摘 要：社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)既是現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)變的需要，也是滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的多樣化文化需求的需要。社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)雖具有諸多優(yōu)點(diǎn)，但也容易出現(xiàn)降低服務(wù)質(zhì)量、對(duì)服務(wù)對(duì)象區(qū)別對(duì)待等問(wèn)題。本文從法學(xué)視角闡述了社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)在政府職能定位、社會(huì)力量的培育和規(guī)制、參與的范圍、參與的方式、參與的程序等方面存在的問(wèn)題并提出相應(yīng)的對(duì)策，以更好地保障公共文化服務(wù)的公益性、公平性。

關(guān) 鍵 詞：社會(huì)力量；法律規(guī)制；公共文化服務(wù)

中圖分類號(hào)：G122 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）12-0045-07

收稿日期：2016-08-09

作者簡(jiǎn)介：李敏（1983—），女，河南新蔡人，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)博士，南京師范大學(xué)法學(xué)博士后，香港城市大學(xué)訪問(wèn)學(xué)者，淮海工學(xué)院法學(xué)院法學(xué)系副主任，副教授，研究方向?yàn)樾姓ɑA(chǔ)理論、文化行政法。

基金項(xiàng)目：本文系2013年度連云港市社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“構(gòu)建社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的法律保障機(jī)制——基于連云港市社區(qū)文化中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的調(diào)查與思考”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：13LKT32。

2015年《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》首次將“堅(jiān)持社會(huì)參與”列為現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系應(yīng)堅(jiān)持的基本原則之一，并對(duì)“鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與”作出了專門的規(guī)定。2016年5月公布的《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法（草案）》第2條規(guī)定：“本法所稱公共文化服務(wù)，是指由政府主導(dǎo)、社會(huì)力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設(shè)施、文化產(chǎn)品、文化活動(dòng)以及其他相關(guān)服務(wù)”。社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)有助于彌補(bǔ)公共文化服務(wù)領(lǐng)域“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”所帶來(lái)的缺陷，豐富公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給，更好地滿足公眾的文化需求。然而，社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)雖具有減輕公共財(cái)政負(fù)擔(dān)、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、滿足公眾多樣化的文化需求等諸多優(yōu)點(diǎn)，但也容易出現(xiàn)降低服務(wù)質(zhì)量、片面追求利潤(rùn)、對(duì)服務(wù)對(duì)象區(qū)別對(duì)待、服務(wù)提供者與消費(fèi)者之間信息不對(duì)稱等問(wèn)題，因此，有必要將社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)納入法治化的軌道，通過(guò)完善的法律制度設(shè)計(jì)來(lái)規(guī)劃社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的基本內(nèi)容和運(yùn)行進(jìn)路，使其沿著法治軌道良性運(yùn)行。

一、依法規(guī)制社會(huì)力量參與公共

文化服務(wù)的必要性

（一）規(guī)范和約束政府行為的需要

鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)并不表示政府職責(zé)會(huì)減輕，而只意味著政府職責(zé)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)調(diào)整以及履行該職責(zé)方式的轉(zhuǎn)變，政府依然是公共文化服務(wù)供給的最終責(zé)任主體。一方面，對(duì)于不適宜由社會(huì)力量提供或者社會(huì)力量不愿、不能提供的公共文化服務(wù)，政府仍應(yīng)擔(dān)負(fù)起提供的義務(wù)；另一方面，對(duì)于社會(huì)力量參與的公共文化服務(wù)，政府既不能繼續(xù)壟斷公共文化服務(wù)的生產(chǎn)和提供，也不能放任不管，而應(yīng)依法扮演好公共文化服務(wù)的“引導(dǎo)者”“購(gòu)買者”“組織者”“監(jiān)督者”等角色，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)，保障參與程序透明公正，以此來(lái)提升政府的公信力。同時(shí)，也要加強(qiáng)對(duì)服務(wù)提供者的動(dòng)態(tài)監(jiān)管與評(píng)估，建立健全獎(jiǎng)懲和退出機(jī)制，從而保證社會(huì)力量的有序參與。

