構(gòu)成阻礙。本文據(jù)此構(gòu)建全社會(huì)扶貧開發(fā)投入管理體系(見圖3)，在構(gòu)建全社會(huì)扶貧開發(fā)評(píng)價(jià)體系基礎(chǔ)上，解決統(tǒng)計(jì)指標(biāo)、計(jì)量口徑及效率評(píng)價(jià)等基礎(chǔ)性問題；并逐層完善全社會(huì)扶貧開發(fā)投入組織管理、形成市場(chǎng)化扶貧機(jī)制和信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)長效的扶貧開發(fā)機(jī)制。

圖3 全社會(huì)扶貧開發(fā)投入管理體系

(一)構(gòu)建全社會(huì)扶貧開發(fā)投入評(píng)價(jià)體系

1.統(tǒng)一扶貧開發(fā)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，規(guī)范計(jì)量口徑?；趯?duì)全社會(huì)扶貧開發(fā)內(nèi)涵的界定，明確各地區(qū)扶貧辦統(tǒng)計(jì)的客體范疇。將扶貧項(xiàng)目規(guī)劃至民政部門統(tǒng)一管理，強(qiáng)化扶貧辦對(duì)扶貧開發(fā)項(xiàng)目的專門管理。由省級(jí)扶貧辦及各涉農(nóng)投入的行業(yè)部門制定統(tǒng)一的扶貧開發(fā)監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，并據(jù)此明確界定范圍、出具專業(yè)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，下屬各行政級(jí)別依據(jù)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)予以施行。以此形成統(tǒng)一一致的全社會(huì)扶貧開發(fā)投入統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。

2.形成并完善扶貧開發(fā)投入效率評(píng)價(jià)模式。目前，受統(tǒng)計(jì)資料不完善以及公開程度較低等影響，難以針對(duì)前述全社會(huì)扶貧開發(fā)效率評(píng)價(jià)模式進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。然而在精準(zhǔn)扶貧的要求下，需要逐步形成并完善有效的扶貧開發(fā)投入效率評(píng)價(jià)模式。以湖北省為例，省級(jí)扶貧辦部門可根據(jù)統(tǒng)計(jì)匯總的全社會(huì)扶貧開發(fā)投入數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，采用DEA法評(píng)價(jià)全省、對(duì)比分析省內(nèi)各地區(qū)的扶貧開發(fā)效率，反映資金、人力、項(xiàng)目、技術(shù)等方面可能存在的低效率投入問題，分析其深層次原因。此外，由于扶貧開發(fā)具有長期發(fā)展性，在進(jìn)行效率評(píng)價(jià)時(shí)需要考慮5～10年長期產(chǎn)出效益。

(二)強(qiáng)化全社會(huì)扶貧開發(fā)組織管理

1.明晰職責(zé)，發(fā)揮扶貧辦“籠口”作用。在調(diào)研工作中，很多地方扶貧辦領(lǐng)導(dǎo)表示在扶貧開發(fā)投入統(tǒng)計(jì)過程中，涉及跨部門合作的數(shù)據(jù)資料獲取存在相當(dāng)大的工作困難。這給貧困工作投入的統(tǒng)計(jì)工作帶來了極大的阻礙作用，也不利于扶貧投入數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的及時(shí)性和準(zhǔn)確性要求。此外，推動(dòng)全社會(huì)參與扶貧開發(fā)，要求各地區(qū)扶貧辦整合行業(yè)涉農(nóng)資金，但從各級(jí)政府的組織構(gòu)成來看，扶貧辦處于相對(duì)弱勢(shì)地位，整合各行業(yè)部門涉農(nóng)投入往往難以落實(shí)。

強(qiáng)化全社會(huì)扶貧開發(fā)組織管理，首先應(yīng)當(dāng)明細(xì)職責(zé)，發(fā)揮扶貧辦“籠口”作用，處理好上下級(jí)扶貧部門及同級(jí)行業(yè)部門的責(zé)權(quán)與事權(quán)關(guān)系。由扶貧辦展開統(tǒng)一負(fù)責(zé)展開部署，要求民政局、發(fā)改委、統(tǒng)計(jì)局以及各行業(yè)部門等通力協(xié)作，明確各自職責(zé)職能，在扶貧開發(fā)投入統(tǒng)計(jì)工作中積極配合和支持，加快完善全社會(huì)扶貧開發(fā)投入組織管理的配套機(jī)制。

