吳宇哲，王 薇

(浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州 310058)

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住房保障與城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)協(xié)同機(jī)制研究

吳宇哲，王 薇

(浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州 310058)

以三部門經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型為分析框架，探討勞動(dòng)力供給和房地產(chǎn)市場(chǎng)要素在城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的作用機(jī)制，以及住房保障與這些要素的內(nèi)在聯(lián)系。研究發(fā)現(xiàn)：中國(guó)人口結(jié)構(gòu)快速老齡化將導(dǎo)致勞動(dòng)力供給短缺，同時(shí)土地財(cái)政的不可持續(xù)迫使政府探索新的財(cái)政收入來(lái)源，這些勞動(dòng)力供給和房地產(chǎn)市場(chǎng)要素的改變將抑制未來(lái)城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)。在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的指導(dǎo)原則下，發(fā)揮住房保障對(duì)吸引勞動(dòng)力的正效應(yīng)，將為城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供動(dòng)力。

住房保障；城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；勞動(dòng)力供給；房地產(chǎn)市場(chǎng)；新型城鎮(zhèn)化

一、引 言

作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)受到全世界矚目。根據(jù)聯(lián)合國(guó)2014年發(fā)布的《世界城鎮(zhèn)化展望》預(yù)測(cè)，至2050年，中國(guó)將新增3億人口進(jìn)入城市，相當(dāng)于世界人口排名第三的美國(guó)2014年的人口總數(shù)[1]。對(duì)中國(guó)政府而言，城市人口激增既是巨大挑戰(zhàn)，亦是發(fā)展機(jī)遇。城市新增人口對(duì)消費(fèi)拉動(dòng)或?qū)⒊蔀槲磥?lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)，而城市新增人口住房問(wèn)題則是城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量高低的關(guān)鍵。20世紀(jì)90年代中期，國(guó)務(wù)院首次提出“要建立以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)體系”。[2]此后，中央政府先后出臺(tái)了一系列政策，以解決中低收入家庭住房困難為目標(biāo)，引導(dǎo)地方政府建設(shè)保障性住房。21世紀(jì)初至今，大量保障性住房的建設(shè)運(yùn)營(yíng)對(duì)加快解決城鎮(zhèn)中低收入家庭住房困難，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧穩(wěn)定和健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。然而，在快速推進(jìn)的同時(shí)，住房保障制度也暴露出許多問(wèn)題：一些地區(qū)已建成的保障性住房大量閑置、有些保障房項(xiàng)目?jī)H僅是“紙上工程”、還有些省市虛報(bào)保障性安居工程開(kāi)工或完工量[3]；另外，部分地區(qū)保障性住房的工程質(zhì)量以次充好、專項(xiàng)資金閑置、分配機(jī)制缺陷等許多問(wèn)題也引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。住房保障政策的目標(biāo)是最大限度平衡商品房市場(chǎng)不能滿足的住房剛性需求，而在實(shí)施過(guò)程中卻出現(xiàn)了需求與供給的結(jié)構(gòu)性差異：一邊是快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中無(wú)法滿足的住房需求，另一邊是國(guó)家財(cái)政投入資源的閑置和浪費(fèi)。國(guó)內(nèi)外學(xué)者通過(guò)定性和計(jì)量分析等多種研究方法，證實(shí)商品房與保障房之間存在“價(jià)格引致”等互動(dòng)關(guān)系[4]，商品房?jī)r(jià)格受到保障性住房的顯著影響[5]。有學(xué)者提出鼓勵(lì)成本型租賃住房與營(yíng)利型租賃住房進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，能夠保證住房穩(wěn)定供應(yīng)并降低住房市場(chǎng)租金水平[6]。多項(xiàng)研究成果對(duì)政府的驅(qū)動(dòng)力進(jìn)行分析，提出住房保障制度中土地的行政劃撥形式與地方政府財(cái)稅收入對(duì)立[7]，并與土地使用制度市場(chǎng)化改革的總體目標(biāo)不一致[8-9]。關(guān)于住房保障制度實(shí)施績(jī)效的研究表明，住房保障政策既改善了中低收入者的住房福利，也改善了整體社會(huì)福利[10]，但也有研究發(fā)現(xiàn)，由于制度缺陷導(dǎo)致政府對(duì)保障性住房建設(shè)的補(bǔ)貼被開(kāi)發(fā)商和少數(shù)中等偏高收入人群獲取，排斥了真正的目標(biāo)群體[11]。另外，一些學(xué)者分別針對(duì)“夾心層”和流動(dòng)人口等城鎮(zhèn)中低收入人群進(jìn)行研究[12-13]；還有學(xué)者根據(jù)國(guó)外住房保障制度的經(jīng)驗(yàn)啟示對(duì)我國(guó)的住房保障制度的完善提出了政策建議[14-15]?？梢?jiàn)，學(xué)者們從不同視角對(duì)住房保障進(jìn)行了研究，并產(chǎn)生了豐富的研究成果，為住房保障制度的優(yōu)化提供思路。

