劉琳，石耀江，樊麗茹，李富忠

（1.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，山西太谷030801；2.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)軟件學(xué)院，山西太谷030801）

歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

劉琳1，石耀江1，樊麗茹1，李富忠2

（1.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，山西太谷030801；2.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)軟件學(xué)院，山西太谷030801）

歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾對(duì)于改善礦區(qū)生態(tài)環(huán)境、緩解土地供給瓶頸、推動(dòng)土地資源的可持續(xù)利用具有十分重要的作用。在供給側(cè)改革的新形勢下，對(duì)歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾面臨良好機(jī)遇以及情況復(fù)雜、復(fù)墾難度大、管理體系不健全、成本高等問題進(jìn)行了分析，并提出了建立歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)查體系、加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)研究與成果應(yīng)用、完善管理制度、拓寬資金來源等建議。

工礦廢棄地；復(fù)墾；機(jī)遇；挑戰(zhàn)

土地復(fù)墾作為補(bǔ)充耕地，中統(tǒng)籌生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)、提高土地利用率最有效的途徑之一，是助力資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)[1]。同時(shí)歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾作為土地復(fù)墾工作中的一部分，既可以恢復(fù)、增加耕地，緩解人地矛盾，還可以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收以及社會(huì)和諧發(fā)展。在深化改革、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期，分析歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾面臨一系列的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，對(duì)于歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾工作的推進(jìn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾概念

歷史遺留工礦廢棄地是生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀土地中的一種特殊類型，它需由所在地的縣級(jí)以上國土資源管理部門進(jìn)行認(rèn)定。其認(rèn)定的條件主要是：（1）土地復(fù)墾義務(wù)人滅失的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的土地；（2）1989年1月1日《土地復(fù)墾規(guī)定》實(shí)施以前生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的土地[2]。

工礦廢棄地復(fù)墾利用是指將歷史遺留的工礦廢棄地以及交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施廢棄地等加以復(fù)墾，在治理改善生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)上，與新增建設(shè)用地相掛鉤，合理調(diào)整建設(shè)用地布局，確保建設(shè)用地總量不增加、利用更集約，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低。歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾與一般的土地復(fù)墾相比，其特殊性如表1所示。

工業(yè)化時(shí)代最主要的能源供應(yīng)之一是煤炭，我國對(duì)煤炭資源的開采由來已久，而曾經(jīng)大規(guī)模掠奪式的開采給土地資源帶來了很多問題。礦業(yè)企業(yè)對(duì)采礦用地的臨時(shí)占用，長則數(shù)年短則數(shù)月，礦產(chǎn)資源開采后，礦業(yè)企業(yè)就基本用盡了采礦用地的使用價(jià)值[3]，對(duì)這些土地不再管理和保護(hù)。而由于對(duì)經(jīng)濟(jì)利益沒有顯而易見的直接影響，這些“奉獻(xiàn)完”儲(chǔ)藏礦產(chǎn)價(jià)值的土地資源的復(fù)墾工作在很長一段時(shí)間內(nèi)沒有引起人們的重視。由于資源枯竭、礦業(yè)整合、早期缺少立法等歷史原因，生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)（挖損、塌陷、壓占、污染等）損毀的土地或自然災(zāi)害造成破壞的土地?zé)o人復(fù)墾管理，積累成“舊賬”。這些土地嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境，加劇了人地矛盾，影響了礦區(qū)居民的生產(chǎn)生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，必須采取有效的整治措施進(jìn)行復(fù)墾利用，使其達(dá)到可供利用狀態(tài)或恢復(fù)生態(tài)，以提高土地利用的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾工作任務(wù)艱巨。