2.統(tǒng)一管理歸口，規(guī)范幫扶程序。隨著企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體社會(huì)責(zé)任意識(shí)的不斷提高，社會(huì)扶貧對(duì)我國扶貧工作的促進(jìn)作用愈加明顯。但是也正是因?yàn)樯鐣?huì)扶貧主體、扶貧方式的多樣繁雜，在全社會(huì)扶貧開發(fā)管理體系中一直處于相對(duì)薄弱部分。在實(shí)際的工作中，應(yīng)針對(duì)市場(chǎng)扶貧及社會(huì)幫扶投入，統(tǒng)一管理歸口。由扶貧辦相關(guān)部門進(jìn)行統(tǒng)籌，建立公開的扶貧開發(fā)投入渠道。鼓勵(lì)倡導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織及個(gè)人通過當(dāng)?shù)胤鲐氜k部門辦理相關(guān)程序登記處理，再對(duì)貧困地區(qū)和貧困居民施以幫扶，并由扶貧辦等部門進(jìn)行后期考核評(píng)價(jià)，輔以一定激勵(lì)措施或榮譽(yù)表彰。規(guī)范幫扶程序，全面反映扶貧開發(fā)投入成效，同時(shí)也便于統(tǒng)計(jì)工作的開展。

3.完善扶貧開發(fā)投入工作的監(jiān)督與考核。 扶貧開發(fā)投入管理工作旨在了解扶貧投入真實(shí)情況，并進(jìn)行扶貧工作投入效果評(píng)價(jià)，最終幫助貧困地區(qū)脫貧致富。因此，扶貧開發(fā)投入統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和及時(shí)性就顯得尤為重要。一方面，相關(guān)統(tǒng)計(jì)部門可能會(huì)為了提高政績而虛報(bào)投入數(shù)據(jù)；另一方面，在扶貧投入過程中極有可能滋生腐敗問題，表現(xiàn)為挪用扶貧開發(fā)投入資金。為此，應(yīng)當(dāng)成立專業(yè)化扶貧開發(fā)投入評(píng)估小組，對(duì)各部門上報(bào)扶貧開發(fā)投入數(shù)額進(jìn)行計(jì)量核準(zhǔn)，防止出現(xiàn)虛假政績工程現(xiàn)象，造成扶貧開發(fā)投入虛高。此外，應(yīng)當(dāng)基于全社會(huì)扶貧開發(fā)投入評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)對(duì)扶貧開發(fā)投入項(xiàng)目后續(xù)效益的考核，尤其需要跟進(jìn)考核項(xiàng)目建設(shè)投入，杜絕“爛尾工程”的出現(xiàn)，注重可持續(xù)效應(yīng)。

(三)加快推動(dòng)市場(chǎng)化扶貧機(jī)制建設(shè)

盡管政府投入更具保障性，但過于依賴政府顯然不是長久之計(jì)。扶貧開發(fā)是一項(xiàng)長久性工作，需要從長遠(yuǎn)上培養(yǎng)貧困地區(qū)及貧困居民的發(fā)展能力。而社會(huì)主體雖然多元、廣泛，但其貢獻(xiàn)力度偏小、具有針對(duì)性、覆蓋區(qū)域小等，難以成為扶貧開發(fā)工作的支柱力量。因而，針對(duì)扶貧開發(fā)投入仍呈現(xiàn)“頭重腳輕”的格局，以企業(yè)為主的市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，推進(jìn)扶貧開發(fā)大格局以政府為主轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)為主，減輕財(cái)政壓力。

1.發(fā)揮政策杠桿作用。應(yīng)當(dāng)充分利用貧困地區(qū)的資源，建立“項(xiàng)目包”，發(fā)揮政策的“杠桿效應(yīng)”，借助政策的激勵(lì)作用吸引企業(yè)等市場(chǎng)主體自發(fā)地將各種要素資源配置到貧困地區(qū)。企業(yè)因地培育產(chǎn)業(yè)，吸引貧困地區(qū)外出務(wù)工的勞動(dòng)力回流發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)長效的脫貧致富。

2.引進(jìn)PPP模式。加強(qiáng)政府與市場(chǎng)主體間的協(xié)作，鼓勵(lì)并授權(quán)民營資本參與扶貧開發(fā)事業(yè)中公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，共同推進(jìn)扶貧開發(fā)事業(yè)。