筆者在已有研究基礎(chǔ)上，以住房保障與城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系為視角，剖析由于住房保障和城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)沖突而導(dǎo)致住房保障制度在實(shí)際運(yùn)行中偏離目標(biāo)的內(nèi)在機(jī)理。與以往研究不同的是，基于我國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的指導(dǎo)原則，筆者分析了勞動(dòng)力供給和房地產(chǎn)市場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展趨勢(shì)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，并提出未來(lái)住房保障和城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)出現(xiàn)目標(biāo)協(xié)同的可能性。

二、住房保障制度運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)理

1998年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率超過(guò)30%，至2015年，該指標(biāo)上升到56.1%?？焖俚某擎?zhèn)化進(jìn)程對(duì)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了積極的推動(dòng)作用，與此同時(shí)，這種增長(zhǎng)模式導(dǎo)致的低廉的征地成本和不斷攀升的商業(yè)住宅用地成本使得中國(guó)的城市發(fā)展陷入了困境[16]。筆者以地方政府為研究主體，分析快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)土地供應(yīng)的依賴以及住房保障制度中的土地供應(yīng)機(jī)制，揭示住房保障制度在實(shí)際運(yùn)行中偏離原目標(biāo)的根源。

1. 住房保障制度中的土地供應(yīng)機(jī)制

住房保障的土地來(lái)源于行政劃撥，即地方政府無(wú)法在保障性住房的土地出讓中獲取財(cái)政收入。由于建設(shè)用地總量控制，地方政府在住房保障中投入的土地量越多，相應(yīng)的用于商業(yè)用地“招拍掛”的土地量越少，地方政府在土地出讓中獲取的財(cái)政收入也會(huì)減少，因此，為增加財(cái)政收入，地方政府傾向于在住房保障中投入更少的建設(shè)用地。在住房保障用地的區(qū)位選擇方面，對(duì)于相同面積的建設(shè)用地，將市場(chǎng)價(jià)格高的土地用于保障性住房建設(shè)，而將市場(chǎng)價(jià)格低的土地用于商業(yè)用地出讓，也會(huì)減少地方政府在土地出讓中獲取的財(cái)政收入。由于土地市場(chǎng)價(jià)格隨著土地與城市中心的距離的增大而遞減，因此，為了控制保障性住房的土地成本、更是為了減少土地出讓金損失，地方政府更傾向于將住房保障建設(shè)項(xiàng)目安排在城市郊區(qū)或偏遠(yuǎn)位置[17]。在土地投入的數(shù)量和更優(yōu)的區(qū)位選擇上，地方政府往往缺乏內(nèi)在動(dòng)力，由此導(dǎo)致其在住房保障土地供應(yīng)和政策執(zhí)行過(guò)程中，常常缺乏長(zhǎng)期的發(fā)展計(jì)劃，項(xiàng)目建設(shè)隨意、盲目[18]。