（二）保護(hù)社會(huì)力量合法權(quán)益的需要

社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)有助于緩解地方財(cái)政壓力，降低公共文化服務(wù)供給成本，增加服務(wù)對(duì)象的選擇機(jī)會(huì)，提高公共文化服務(wù)的質(zhì)量。因此，許多地方都在積極開(kāi)展探索，但因缺少相關(guān)的法律制度，更多地是依據(jù)政策文件，在實(shí)際操作中仍存在容易受到人為因素的干預(yù)或影響，政策實(shí)施的連貫性和一致性不夠，社會(huì)力量參與的競(jìng)爭(zhēng)程度不充分、競(jìng)爭(zhēng)方式不規(guī)范，參與程序不夠公開(kāi)、透明，權(quán)利義務(wù)界定不清晰，法律責(zé)任機(jī)制不健全等問(wèn)題，導(dǎo)致參與者的合法權(quán)益受到損害，挫傷了社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的積極性。因此，需要將其納入法律規(guī)制范圍，以保障社會(huì)力量參與公平競(jìng)爭(zhēng)。

（三）實(shí)現(xiàn)公民文化權(quán)益的需要

文化權(quán)利是一個(gè)具有多元層次結(jié)構(gòu)的復(fù)合性概念，國(guó)家既負(fù)有尊重文化自由的消極義務(wù)，又負(fù)有保護(hù)文化遺產(chǎn)和文化版權(quán)、保護(hù)和扶持民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及創(chuàng)造必要的物質(zhì)條件實(shí)現(xiàn)公民文化權(quán)益的積極義務(wù)。無(wú)論是政府直接提供公共文化服務(wù)還是社會(huì)力量參與提供公共文化服務(wù)，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是為了切實(shí)保障公民的基本文化權(quán)益，更好地滿足公民的文化需求。在鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的過(guò)程中，通過(guò)良好的法律制度可以更好地保護(hù)公民對(duì)公共文化服務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使不同地區(qū)、民族和階層的公民都能公平地享受到政府提供的基本公共文化服務(wù)，對(duì)所有服務(wù)對(duì)象一視同仁、平等對(duì)待，保護(hù)公民獲得基本公共文化服務(wù)的可持續(xù)性，保護(hù)在提供公共文化服務(wù)的過(guò)程中獲得的公民個(gè)人信息，為文化權(quán)利受到侵犯的公民提供及時(shí)、有效的法律救濟(jì)等，切實(shí)保證我國(guó)《憲法》賦予公民的文化權(quán)利。

二、社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)

面臨的法律問(wèn)題

（一）政府職能定位不清晰

政府在公共文化服務(wù)中扮演著多重角色。首先，政府是部分基本公共文化服務(wù)的直接提供者，尤其是那些不適合社會(huì)力量提供或社會(huì)力量無(wú)力提供的公共文化服務(wù)。其次，政府是社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的組織者、主要購(gòu)買者。政府制定社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的具體規(guī)則并組織實(shí)施。在采取政府購(gòu)買方式提供的公共文化服務(wù)中，政府還是主要購(gòu)買者。再次，政府是社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的監(jiān)管者。在公共文化服務(wù)實(shí)踐中，政府的多重角色之間難免會(huì)出現(xiàn)沖突或缺位，如政府作為提供者與作為購(gòu)買者之間的界限如何劃分，政府作為購(gòu)買者與作為監(jiān)管者之間的角色如何協(xié)調(diào)等，這些問(wèn)題能否得到有效解決將直接影響社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的程度、公共文化服務(wù)供給的質(zhì)量以及公共文化服務(wù)的均等化能否實(shí)現(xiàn)等，筆者認(rèn)為，上述問(wèn)題都需要通過(guò)法律規(guī)則加以解決。

