馮文湘

珠三角地區(qū)用地優(yōu)化策略研究以南海里水展旗峰片區(qū)控規(guī)項目為例

馮文湘

經(jīng)過30多年的高速發(fā)展，珠三角地區(qū)的城鎮(zhèn)化率達到相當高的水平，目前已超過80%。然而，如此高的城市化率，在現(xiàn)實中卻呈現(xiàn)出被稱作“半城半鄉(xiāng)”或“城鄉(xiāng)一樣化”的獨特城鄉(xiāng)空間景觀，急劇擴張的非農建設用地在區(qū)域中呈“面”狀展開，工業(yè)用地、農業(yè)用地、農村居民點用地、城鎮(zhèn)用地等各類土地利用板塊混雜交錯，形成“馬賽克”式的土地利用景觀。

一、珠三角地區(qū)用地開發(fā)現(xiàn)狀

快速發(fā)展的珠三角面臨諸多用地發(fā)展的困惑。

1.碎片化的城鄉(xiāng)用地

在改革開放初期，由于各類規(guī)劃的缺位以及自下而上的發(fā)展模式的影響，國土空間開發(fā)的主體眾多，導致空間碎片化的問題突出，沒有形成層級明顯的空間結構體系。自下而上的發(fā)展模式使得個體在尋找建設空間時具有一定的局限性，個體內部建設用地即使相對有序，但就拼合在一起的整體建設用地而言，必然造成整體秩序混亂，也導致出現(xiàn)了大量“半城半鄉(xiāng)”的地域景觀狀態(tài)。

2.集體用地直接城鎮(zhèn)化

據(jù)統(tǒng)計，珠三角地區(qū)建設用地中集體用地比例達70%，其中集體工業(yè)用地約占工業(yè)總用地的70%。大量集體土地的存在催生了珠三角農村“租賃經(jīng)濟”的發(fā)展，同時也帶來了城市建設與環(huán)境品質的惡化。后“珠三角模式”集體土地利用的問題不容回避，亟需要從政策和管理的視角深入探索集體土地高效利用的模式和路徑。

3.土地利用粗放

珠三角現(xiàn)狀建設用地比重大，占整個珠三角土地總面積的53.07%。但是，大部分呈現(xiàn)出利用粗放、土地產(chǎn)出水平低下的特點。2006年，單位建設用地面積的地區(qū)生產(chǎn)總值為1.89億元/km2、工業(yè)總產(chǎn)值為4.05億元/km2，低于長三角地區(qū)和京津唐地區(qū)。

二、面向實施的用地優(yōu)化策略研究

1.制定農村集體經(jīng)營性建設用地入市管理辦法及配套文件

完善珠三角地區(qū)農村集體經(jīng)營性建設用地入市管理辦法，明確入市農村集體經(jīng)營性建設用地的用途、方式、期滿處理及權利義務等內容；制定珠三角地區(qū)農村集體經(jīng)營性建設用地入市管理配套政策，完善市場交易規(guī)則，規(guī)范交易平臺運作，健全集體土地資產(chǎn)處理決策機制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地抵押融資和稅收制度，積極培育中介組織，建立完整的農村集體建設用地使用和管理信息系統(tǒng)。

2.開展農村集體經(jīng)營性建設用地整治，促進統(tǒng)籌開發(fā)利用

根據(jù)珠三角地區(qū)舊村（居）改造，村級工業(yè)園改造升級等需要，對土地利用效率低下的連片集體建設用地實施改造，制定管理措施，依據(jù)規(guī)劃要求開展綜合整治。在嚴格用途管制和明確功能分區(qū)的基礎上，制定鼓勵政策，引導農村集體將產(chǎn)業(yè)落后、零星分散的存量農村集體經(jīng)營性建設用地納入整備，促進產(chǎn)業(yè)轉型升級，提升土地集約節(jié)約利用水平。

3.加快推進村級工業(yè)園改造提升，促進產(chǎn)業(yè)社區(qū)發(fā)展

村級工業(yè)園改造提升主要分為綜合整治類和產(chǎn)業(yè)轉型升級類兩種方式。綜合整治類主要以環(huán)境綜合整治為抓手，通過促進企業(yè)污染治理設施整治提升，優(yōu)化園區(qū)現(xiàn)狀功能，從空間、形態(tài)上消除園區(qū)安全、消防等隱患。產(chǎn)業(yè)轉型升級類主要以“三舊”改造和招商引資為抓手，融合整體拆建、加建擴建、局部拆建和功能轉變等方式，釋放產(chǎn)業(yè)空間用地資源，淘汰低端產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，引進高端制造業(yè)、高新科技產(chǎn)業(yè)等高效益產(chǎn)業(yè)。