表1 歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾的特殊性

2 歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾面臨的機(jī)遇

2.1 國情形勢的號(hào)召，推動(dòng)土地資源優(yōu)化配置

當(dāng)前，供給側(cè)改革成為熱點(diǎn)，政府明確表示推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力改善供給體系的供給效率和質(zhì)量，土地資源作為供給側(cè)的重要要素之一，在國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的指引以及新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢需求下，也應(yīng)提高土地使用效率，注重土地復(fù)墾質(zhì)量，減少無效和低端供給，創(chuàng)造新供給，緊跟形勢需求。歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾作為土地整治工作的一部分，是優(yōu)化土地資源配置、響應(yīng)供給側(cè)改革的有效助力。穩(wěn)步推行歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾工作是在新形勢下落實(shí)“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”基本國策的重要手段。供給側(cè)改革為反思土地復(fù)墾的歷史舊賬——?dú)v史遺留工礦廢棄地復(fù)墾提供了良好時(shí)機(jī)。

2.2 新法規(guī)的出臺(tái)，迫切需要落實(shí)實(shí)踐

2012年《國土資源部關(guān)于開展工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)工作的通知》，在此基礎(chǔ)上經(jīng)過3 a的試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，2015年國土資源部根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)等新形勢、新要求制定了《歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)管理辦法》?！豆芾磙k法》明確要求試點(diǎn)工作要遵循“生態(tài)優(yōu)先、合理利用；科學(xué)規(guī)劃、規(guī)范運(yùn)行；保護(hù)耕地、節(jié)約用地；統(tǒng)籌推進(jìn)、形成合力”的原則[5]。以改善生態(tài)環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)，科學(xué)編制專項(xiàng)規(guī)劃，封閉運(yùn)行，嚴(yán)格監(jiān)管，采取綜合措施確保復(fù)墾耕地質(zhì)量。

2015年工礦廢棄地復(fù)墾利用計(jì)劃已下達(dá)至有關(guān)省（區(qū)、市），新《管理辦法》的出臺(tái)無疑為歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾工作指明了方向，提供了新的法律依據(jù)，是規(guī)范推進(jìn)歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用工作的指南。

2.3 環(huán)境保護(hù)意識(shí)的提高

近年來，霧霾等切身環(huán)境問題引發(fā)社會(huì)關(guān)注，人們保護(hù)環(huán)境的意識(shí)逐步提高，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的良好氛圍正在形成。環(huán)保意識(shí)的不斷增強(qiáng)為歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾工作奠定了公眾認(rèn)識(shí)和支持的基礎(chǔ)。歷史遺留工礦廢棄地造成的環(huán)境問題也越來越受到社會(huì)各界的重視。2016年，山西省已選擇10～20個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)煤縣（市、區(qū)）開展礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制試點(diǎn)工作[6]。國家日益重視礦山生態(tài)環(huán)境治理，礦山廢棄地轉(zhuǎn)化面臨良好契機(jī)[7]。

2.4 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在要求

資源型城市歷史遺留工礦廢棄地居多，隨著兩型社會(huì)的建設(shè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中用地矛盾日益凸顯。2010年山西省作為國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，隨著示范區(qū)的建設(shè)，新增建設(shè)用地缺口逐年增大。2012年依據(jù)國土資發(fā)[2012]45號(hào)文，山西省等10個(gè)省、區(qū)開展工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)。太原市積極響應(yīng)，編制《太原市工礦廢棄地復(fù)墾利用專項(xiàng)規(guī)劃（2013—2014年）》，通過治理改善礦山環(huán)境，與新增建設(shè)用地相掛鉤，逐步盤活存量工礦廢棄地，充分利用土地資源，提高土地綜合利用率，拓展太原市城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地空間，破解制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開土地的支持，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的趨勢要求土地資源利用集約高效，為歷史遺留工礦廢棄地進(jìn)行復(fù)墾重新利用提供了潛在的動(dòng)力。

3 歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾面臨的挑戰(zhàn)