（二）社會(huì)力量相對(duì)薄弱

長(zhǎng)期以來(lái)，受文化觀念和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制等因素的影響，我國(guó)公共文化服務(wù)供給由政府部門和國(guó)有文化企事業(yè)單位包攬，社會(huì)組織的參與極其有限。據(jù)媒體報(bào)道，目前廣東省有85%的社會(huì)組織未能承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的職能，有91%的社會(huì)組織未能得到政府購(gòu)買服務(wù)。[1]受國(guó)有文化企事業(yè)單位的“擠壓”和“雙重審批”社團(tuán)管理體制的限制，基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位、志愿服務(wù)組織、民間團(tuán)體等文化類社會(huì)組織普遍呈現(xiàn)出規(guī)模弱小、行政依附性強(qiáng)等特征，不少文化類社會(huì)組織甚至無(wú)法獲得合法身份，導(dǎo)致政府購(gòu)買公共文化服務(wù)難以形成充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性與選擇自主性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局，容易滋生暗箱操作、權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象。此外，不少文化行業(yè)組織在資金、人員、項(xiàng)目等方面與文化主管部門聯(lián)系密切，其主要任務(wù)是參與政府組織的活動(dòng)或完成政府交辦的任務(wù)，而不是根據(jù)公眾需求主動(dòng)提供更好的服務(wù)。近年來(lái)文化志愿者在公共文化服務(wù)中雖日漸活躍，但組織化程度普遍不高、相關(guān)法律制度不健全，難以實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、持續(xù)性發(fā)展。

（三）社會(huì)力量參與的范圍比較模糊

目前，我國(guó)相關(guān)文件和立法對(duì)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)范圍的規(guī)定比較模糊，分類標(biāo)準(zhǔn)也不夠統(tǒng)一。如2013年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容為適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)。對(duì)應(yīng)當(dāng)由政府直接提供、不適合社會(huì)力量承擔(dān)的公共服務(wù)以及不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)項(xiàng)目，政府不得向社會(huì)力量購(gòu)買。2015年《無(wú)錫市鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)實(shí)施辦法》規(guī)定，社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的范圍包括公共文化設(shè)施建設(shè)、公共文化產(chǎn)品供給和公共文化設(shè)施管理運(yùn)行三大類，每一類下面又包括若干項(xiàng)。2014年《東莞市公共文化服務(wù)社會(huì)化發(fā)展促進(jìn)辦法》規(guī)定，按照‘非禁即入”原則全面開(kāi)放公共文化服務(wù)體系各個(gè)領(lǐng)域，同時(shí)規(guī)定政府重點(diǎn)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與“文化設(shè)施建設(shè)、文化平臺(tái)建設(shè)、公益性文化活動(dòng)、文藝創(chuàng)作生產(chǎn)和特色文化傳承”這五大領(lǐng)域。

政府的哪些公共服務(wù)可以通過(guò)市場(chǎng)化、社會(huì)化機(jī)制由社會(huì)力量提供，學(xué)者們對(duì)這一問(wèn)題的理解也不盡一致。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，所有的公共服務(wù)都可以外包。如美國(guó)幾乎所有的公共服務(wù)項(xiàng)目都有被外包出去的案例。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，并非所有的公共服務(wù)都可以通過(guò)合同外包，而應(yīng)有一定的判斷標(biāo)準(zhǔn)。如德國(guó)公共服務(wù)外包范圍受到公法“功能保留”的限制，對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化的態(tài)度比較謹(jǐn)慎。[2]歐美國(guó)家公共服務(wù)民營(yíng)化不斷受挫的事實(shí)表明，私人資本的逐利性與公共服務(wù)公益性之間存在著難以調(diào)和的矛盾，[3]如果不加限制地允許社會(huì)力量進(jìn)入公共文化服務(wù)的所有領(lǐng)域，忽視或取消政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的公共服務(wù)職責(zé)，將重蹈部分西方國(guó)家的覆轍，出現(xiàn)公共文化資源分配不均、服務(wù)成本攀升、服務(wù)質(zhì)量下滑，公民的基本文化權(quán)益得不到保障等問(wèn)題。