2. 城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)土地供應(yīng)的依賴

城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要生產(chǎn)要素之一是土地，20世紀(jì)90年代末以來(lái)，“土地財(cái)政”為推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出了重要貢獻(xiàn)[19]。1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革后，搭建了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的基本制度框架，土地出讓金成了地方政府的一塊“自留地”，地方政府通過(guò)土地在征收和出讓過(guò)程中形成的差價(jià)獲得財(cái)政收入，并以土地作為政策工具，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[20]。隨著土地市場(chǎng)的形成，通過(guò)壟斷建設(shè)土地供給以獲取高額土地出讓收入已經(jīng)成為一種重要的政府行為，土地價(jià)格與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有顯著的相關(guān)性[21]。

3. 住房保障與城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的沖突

住房保障項(xiàng)目建設(shè)需要以土地劃撥的形式獲得土地供給，而城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在很大程度上依賴土地出讓中獲取財(cái)政收入，對(duì)土地資源同樣的需求和不同的供給方式，導(dǎo)致兩者存在利益沖突。因此，地方政府雖然不敢公然違背中央政府制定的政策，但在住房保障制度的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，地方政府并不具有內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，表現(xiàn)的缺乏積極主動(dòng)性。2011—2015年，地方政府的住房保障支出一直保持較低比例，并且略有下降(表1)。由經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和地方政府財(cái)力快速增強(qiáng)并未有效支持財(cái)政對(duì)住房保障的投入[22]。

近20年來(lái)，城市經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)得益于城市的擴(kuò)張和需求的增長(zhǎng)，勞動(dòng)力和土地的供給十分充足，隨著我國(guó)人口結(jié)構(gòu)的老齡化，如果勞動(dòng)力不易獲得，將會(huì)出現(xiàn)什么樣的情況？同樣，越來(lái)越高的房地產(chǎn)價(jià)格和建設(shè)用地增量的限制會(huì)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成什么影響？筆者認(rèn)為，隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，在生產(chǎn)要素發(fā)生重大變化的情況下，住房保障與城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)沖突將轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)協(xié)同，也就是說(shuō)，住房保障可為城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)提供動(dòng)力。

三、住房保障促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的理論依據(jù)

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中將生產(chǎn)中使用的各種資源稱為生產(chǎn)要素，并將生產(chǎn)過(guò)程看作這些要素的整合過(guò)程。早在18世紀(jì)，Petty就提出，“土地是財(cái)富之母，勞動(dòng)是財(cái)富之父”[23]。勞動(dòng)力和房地產(chǎn)是城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中不可或缺的等生產(chǎn)要素。以Dipasquale等提出的三部門經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型[24]為分析工具，討論城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的生產(chǎn)要素如何發(fā)揮作用，并進(jìn)一步探討住房保障制度與這些要素之間的緊密聯(lián)系，為住房保障促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供理論依據(jù)。

表1 住房保障支出占地方財(cái)政支出比重

1. 三部門經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型

三部門經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型構(gòu)建了一個(gè)能夠完整描繪城市經(jīng)濟(jì)的框架(圖1)，該模型將一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)劃分為3個(gè)市場(chǎng)：產(chǎn)出市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)(包括土地和建筑物)。

圖1 三部門經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型

根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乘數(shù)理論，城市總產(chǎn)出的需求首先依賴于城市輸出的需求。圖1中的(a)描述了產(chǎn)出市場(chǎng)。從短期角度來(lái)看，輸出商品(包括產(chǎn)品和服務(wù))的銷售將取決于其他城市或區(qū)域輸出同樣商品的價(jià)格變化。因此，假設(shè)包括輸出產(chǎn)品和服務(wù)的城市總產(chǎn)出需求Qd是當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格P的減函數(shù)。這里假設(shè)房地產(chǎn)和勞動(dòng)力之間不存在替代作用，因此，對(duì)于任何單位的產(chǎn)出，都需要固定數(shù)量的房地產(chǎn)αk和勞動(dòng)力αL，單位產(chǎn)出成本C就是αkr+αLω，其中r和w分別是使用房地產(chǎn)和勞動(dòng)力每年的成本，即租金和工資標(biāo)準(zhǔn)。