3.1 情況復(fù)雜，摸底難度大

歷史遺留工礦廢棄地是由于歷史原因無法確定土地復(fù)墾義務(wù)人的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的土地，與一般土地復(fù)墾對(duì)象相比，歷史遺留廢棄地的廢棄類型多樣、廢棄成因復(fù)雜，分布范圍廣且分布不均。每個(gè)工礦廢棄地的地質(zhì)環(huán)境問題不同，廢棄地的歷史破壞形成原因復(fù)雜，使得在調(diào)查對(duì)象、調(diào)查內(nèi)容及調(diào)查深度等方面，各地存在很大差異，且調(diào)查技術(shù)和調(diào)查方法良莠不齊，調(diào)查數(shù)據(jù)缺乏橫向可比性[8]。工礦廢棄地地形破碎，生態(tài)環(huán)境脆弱，自然條件較差，原始資料缺失，摸底難度大，給后續(xù)的復(fù)墾潛力分析、適宜性評(píng)價(jià)以及復(fù)墾方法技術(shù)的選擇造成障礙。

3.2 復(fù)墾難度大

與一般土地復(fù)墾相比，歷史遺留工礦廢棄地土壤長期暴露在污染物中，土壤退化嚴(yán)重，復(fù)墾技術(shù)難度大[9]。廢棄地復(fù)墾受不同地區(qū)地形和氣候條件限制，再加上礦區(qū)土地破壞類型多樣需要使用不同的復(fù)墾技術(shù)。歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾以縣域?yàn)橐?guī)劃范圍，涉及到的工礦廢棄地類型眾多，損毀程度也差異較大，同時(shí)，各規(guī)劃區(qū)的自然稟賦、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件等不同，導(dǎo)致整個(gè)工礦廢棄地復(fù)墾技術(shù)體系復(fù)雜多樣，復(fù)墾難度大。而且由于是歷史遺留，破壞擱置時(shí)間間隔較長，原始的一些土地資料的缺失，加大了廢棄地復(fù)墾的難度。

3.3 管理體系不健全

歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾政策性強(qiáng)、涉及面廣，需要綜合性的系統(tǒng)管理。通過研究礦區(qū)廢棄地的類型及特點(diǎn)，只有通過立法把土地、礦業(yè)、環(huán)境、農(nóng)業(yè)等與土地復(fù)墾相關(guān)部門的責(zé)任和義務(wù)明確起來，集中各方面的人力、物力、財(cái)力，才能保證土地復(fù)墾工作卓有成效地開展[10]。我國缺乏一個(gè)完整的管理體系對(duì)廢棄地復(fù)墾的調(diào)查、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工和驗(yàn)收等工作進(jìn)行動(dòng)態(tài)高效的監(jiān)督檢查。

3.4 復(fù)墾成本高，所需資金量大

歷史遺留工礦廢棄地長時(shí)間無人問津，土地破壞嚴(yán)重，地表自然條件較差，所需的復(fù)墾成本高，資金量大。而目前，歷史遺留工礦廢棄地企業(yè)投入少，政府是土地復(fù)墾的投資主體，資金來源較少，給當(dāng)?shù)卣斐沙林氐呢?cái)政負(fù)擔(dān)。

4 工礦廢棄地復(fù)墾的建議措施

4.1 建立歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)查體系

設(shè)計(jì)現(xiàn)實(shí)可行的調(diào)查內(nèi)容與指標(biāo)體系，指標(biāo)體系包括各類廢棄地現(xiàn)狀、自然條件、基礎(chǔ)條件、權(quán)屬情況、區(qū)位條件等，調(diào)查清楚并核對(duì)檔案信息。選取適宜的調(diào)查方法，制定科學(xué)的技術(shù)流程，逐步探索建立工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)查體系，使得調(diào)查工作系統(tǒng)有序、有針對(duì)性地開展。

4.2 加強(qiáng)工礦廢棄地復(fù)墾科學(xué)技術(shù)研究與成果應(yīng)用

進(jìn)一步發(fā)揮各有關(guān)科研單位及技術(shù)人員的作用，加強(qiáng)歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾理論研究和技術(shù)試驗(yàn)與成果推廣，把復(fù)墾建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上。推進(jìn)政策扶持先進(jìn)復(fù)墾技術(shù)實(shí)驗(yàn)與創(chuàng)新，加強(qiáng)生態(tài)復(fù)墾技術(shù)、微生物復(fù)墾技術(shù)以及生態(tài)工程復(fù)墾技術(shù)方面的研究，從過去單一的靠工程整治發(fā)展為與生物工程相結(jié)合進(jìn)行綜合治理[1]。