（四）社會(huì)力量參與的方式不規(guī)范

目前，無(wú)論是中央和地方出臺(tái)的文件或立法還是學(xué)者們的研究都主要集中在政府購(gòu)買公共文化服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)其他參與方式缺乏細(xì)致的梳理和研究。事實(shí)上，政府購(gòu)買更強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)性作用和市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制，而且承接主體多為社會(huì)組織和企事業(yè)單位，因此，并非適用于公共文化服務(wù)的所有領(lǐng)域。但中央和地方文件關(guān)于社會(huì)力量參與方式的規(guī)定存在分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、法律規(guī)則之間相互沖突等問(wèn)題，如根據(jù)2013年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和2014年《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》的規(guī)定，政府購(gòu)買公共服務(wù)應(yīng)按照政府采購(gòu)法的有關(guān)規(guī)定，采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源、詢價(jià)等方式確定承接主體。而2015年《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)文化部等部門關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作意見(jiàn)的通知》（以下簡(jiǎn)稱2015年《國(guó)辦通知》）和2015年《無(wú)錫市鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)實(shí)施辦法》則規(guī)定政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)采取購(gòu)買、委托、租賃、特許經(jīng)營(yíng)、戰(zhàn)略合作等各種合同方式，顯然將政府購(gòu)買服務(wù)與其他參與方式混為一談。此外，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部為爭(zhēng)奪對(duì)PPP項(xiàng)目（即公私合作，Public-private Partnership）的監(jiān)管主導(dǎo)權(quán)，分別制定了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（2015年6月1日起施行）和《政府和社會(huì)資本合作法》（征求意見(jiàn)中），將可能導(dǎo)致法律規(guī)則不一致、監(jiān)管資源浪費(fèi)等問(wèn)題，反而不利于提高公共文化服務(wù)的質(zhì)量和效率。

（五）社會(huì)力量參與的程序機(jī)制不健全

英國(guó)劍橋大學(xué)韋德教授有句名言：“正義，不僅應(yīng)該得以進(jìn)行，而且還必須能夠明確看到其得以進(jìn)行而不存在任何懷疑的余地”。目前，公共文化資源分配與供給中存在的大量問(wèn)題都與程序機(jī)制不健全有關(guān)。如政府購(gòu)買作為社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)經(jīng)常采用的一種方式，在實(shí)際操作中經(jīng)常面臨缺少操作程序的問(wèn)題，原因在于現(xiàn)有的《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律的適用范圍主要集中于公共部門的內(nèi)部服務(wù)，沒(méi)有涵蓋所有的公共服務(wù)，政府購(gòu)買公共服務(wù)也未被納入集中采購(gòu)目錄，無(wú)法適用法律規(guī)定的程序，轉(zhuǎn)而依靠地方出臺(tái)的規(guī)范性文件甚至“紅頭文件”。政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的信息透明度不夠，相關(guān)信息發(fā)布不充分，公開(kāi)范圍小，缺少統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺(tái)，甚至有些地方還存在模糊發(fā)布、虛假發(fā)布等違法現(xiàn)象，導(dǎo)致個(gè)別地方政府購(gòu)買公共文化服務(wù)存在隨意性和權(quán)力尋租現(xiàn)象，難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量的公平競(jìng)爭(zhēng)，挫傷了民間非營(yíng)利性組織和文化企業(yè)參與的積極性。此外，公共文化服務(wù)供給主要是自上而下地單向分配，導(dǎo)致不少公共文化產(chǎn)品與服務(wù)無(wú)法滿足公眾的文化需求，公共服務(wù)收效不佳，大量文化資源被浪費(fèi)。

三、社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的

法律規(guī)制路徑

（一）明晰政府的職能定位

社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)意味著政府職能和履行職能方式的轉(zhuǎn)變，因此，應(yīng)根據(jù)不同的參與方式界定政府的職能，并在法律規(guī)定、政策文件或公私協(xié)議中予以明確。如明確哪些公共文化服務(wù)必須由政府提供，以保障公民的基本文化權(quán)益；明確政府制定公共文化服務(wù)決策的權(quán)力和行使程序；明確政府在購(gòu)買服務(wù)和監(jiān)管評(píng)估中的職責(zé)定位等。此外，政府在制定相關(guān)規(guī)則、組織實(shí)施社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)以及監(jiān)管評(píng)估中應(yīng)注重聽(tīng)取公眾、專家、非營(yíng)利性組織等多方面的意見(jiàn)，建立由多方主體組成的咨詢委員會(huì)、評(píng)議委員會(huì)等，這有助于避免公共文化服務(wù)脫離公眾的文化需求，減少權(quán)力尋租，提高公共文化資源使用效益。