在城市經(jīng)濟(jì)的供給方面，要考慮影響生產(chǎn)成本差別的兩個(gè)首要因素：勞動(dòng)力和房地產(chǎn)，這兩個(gè)要素在城市間的差別會(huì)使當(dāng)?shù)厣a(chǎn)成本有較大的差異。圖1中的(b)和(c)分別描述了勞動(dòng)力要素市場(chǎng)和房地產(chǎn)要素市場(chǎng)。圖中的豎直線代表城市產(chǎn)出市場(chǎng)的生產(chǎn)水平所導(dǎo)致的要素需求水平。在勞動(dòng)力市場(chǎng)中，勞動(dòng)力需求Ld等于αLQ；在房地產(chǎn)市場(chǎng)中，房地產(chǎn)需求Kd等于αkQ。

圖1中3個(gè)圖的聯(lián)系非常緊密。從供給方面來(lái)看，勞動(dòng)力價(jià)格和房地產(chǎn)租金決定了產(chǎn)出成本，因此也就決定了一個(gè)城市的產(chǎn)出水平。如果這3個(gè)圖的解在系統(tǒng)內(nèi)部互相符合，那么這個(gè)城市就處于平衡狀態(tài)。在這種平衡狀態(tài)下，城市是穩(wěn)定的并且沒(méi)有增長(zhǎng)的。當(dāng)發(fā)生供給導(dǎo)致的城市增長(zhǎng)時(shí)，產(chǎn)出的商品和服務(wù)的價(jià)格會(huì)降低，數(shù)量會(huì)增加，勞動(dòng)力的工資標(biāo)準(zhǔn)會(huì)縮減，就業(yè)會(huì)增加；房地產(chǎn)需求會(huì)增長(zhǎng)，使得租金增長(zhǎng)。

2. 住房保障對(duì)勞動(dòng)力供給的影響

圖1(b)中，橫軸表示城市勞動(dòng)力的數(shù)量L，縱軸為城市的有效工資①，用公式表示為w/p。向上傾斜的供給曲線表示為保證橫軸的勞動(dòng)力數(shù)量所必需的有效工資。如果曲線相對(duì)平坦，意味著有效工資的提高會(huì)很容易地帶來(lái)勞動(dòng)力的流入；相反，如果曲線很陡峭，則意味著這個(gè)城市很難吸引到勞動(dòng)力。

政府提供住房保障最直接的作用是降低勞動(dòng)力的居住成本，而居住成本往往在生活費(fèi)用中占據(jù)很大的比例。因此，在名義工資w不變的情況下，居住成本的下降可以拉低整體生活費(fèi)用，也就意味著有效工資的提高。有效工資的提高會(huì)吸引勞動(dòng)力的流入，從而增強(qiáng)城市的集聚效應(yīng)，在圖1(b)上表現(xiàn)為沿著勞動(dòng)力供給曲線向右上方移動(dòng)。如果城市產(chǎn)品需求表現(xiàn)為彈性的，如同類產(chǎn)品在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)激烈的產(chǎn)業(yè)，那么勞動(dòng)力供給的正向平移會(huì)造成產(chǎn)出和就業(yè)的大幅度增長(zhǎng)，而工資和價(jià)格輕微下降。

3. 住房保障對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響

房地產(chǎn)市場(chǎng)的分析圖與勞動(dòng)力市場(chǎng)相同?？v軸代表房地產(chǎn)租金r，橫軸是房地產(chǎn)存量K，供給曲線描述了保證縱軸房地產(chǎn)存量水平所必需的租金。一個(gè)城市要擴(kuò)張，必須開(kāi)發(fā)更多的土地，這樣會(huì)造成租金提高。保障性住房建設(shè)可以改變住房存量的結(jié)構(gòu)，保障性住房占比的提高可以降低租金水平，在圖1(c)上表現(xiàn)為房地產(chǎn)供給曲線向右平移。