三、用地優(yōu)化的實踐——南海里水展旗峰片區(qū)控規(guī)項目

1.項目概況

規(guī)劃區(qū)位于里水鎮(zhèn)西南部，主要包括大沖村、里水林場、大步村北部、沙涌村西部，總面積875.92公頃。北距里水鎮(zhèn)區(qū)6公里，南距大瀝5公里，南面以廣佛高速為界，東面以佛山一環(huán)為界，北面、西面、西南面以行各政村邊界為界線，雅瑤水道自規(guī)劃區(qū)西南部流過。

2.用地開發(fā)現(xiàn)狀

（1）工業(yè)開發(fā)凌亂，產(chǎn)業(yè)附加值低，土地粗放利用

受珠江三角洲三來一補產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響，規(guī)劃片區(qū)集體產(chǎn)業(yè)以村建廠房出租為主，廠房建筑質量破敗，建成環(huán)境較差，環(huán)境污染嚴重，經(jīng)濟附加值低，產(chǎn)業(yè)受土地成本影響高，由于近年來產(chǎn)業(yè)轉移政策及經(jīng)濟大環(huán)境影響，工業(yè)區(qū)廠房空置明顯，產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景不明。

（2）城鄉(xiāng)空間的碎片化

規(guī)劃區(qū)利用靠近廣州的和大瀝的地緣優(yōu)勢，大力發(fā)展工業(yè)企業(yè)和以本地優(yōu)勢產(chǎn)品為支撐的專業(yè)市場，同時房地產(chǎn)、物流業(yè)等新興行業(yè)也不斷出現(xiàn)，集體土地開始承擔一定的城市功能。自下而上的發(fā)展模式使得個體在尋找建設空間時具有一定的局限性，個體內部建設用地即使相對有序，但就拼合在一起的規(guī)劃區(qū)建設用地而言，必然造成整體秩序混亂，也導致出現(xiàn)了大量“半城半鄉(xiāng)”的地域景觀狀態(tài)。

（3）土地利用粗放

規(guī)劃區(qū)現(xiàn)狀建設用地比重大，占規(guī)劃區(qū)總面積的54.58%。其中，工業(yè)用地占50.49%。地均GDP僅為每平方公里4.3億元，與周邊的廣州各區(qū)、大瀝、獅山、桂城等相比有一定差距，土地利用效率有待提高。

（4）建設混雜、土地鎖定

規(guī)劃范圍內，現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設用地已經(jīng)具備了一定的規(guī)模，目前片區(qū)內部的土地資源較為緊缺，突出表現(xiàn)為已建設用地的建設水平較低，環(huán)境交差等，但由于現(xiàn)狀建筑質量較好，土地產(chǎn)權復雜等問題，導致土地再開發(fā)難度較大，土地資源 被“鎖定”，城市的有機更新難以進行。

3.用地優(yōu)化策略——“產(chǎn)業(yè)社區(qū)”助推集體建設用地再開發(fā)

（1）土地產(chǎn)權制度改革

展旗峰片區(qū)的“城市更新”計劃提出，在遵循建新必拆舊，節(jié)約集約用地的原則上，將大力推進農村社區(qū)公寓建設和舊村改造，實施“農民上樓”工程，以改善人居環(huán)境，實現(xiàn)農民與集體增收，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（2）在集體土地上建產(chǎn)業(yè)社區(qū)

展旗峰片區(qū)78%的土地為集體建設用地，分屬于大沖村、大步村和沙涌村村委會。園區(qū)采用土地聯(lián)合開發(fā)的模式，在鎮(zhèn)和村兩級力量的參與下，大沖村和大步村村委的多塊零散的土地化零為整，進行連片開發(fā)形成了大沖工業(yè)園，從而促進整個區(qū)域產(chǎn)業(yè)與城市的升級。

大沖工業(yè)園具體的開發(fā)模式是：村集體向政府出租土地（租期為25~30年），由政府統(tǒng)籌規(guī)劃、連片開發(fā)、集聚產(chǎn)業(yè)、統(tǒng)一配套，在土地租賃期內政府向村組按合同約定支付租金，待租賃期滿后，上述物業(yè)將無條件移交村組。村民的近、遠期收益都得到了充分的保證，形成了村民、政府、企業(yè)多方共贏的局面。

圖1 現(xiàn)狀照片

圖2 用地權屬圖

四、結語

鄉(xiāng)村工業(yè)是過去“珠三角模式”的典型特征，也是中國改革開放的獨特產(chǎn)物。從上世紀80年代開始，一座座在農田上建立起來的廠房，支撐起了中國紡織業(yè)、制鞋業(yè)、陶瓷業(yè)、有色金屬等傳統(tǒng)制造業(yè)的半壁江山。提高土地利用率，進一步推動城市化進程，成為珠三角先發(fā)地區(qū)的共同課題。其中的關鍵在于，在農村集體土地上建產(chǎn)業(yè)社區(qū)，在不改變大量集體土地性質的前提下，實現(xiàn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化、城市形象提升。

（作者單位：廣東省建筑設計研究院）