（二）培育社會(huì)力量

首先，應(yīng)加快推進(jìn)各級(jí)文化主管部門與其主辦、主管、聯(lián)系、掛靠的行業(yè)協(xié)會(huì)在機(jī)構(gòu)、職能、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、人員管理以及黨建、外事、人力資源服務(wù)等事項(xiàng)上的分離，依法保障文化行業(yè)協(xié)會(huì)的獨(dú)立平等法人地位。其次，采取多種措施培育文化類社會(huì)組織。如建立社會(huì)組織孵化培育中心，通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)資金、稅收優(yōu)惠、引導(dǎo)民間力量和社會(huì)資源、政府購(gòu)買服務(wù)等方式重點(diǎn)培育扶持文化類社會(huì)組織。指導(dǎo)社會(huì)組織健全法人治理結(jié)構(gòu)、民主管理機(jī)制和協(xié)商民主建設(shè)等內(nèi)部治理機(jī)制，完善社會(huì)組織的財(cái)務(wù)、人事、資產(chǎn)等各項(xiàng)事務(wù)管理制度。參照2016年《慈善法》的有關(guān)規(guī)定，①取消目前社會(huì)組織立法中關(guān)于“不得從事?tīng)I(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”的規(guī)定，在明確不以營(yíng)利為目的的同時(shí)允許其從事一定的投資活動(dòng)。第三，探索改革社會(huì)組織管理體制，降低準(zhǔn)入門檻。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（簡(jiǎn)稱《決定》）明確提出實(shí)行直接登記的“四類社會(huì)組織”②基本可以涵蓋大多數(shù)文化類社會(huì)組織，一些地方也在積極探索，如2015年《廣東省社會(huì)組織條例（草案）》規(guī)定實(shí)行雙重管理與直接登記并存的登記管理體制，降低對(duì)社會(huì)組織登記住所和資產(chǎn)的要求等。2012年廣西《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)管理辦法》在一定情況下允許“一業(yè)多會(huì)”和組建跨行政區(qū)域的行業(yè)協(xié)會(huì)。第四，推動(dòng)志愿服務(wù)國(guó)家層面立法，③完善志愿服務(wù)組織的界定、志愿者權(quán)益保障和風(fēng)險(xiǎn)防范、志愿者獎(jiǎng)勵(lì)措施和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、志愿服務(wù)中的法律責(zé)任等制度，依法保障文化志愿服務(wù)活動(dòng)規(guī)范化。

（三）明確社會(huì)力量參與的范圍

盡管社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)具有諸多優(yōu)點(diǎn)，但也要有一個(gè)“度”的問(wèn)題，否則將適得其反。一些歐美國(guó)家在經(jīng)歷了1990年代的發(fā)展高峰之后，從1990年代末開(kāi)始，歐美國(guó)家民營(yíng)化已經(jīng)開(kāi)始呈下降趨勢(shì)，政府回購(gòu)服務(wù)興起。[4]尤其是目前還存在政府職能轉(zhuǎn)變尚未到位、事業(yè)單位改革正在推進(jìn)、社會(huì)組織發(fā)育尚不成熟、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制還不完善、公共文化服務(wù)均等化仍未實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題，因而在鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的同時(shí)更應(yīng)慎重對(duì)待、穩(wěn)步推進(jìn)。