需要注意的是，與勞動(dòng)力人口較強(qiáng)的流動(dòng)性不同，房地產(chǎn)具有的不可移動(dòng)性、耐久性和開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)等特性，限制了房地產(chǎn)存量對(duì)市場(chǎng)需求的反應(yīng)速度，所以相比勞動(dòng)力供給，房地產(chǎn)存量的供給缺乏彈性。另外，在建設(shè)用地開(kāi)發(fā)活動(dòng)受到約束或限制的情況下，供給曲線幾乎會(huì)是豎直的，也就是非彈性的。勞動(dòng)力的集聚將導(dǎo)致商品房租金的大幅增加，由此帶來(lái)的生活成本的提高將大于名義工資的增長(zhǎng)。為了減緩或消除高房?jī)r(jià)帶來(lái)的離散效應(yīng)，政府提供低價(jià)格的保障性住房可以在房地產(chǎn)市場(chǎng)中起到增加存量供應(yīng)和降低居住成本的作用，作用的大小取決于住房保障的范圍和強(qiáng)度。

4. 住房保障促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的邏輯

根據(jù)以上的分析，可以得出住房保障與城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)協(xié)同的一個(gè)可靠邏輯(圖2)：提供住房保障—吸引勞動(dòng)力人口—促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。公共物品的提供在政府間是存在競(jìng)爭(zhēng)的[20]，城市間住房保障水平上的差異也體現(xiàn)了政府間對(duì)公共物品提供的差異。某城市的住房保障政策在提高勞動(dòng)力效用上有相對(duì)優(yōu)勢(shì)會(huì)促進(jìn)勞動(dòng)力在該城市的集聚，勞動(dòng)力流入使就業(yè)更加集中，從而更易形成產(chǎn)業(yè)集聚，尤其是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，為追求較低的勞動(dòng)力成本進(jìn)行遷移時(shí)，成為遷入城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎。

四、住房保障促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的指導(dǎo)原則下，城市發(fā)展將注重提升城市的文化、公共服務(wù)等內(nèi)涵，使城市成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕。住房保障是政府提供的公共物品的重要組成部分，有利于真正實(shí)現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化。

1. 勞動(dòng)力供給：人口結(jié)構(gòu)老齡化

由于人口老齡化的影響，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入勞動(dòng)力“劉易斯拐點(diǎn)”。1982—2000年期間，人口紅利對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)可觀[25]，但2000年開(kāi)始，中國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)，人口紅利的作用開(kāi)始降低。一些學(xué)者認(rèn)為2013—2015年已成為中國(guó)人口紅利的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，勞動(dòng)力開(kāi)始負(fù)增長(zhǎng)，人口老齡化加速將使人口轉(zhuǎn)變對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)由“人口紅利”轉(zhuǎn)為“人口負(fù)債”。根據(jù)中國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)，運(yùn)用PADIS-INT對(duì)中國(guó)未來(lái)的人口變化趨勢(shì)進(jìn)行了預(yù)測(cè)(圖3)。2010年中國(guó)總撫養(yǎng)比為34%，此后由于人口老齡化速度加快，人口負(fù)擔(dān)系數(shù)逐步上升，到2050年總撫養(yǎng)比將會(huì)上升到75%。2050年，總?cè)丝趯⒈３衷?3億左右，與2010年相比有小幅減少；而勞動(dòng)力人口將下降到6個(gè)億，僅為2010年勞動(dòng)力供給量的三分之二。雖然對(duì)于人口預(yù)測(cè)的大量文獻(xiàn)[26-27]在勞動(dòng)力人口下降的時(shí)間和規(guī)模測(cè)算等研究結(jié)果上有所不同，但研究者們一致認(rèn)同勞動(dòng)力人口將呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。

圖2 住房保障政策促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)制

勞動(dòng)年齡人口的短缺將成為制約城市發(fā)展的重要因素。事實(shí)上，從2004年開(kāi)始，我國(guó)部分區(qū)域和城市已經(jīng)開(kāi)始經(jīng)歷勞動(dòng)力人口缺乏的危機(jī)，以珠三角為中心開(kāi)始持續(xù)向長(zhǎng)三角、環(huán)渤海甚至全國(guó)各地蔓延。一些城市和地區(qū)出現(xiàn)的勞動(dòng)力短缺現(xiàn)象，背后隱藏的是勞動(dòng)力人口流動(dòng)能力的提高和地區(qū)對(duì)勞動(dòng)力人口吸引強(qiáng)度的差異。隨著勞動(dòng)力人口總量的減少，城市間或區(qū)域間對(duì)勞動(dòng)力人口競(jìng)爭(zhēng)將愈加激烈。