4.3 完善管理制度，建立和健全管理機(jī)構(gòu)

歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，《土地復(fù)墾規(guī)定》中規(guī)定“歷史遺留損毀土地由縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)組織復(fù)墾”。各級(jí)國土資源主管部門要明確主管和指定人員具體管理。特別是工礦企業(yè)多、復(fù)墾任務(wù)重的資源型城市，建議聯(lián)合各部門成立工礦廢棄地復(fù)墾工作小組，對(duì)歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目開展事前事中事后全過程控制。此外，在建立健全管理機(jī)構(gòu)和落實(shí)人員的同時(shí)，高效管理和監(jiān)督檢查，提高復(fù)墾后期管護(hù)利用。

4.4 充分發(fā)揮現(xiàn)存復(fù)墾資金的作用，并努力拓寬、開辟新的復(fù)墾資金來源

歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾資金有限，為了更好地完成復(fù)墾任務(wù)，要積極采取多渠道、多方面籌集資金，來解決資金不足的問題。要想方設(shè)法開辟新的資金渠道：一是可以根據(jù)“誰復(fù)墾，誰受益”的原則，將優(yōu)惠政策和鼓勵(lì)措施制定出具體落實(shí)細(xì)節(jié)，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，增加土地復(fù)墾資金的投入。二是引入市場機(jī)制，將已經(jīng)征用為國有的還尚未復(fù)墾利用的廢棄地，由政府出讓使用權(quán)，由獲得使用權(quán)的單位向政府土地管理部門補(bǔ)交出讓金后，進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，收取的收益用于擴(kuò)大土地復(fù)墾。三是提高土地復(fù)墾的經(jīng)濟(jì)效益，增加復(fù)墾資金的積累。

5 結(jié)語

積極推進(jìn)復(fù)墾歷史上遺留的廢棄地，逐步償還歷史舊賬，以《土地復(fù)墾條件》頒布為契機(jī)，抓住良好機(jī)遇，加快土地復(fù)墾步伐。同時(shí)，積極應(yīng)對(duì)復(fù)墾工作的各種挑戰(zhàn)，妥善解決在復(fù)墾過程中可能出現(xiàn)的問題，以保證復(fù)墾土地的數(shù)量和質(zhì)量，開創(chuàng)土地復(fù)墾新局面。

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Opportunities and Challenges Faced by the Reclamation of Abandoned Industrial and Mining Land

LIULin1，SHI Yaojiang1，F(xiàn)ANLiru1，LI Fuzhong2
（1.College of Resources and Environment，Shanxi Agricultural University，Taigu 030801，China；2.College of Software，Shanxi Agricultural University，Taigu 030801，China）

The reclamation of abandoned industrial and mining land can improve the ecological environment in mining areas,ease the bottleneck of land supply,and promote the sustainable use of land resources,which has a very important role.Firstly,in the new situation of the reform of supply side,the paper analyzes the historic mining wasteland reclamation is facing good opportunities as well as many problems such as complex situation,the difficulty of reclamation,the management system is not perfect,the cost is high.Second ly, some suggestions are put forward,such as establishing the investigation system,strengthening the scientific and technological research and application,improving the management system,broadening the sources of funds,and soon.

abandoned industrial and mining land;reclaim;opportunity;challenge

TD88

A

1002-2481（2016）10-1516-04

10.3969/j.issn.1002-2481.2016.10.22

2016-07-06

國家公益基金項(xiàng)目（201311088）

劉琳（1990-），女，河南新鄉(xiāng)人，在讀碩士，研究方向：土地資源經(jīng)濟(jì)與政策。李富忠為通信作者。