2014年《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》規(guī)定，政府購(gòu)買服務(wù)的范圍應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府職能性質(zhì)確定，并與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。有學(xué)者提出，從政府職權(quán)的性質(zhì)、公共服務(wù)的成本效益、公共服務(wù)的質(zhì)量、引入競(jìng)爭(zhēng)的程度和支持社會(huì)組織的情況五個(gè)維度確定政府購(gòu)買公共服務(wù)的底線，以需求管理和供給機(jī)制為基礎(chǔ)，重新梳理分類并以清單的形式明確列舉。[5]還有學(xué)者提出，應(yīng)分別從禁止性購(gòu)買范圍、確定性購(gòu)買范圍和裁量性購(gòu)買范圍三個(gè)角度界定政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍。[6]這對(duì)于確定社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的范圍同樣具有參考意義。社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)范圍的確定需要綜合考量多種因素，如歷史文化傳統(tǒng)、政府職能、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、公眾文化需求、社會(huì)組織發(fā)育程度、服務(wù)質(zhì)量與價(jià)格等。就現(xiàn)實(shí)而言，還要考慮到事業(yè)單位改革推進(jìn)程度、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制完善程度、各因素的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和所占權(quán)重，因此，有必要建立起多維度的分析框架和指標(biāo)體系，以便評(píng)估確定某個(gè)公共文化服務(wù)項(xiàng)目是否需要社會(huì)力量參與、參與的程度和方式等，并按照法定程序和要求予以實(shí)施，從而防范私人資本對(duì)公共文化服務(wù)公共性的侵害，確?；竟参幕?wù)均等化。

（四）規(guī)范社會(huì)力量參與的方式

加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，需要探索社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的多種方式，不斷推動(dòng)公共文化服務(wù)供給方式的多樣化，從而滿足人民群眾多層次的文化需求。結(jié)合中央和地方的有關(guān)規(guī)定和參與實(shí)踐，根據(jù)社會(huì)力量在公共文化服務(wù)中所處的地位和發(fā)揮的作用，筆者將社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的方式概括為三種類型：

一是政府主導(dǎo)型。即政府通過(guò)政策引導(dǎo)和財(cái)政投入帶動(dòng)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)，充分發(fā)揮政府在公共文化服務(wù)中的主導(dǎo)作用。政府通過(guò)定向資助、貸款貼息、項(xiàng)目補(bǔ)貼、稅收減免、土地優(yōu)惠、文藝評(píng)獎(jiǎng)、授予榮譽(yù)稱號(hào)或者設(shè)立基金會(huì)、要求開(kāi)發(fā)商配套提供公共文化設(shè)施等方式，引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)。如中央財(cái)政對(duì)“國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)（項(xiàng)目）”在列入名單和驗(yàn)收合格后各提供25萬(wàn)元的專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助資金。2013年由中央財(cái)政撥款設(shè)立的國(guó)家藝術(shù)基金先后資助了全國(guó)各地大量的公共文化藝術(shù)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目也為社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)提供了良好的平臺(tái)。

二是公私合作型。即政府通過(guò)訂立合同或組建公司等形式與社會(huì)力量合作提供公共文化服務(wù)，雙方之間建立一種平等合作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享的關(guān)系。目前正在探索的形式有政府購(gòu)買、服務(wù)外包、PPP模式等。國(guó)際公認(rèn)的PPP模式大致可歸納為合同模式的PPP（包括BOT、TOT、BOO、特許經(jīng)營(yíng)等）和公司模式的PPP（即公私雙方共同建立新的PPP項(xiàng)目公司或公共一方轉(zhuǎn)讓公司股份給私人）。PPP通常適用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，但純公益性項(xiàng)目和完全市場(chǎng)化的領(lǐng)域不適合做PPP。因此，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部應(yīng)通力合作，制定統(tǒng)一的PPP程序法，明確PPP的適用范圍、含義、表現(xiàn)形式、適用程序及爭(zhēng)議解決方式等，綜合利用法律、政策、指南和合同等規(guī)制工具，建構(gòu)一個(gè)立體的、層層遞進(jìn)又相互勾連互補(bǔ)的PPP規(guī)制體系。[7]

三是社會(huì)力量主導(dǎo)型。即由社會(huì)力量自主參與或自發(fā)組織的公共文化服務(wù)，如社會(huì)力量依法創(chuàng)辦民間性質(zhì)的基金會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)、各類文化協(xié)會(huì)（學(xué)會(huì)）、民間藝術(shù)團(tuán)、民辦博物館、志愿服務(wù)組織等社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)，或通過(guò)捐贈(zèng)、贊助、公共文化托管、主辦、承辦、直接從事等形式為社會(huì)提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)，更強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量在公共文化服務(wù)中的自主性、自發(fā)性和自覺(jué)性，當(dāng)然，政府也可以給予一定的資助或優(yōu)惠政策。