圖3 總?cè)丝谂c勞動(dòng)力人口變化(2010—2050年)

2. 房地產(chǎn)市場(chǎng)：“土地財(cái)政”的不可持續(xù)

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)城市化進(jìn)入大發(fā)展階段，“土地財(cái)政”逐漸成型。地方政府借助土地出讓收入的增長(zhǎng)，擴(kuò)張了公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資，推動(dòng)了城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但“土地財(cái)政”對(duì)地方建設(shè)的推動(dòng)是不可持續(xù)的，一方面土地出讓的成本正在不斷攀升，地方政府土地出讓收益的空間必然收窄；另一方面，土地出讓的凈收益也正在不斷被其他開(kāi)支分流。近十年來(lái)我國(guó)土地出讓面積和出讓收入的變化趨勢(shì)(圖4)表明，出讓面積和出讓收入在2013年達(dá)到頂峰，2014年開(kāi)始出現(xiàn)大幅度回落。

盡管中國(guó)土地資源總量豐富，但人均土地資源占有量較少。目前中國(guó)的耕地總面積已逼近國(guó)家明確堅(jiān)守的18億畝耕地紅線，建設(shè)用地的稀缺已成事實(shí)。隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，土地的城鎮(zhèn)化必將向人的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前沿課題組的研究結(jié)果指出，如果超前的土地城市化率不能帶來(lái)城市“規(guī)模收益遞增”效果，且政府財(cái)政收支結(jié)構(gòu)和籌資方式不能轉(zhuǎn)變，則城市的可持續(xù)發(fā)展就會(huì)面臨

挑戰(zhàn)[28]。正在探索的房地產(chǎn)稅收制度的改革，將使地方財(cái)政脫離對(duì)土地財(cái)政的高度依賴，而地方政府將完全有可能從土地的經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)向土地市場(chǎng)的監(jiān)管者和公共政策制定者。

從上述分析中可以預(yù)測(cè)，伴隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，中國(guó)人口結(jié)構(gòu)快速老齡化和土地財(cái)政的不可持續(xù)將導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中勞動(dòng)力供給和房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生重大變化，而這些要素的變化會(huì)迫使未來(lái)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式發(fā)生轉(zhuǎn)變。因此，保障房建設(shè)必須立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí),理順政府和市場(chǎng)關(guān)系,盡可能通過(guò)市場(chǎng)來(lái)提供[29]，促進(jìn)住房保障與城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)協(xié)同，因而使得住房保障成為城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力具有可能性。

五、住房保障與城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)協(xié)同

城市經(jīng)濟(jì)的集聚經(jīng)濟(jì)本質(zhì)決定了城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是依靠經(jīng)濟(jì)要素的空間集聚以獲得集聚效益來(lái)推動(dòng)的[30]。由于城市間對(duì)勞動(dòng)力人口的競(jìng)爭(zhēng)將成為住房保障和城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模目標(biāo)協(xié)同的傳導(dǎo)要素，而住房保障能夠通過(guò)提高勞動(dòng)力人口的有效工資實(shí)現(xiàn)吸引勞動(dòng)力人口流入，勞動(dòng)力儲(chǔ)備的增加和就業(yè)匹配度的提高將引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)對(duì)城市的選擇[31]。在消費(fèi)方面，公共住房的財(cái)富效應(yīng)比私人住宅對(duì)總消費(fèi)的影響更顯著、更持久[32]，如果城市新增勞動(dòng)力人口在住房保障、醫(yī)療、教育等方面都能得到滿意的待遇，勞動(dòng)力人口集聚帶來(lái)的消費(fèi)將對(duì)城市經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)產(chǎn)生持續(xù)地積累。由此可以推測(cè)，今后土地制度改革減少地方政府對(duì)土地出讓收入的依賴，將有利于消除現(xiàn)行住房保障制度在運(yùn)行機(jī)制中與城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生的目標(biāo)沖突，而在人口結(jié)構(gòu)老齡化的發(fā)展趨勢(shì)下，住房保障對(duì)勞動(dòng)力人口的集聚和產(chǎn)業(yè)的集聚將促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，由此實(shí)現(xiàn)住房保障與城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)協(xié)同。