3.加大金融扶持力度。完善扶貧開發(fā)投融資機(jī)制，發(fā)揮大型商業(yè)性、微型、合作社和政策性金融各自的比較優(yōu)勢(shì)。由金融組織承擔(dān)抵押擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)，為貧困地區(qū)農(nóng)戶提供“免擔(dān)保、免抵押、全貼息、全覆蓋”式貸款，鼓勵(lì)貧困戶自主創(chuàng)業(yè)；同時(shí)，解決企業(yè)尤其是民營企業(yè)、中小企業(yè)融資困難問題，引導(dǎo)其將具備資源優(yōu)勢(shì)的貧困地區(qū)納入產(chǎn)業(yè)鏈范圍，因地制宜建設(shè)產(chǎn)業(yè)基地。

(四)加強(qiáng)扶貧開發(fā)信息化平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧

湖北省2015年初已完成建檔立卡工作，但精準(zhǔn)扶貧的信息平臺(tái)尚未建立和公開。要想實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)工作戰(zhàn)略格局向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變，必須建立公開、動(dòng)態(tài)的信息化平臺(tái)，構(gòu)建信息化幫扶平臺(tái)。也就是說，應(yīng)由扶貧辦統(tǒng)籌，其他行政部門予以配合，建立一個(gè)完整的采集、推送、幫扶、監(jiān)管、反饋流程的信息化平臺(tái)。該平臺(tái)可采用APP程序的形式，完整錄入精準(zhǔn)識(shí)別的貧困地區(qū)及貧困居民信息，可以公開、實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)地反映并推送貧困地區(qū)的需求。投入主體尤其是市場(chǎng)及社會(huì)主體根據(jù)自身職能及資源，線上申請(qǐng)幫扶資格，經(jīng)扶貧辦等部門核準(zhǔn)后，有針對(duì)性地對(duì)貧困地區(qū)和貧困居民予以幫扶。這樣能夠精確反映扶貧開發(fā)的投入力度，更有利于實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、提高扶貧效率，更加廣泛地動(dòng)員市場(chǎng)和社會(huì)主體。

同時(shí)，采用報(bào)表形式定期公開披露各類扶貧開發(fā)投入的使用狀況，接受公眾的評(píng)價(jià)監(jiān)督；提供扶貧開發(fā)效果反饋論壇等平臺(tái)，反映貧困村及貧困戶最真實(shí)的情況。以便實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)考核，確保精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)際成效。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：荊楚扶貧網(wǎng)《2015年度全省脫貧攻堅(jiān)發(fā)展報(bào)告》，2016-03-01，http://hbfp.cnhubei.com/2016/0301/294896.shtml.

②數(shù)據(jù)來源：荊楚扶貧網(wǎng)，《2015年度全省脫貧攻堅(jiān)發(fā)展報(bào)告》，2016-03-01，http://hbfp.cnhubei.com/2016/0301/294896.shtml.

③數(shù)據(jù)來源：根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)資料整理所得。湖北省人民政府扶貧開發(fā)辦公室，《2014年度湖北省扶貧開發(fā)發(fā)展報(bào)告》，2015-03-02，http://www.hbfp.gov.cn/zwdt/fpyw/17154.htm.

④數(shù)據(jù)來源：湖北日?qǐng)?bào)，《2014年湖北69.3萬人脫貧 受到國務(wù)院扶貧辦表揚(yáng)》，2015-01-18，http://www.hb.xinhuanet.com/2015-01/18/c_1114032395.htm.

⑤數(shù)據(jù)來源：新華網(wǎng)，《扶貧攻堅(jiān)的“中國答卷”》，2015-10-15，http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-10/15/c_1116836348.htm.

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(責(zé)任編輯 王婷婷)

2016-05-10 作者簡介：徐鳳菊(1964-)，女，陜西省咸陽市人，武漢理工大學(xué)管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事經(jīng)濟(jì)管理、公司治理研究。

陶 冶(1992-)，男，湖北省黃岡市人，武漢理工大學(xué)管理學(xué)院碩士生，主要從事社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理、戰(zhàn)略管理研究。

湖北省扶貧開發(fā)重點(diǎn)課題研究項(xiàng)目(HBFP2014-005);武漢理工大學(xué)自主創(chuàng)新研究基金項(xiàng)目(2015-zy-034)

F323.8

A

10.3963/j.issn.1671-6477.2016.06.0023