（五）規(guī)制社會(huì)力量參與的程序

社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的方式不同，所遵循的程序也不同，難以作出統(tǒng)一的規(guī)定。首先，如果有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件對(duì)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的程序已經(jīng)明確規(guī)定的，相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)遵守。如《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《慈善法》《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理法》《行政許可法》等。其次，對(duì)于采用較多的參與方式應(yīng)構(gòu)建或完善專門的程序機(jī)制，如推進(jìn)統(tǒng)一的PPP程序立法；修改《政府采購(gòu)法》等相關(guān)法律，將社會(huì)公共服務(wù)納入到其調(diào)整范圍并細(xì)化具體條款，如建立公共服務(wù)需求調(diào)查和篩選機(jī)制，完善以項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)算編報(bào)、組織采購(gòu)、項(xiàng)目監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)為主要內(nèi)容的規(guī)范化購(gòu)買流程，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的方式選擇適格的承接主體等。再次，讓公眾通過(guò)意見(jiàn)調(diào)查、專家咨詢、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式參與公共文化服務(wù)的決策、管理、評(píng)價(jià)等全過(guò)程并建立統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺(tái)，重點(diǎn)公開(kāi)政府購(gòu)買或資助的信息、申請(qǐng)資格和流程、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、資金使用情況、評(píng)價(jià)辦法、公眾滿意度等，建立“自下而上、以需定供”的互動(dòng)式、菜單式服務(wù)方式，推動(dòng)公共文化服務(wù)供給與人民群眾文化需求的有效對(duì)接，確保具備條件的社會(huì)力量平等參與競(jìng)爭(zhēng)。最后，建立健全由政府部門、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的綜合性評(píng)審機(jī)制，根據(jù)不同的參與方式設(shè)計(jì)相應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)體系，定期對(duì)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的范圍、方式、服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格、資金使用情況等進(jìn)行評(píng)估并公布評(píng)估結(jié)果，將其作為下一年度編制公共文化服務(wù)預(yù)算和選擇合作對(duì)象的重要參考依據(jù)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]支持力度不足！廣東九成社會(huì)組織未獲政府購(gòu)買服務(wù)[N].南方都市報(bào)，2016-01-25.

[2]許燕.國(guó)外政府購(gòu)買公共服務(wù)范圍及特點(diǎn)比較分析[J].價(jià)格理論與實(shí)踐，2015，（02）.

[3][4]楊安華.政府購(gòu)買服務(wù)還是回購(gòu)服務(wù)？——基于2000年以來(lái)歐美國(guó)家政府回購(gòu)公共服務(wù)的考察[J].公共管理學(xué)報(bào)，2014，（03）.

[5]王叢虎.政府購(gòu)買公共服務(wù)的底線及分析框架的構(gòu)建[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（01）.

[6]李海平.政府購(gòu)買公共服務(wù)法律規(guī)制的問(wèn)題與對(duì)策——以深圳市政府購(gòu)買社工服務(wù)為例[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（05）.

[7]喻文光.PPP規(guī)制中的立法問(wèn)題研究——基于法政策學(xué)的視角[J].當(dāng)代法學(xué)，2016，（02）.

（責(zé)任編輯：苗政軍）

Abstract：The public cultural services participated by social forces both are needs of the transformation of government functions and satisfaction of citizens' increasing and various cultural wants.The public cultural services participated by social forces have lots of virtues，also some problems，such as service quality declining，customs being discriminated，etc.So it is necessary to make them under the rule of law，to gain aims of regulation and restraint of government behavior，safeguarding lawful interests of social forces and protecting cultural rights of citizens.Based on the prospective of law，the article mainly analyzes from these aspects，such as the orientation of government functions in the participation of social forces，cultivating and regulation of social forces，the scope of participation，the mode of participation，the procedure of participation，including their problems and solutions，to ensure the public welfare and fairness of public cultural services.

Key words：social forces；legal regulation；public cultural services