根據(jù)Moore的觀察，在21世紀(jì)初期，倫敦面臨的最關(guān)鍵問(wèn)題就是住房問(wèn)題。倫敦的房地產(chǎn)市場(chǎng)缺乏政府的干預(yù)以及對(duì)住房保障的投入，它的房?jī)r(jià)和供給對(duì)某些階層的生活造成了極大的擠出效應(yīng)，由此放逐了對(duì)城市功能至關(guān)重要的人群，或者導(dǎo)致某些繼續(xù)留在城市里的人不得不忍受極為糟糕的居住條件，甚至出現(xiàn)了貧民窟。這些住房問(wèn)題是由刺激房?jī)r(jià)上漲的國(guó)家政策和20世紀(jì)30年代以來(lái)的市場(chǎng)失靈造成的，隨著人口的增長(zhǎng)，這些問(wèn)題會(huì)變得更加嚴(yán)峻，造成不可逆的毀滅性后果[33]。中國(guó)在快速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，土地的迅速擴(kuò)張雖然增加了公共資本投資并推動(dòng)了城市經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)，但由于土地價(jià)格上漲過(guò)快，導(dǎo)致了城市中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本和居民生活成本也快速攀升。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，商品房的價(jià)格從1987年的408元/平方米不斷攀升到2012年的5 791元/平方米。2010年的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)表明，85%以上需要購(gòu)房的城市居民家庭無(wú)力承擔(dān)高額的購(gòu)房費(fèi)用[34]。高房?jī)r(jià)產(chǎn)生的離散效應(yīng)阻礙了人口向城市轉(zhuǎn)移，也對(duì)城市中無(wú)法承受住房成本的中低收入人口產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也產(chǎn)生直接影響，由于房?jī)r(jià)對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)產(chǎn)生重要影響，進(jìn)而間接影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，特別是一些以制造業(yè)為主導(dǎo)的城市，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)尚未成熟，過(guò)高房租已經(jīng)對(duì)基礎(chǔ)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。深圳的產(chǎn)業(yè)外移已經(jīng)清晰折射出這兩者之間的密切聯(lián)系。受益于地緣優(yōu)勢(shì)，深圳一直是國(guó)外企業(yè)落戶內(nèi)地的最佳地址，然而近幾年深圳迅速攀升的房?jī)r(jià)提高了實(shí)體企業(yè)的土地成本和經(jīng)營(yíng)成本，擠壓了產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)空間。2008—2014年間，深圳龍崗以制鞋、家具為代表的低端制造業(yè)大面積倒閉，以智能手機(jī)為代表的高端制造業(yè)也生存困難。南澳大利亞洲政府曾將公共租賃用作鼓勵(lì)人口遷移和工業(yè)發(fā)展的手段，特別是在20世紀(jì)40年代和50年代期間，通過(guò)提供成本型租賃住房來(lái)協(xié)助招募流動(dòng)工人和降低勞動(dòng)力成本，由此鼓勵(lì)對(duì)工業(yè)發(fā)展的投資；懷阿拉市，原來(lái)建立在大型造船廠和鋼鐵廠基礎(chǔ)上的該州的第二大城市，超過(guò)70%的住房曾屬于公共租賃[6]。

圖4 土地出讓面積與出讓收入(2006—2015年)

我國(guó)快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市新增人口主要包括城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員和新就業(yè)的大學(xué)生，這類人群是城市新增勞動(dòng)力的重要組成部分，但他們收入相對(duì)較低，而且數(shù)量龐大，他們?cè)诔鞘谢某跫?jí)階段對(duì)住房的需求需要通過(guò)住房保障制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。對(duì)這類勞動(dòng)力人口提供的住房保障政策可以在其對(duì)城市的選擇上發(fā)揮很強(qiáng)的吸引力。當(dāng)某個(gè)城市具有共享生產(chǎn)投入、勞動(dòng)力和互動(dòng)創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)時(shí)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就聚集于該城市；當(dāng)規(guī)模經(jīng)濟(jì)增強(qiáng)時(shí)，城市實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但現(xiàn)有大量城市政策的重點(diǎn)都是放在吸引消費(fèi)者，而不是吸引產(chǎn)業(yè)發(fā)展所必需的勞動(dòng)力，這樣的政策忽視了城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[35]。雖然城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不是城市發(fā)展的首要目標(biāo)，但在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展背景下，為跨越中等收入陷阱，平穩(wěn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期仍將為城市發(fā)展的主基調(diào)。因此，建議中央政府將政治激勵(lì)轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，使得地方政府在住房保障建設(shè)中由完成中央考核的外在驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，進(jìn)而在政策實(shí)施過(guò)程中充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性。同時(shí)，建議住房保障建設(shè)的規(guī)劃按常住流動(dòng)人口數(shù)量來(lái)分配建設(shè)目標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與住房保障的目標(biāo)協(xié)同。

六、結(jié)論與啟示

通過(guò)對(duì)現(xiàn)行住房保障政策在運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)目標(biāo)偏離現(xiàn)象的內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行分析，揭示了住房保障和城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)沖突。在此基礎(chǔ)上，以三部門經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型為分析框架，從理論推導(dǎo)與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)分析兩個(gè)方面對(duì)住房保障成為城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力的可能性進(jìn)行了探討。主要的研究結(jié)論和啟示如下。

第一，住房保障制度在實(shí)際運(yùn)行中偏離原目標(biāo)的根源在于其土地供應(yīng)機(jī)制與地方政府對(duì)財(cái)政收入和城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的追求相沖突。因此，雖然地方政府并不敢公然違背中央政府制定的政策，但為了實(shí)現(xiàn)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的追求，地方政府在住房保障制度的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中并不具有內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。

第二，城市經(jīng)濟(jì)的集聚經(jīng)濟(jì)本質(zhì)決定了城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是依靠經(jīng)濟(jì)要素的空間集聚以獲得集聚效益來(lái)推動(dòng)的。勞動(dòng)力和房地產(chǎn)(包括土地和建筑物)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中不可或缺的要素。住房保障可增加房地產(chǎn)市場(chǎng)存量并降低勞動(dòng)力的居住成本，由此帶來(lái)的有效工資的提高將吸引勞動(dòng)力的流入，從而提高城市的集聚效應(yīng)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群，從而促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，住房保障與城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)通過(guò)可“提供住房保障——吸引勞動(dòng)力人口——促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的路徑達(dá)到目標(biāo)協(xié)同。

第三，人口老齡化導(dǎo)致的勞動(dòng)年齡人口的短缺，將成為制約城市發(fā)展的重要因素，隨著勞動(dòng)力總量的減少，城市間對(duì)勞動(dòng)力的競(jìng)爭(zhēng)將愈加激烈。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，支持城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“土地財(cái)政”將無(wú)法持續(xù)，使得城市的可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。勞動(dòng)力供給和房地產(chǎn)市場(chǎng)的重大變化會(huì)迫使未來(lái)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，使得住房保障成為城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力具有可能。

在長(zhǎng)期發(fā)展趨勢(shì)下，住房保障制度將由行政控制向市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變。住房保障制度的改革需要從住房保障與城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)沖突的根源入手，在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提出的“以人為本”的指導(dǎo)原則下，順應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的變化趨勢(shì)，探索住房保障制度的發(fā)展方向。

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(責(zé)任編輯：高 虹)

10.3876/j.issn.1671-4970.2016.06.006

2016-11-02

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(71373231)；中國(guó)科協(xié)“高端科技創(chuàng)新智庫(kù)青年項(xiàng)目”(DXB-ZKQN-2016-009)

吳宇哲(1970—)，男，浙江樂(lè)清人，教授，博士，從事土地利用及房地產(chǎn)管理研究。

F062.6

A

1671-4970(2016)06-0027-07