馮之東

(最高人民法院中國應用法學研究所，北京 100745；中國社會科學院法學研究所，北京 100732)

司法體制改革背景下的審判委員會制度
——以司法責任制為切入點*

馮之東

(最高人民法院中國應用法學研究所，北京 100745；中國社會科學院法學研究所，北京 100732)

審判委員會工作機制如何改革，是當前健全審判權(quán)運行機制的重大問題。而落實司法責任制則是這一問題中的突出難點。地方法院對審判委員會制度的局部改良及其成效和不足，成為準確定位審判委員會制度、科學評估司法責任制落實狀況的注腳。以實踐層面的地方改革和理論層面的定位、評估為基礎(chǔ)，以落實司法責任制為目標，為完善審判委員會工作機制提出建議，也正是理論分析目的之所在。

司法體制改革；審判權(quán)運行機制；司法責任制；審判委員會

一、引語

毫無疑問，這絕對是一個“陳芝麻、爛谷子”的老舊話題。長期以來，在有關(guān)人民法院改革的眾多討論中，“審判委員會”(以下簡稱：“審委會”)制度的地位與作用，始終是各方面關(guān)注的重中之重。當然，在這些討論中，大多都是對該項制度的質(zhì)疑和批判*相關(guān)研究參見黃金波.審委會改革的有關(guān)問題探析[J].法律適用,1999,(8)；陳迎新.我國審委會制度反思[J].西南交通大學學報(社會科學版),2003,(3)；劉傳剛.論審委會的職能[J].行政與法,2003,(8)；路昌其.現(xiàn)行審委會制度的改革與完善[J].法治論叢,2009,(5)等文獻。。甚至認為，存在于我國審判權(quán)運行機制中的所有重大弊端，特別是“審者不判、判者不審”等導致司法責任無從落實的系列問題，都無一例外甚至是極為突出地暴露于審委會制度之中。

如何使得有限的國家制度資源最有效地履行其治理職能，這是任何一個務實的法律人或政治家都必然會遇到而且都必須認真關(guān)注的理論問題和實踐問題*蘇力.關(guān)于海瑞定理Ⅰ[A].法律和社會科學(第4卷)[C].北京：法律出版社，2009.。僅就本文討論的內(nèi)容而言，在執(zhí)政黨已然繪就法治藍圖的時代背景下，對于建構(gòu)和完善審委會制度、司法責任制、審判權(quán)運行機制乃至司法體制的現(xiàn)實意義，無論如何研究討論或強調(diào)重申都不為過。筆者在最高人民法院啟動“四五改革”之際重提舊事，意在結(jié)合對地方法院改良實踐的調(diào)研情況，從司法責任制切入，對審委會這樣一項既明顯帶有民主形式、又當然含有法治內(nèi)容，但卻長期遭人詬病的制度設(shè)計進行分析，進而嘗試對該項制度及其職能進行定位，并提出完善該項制度的初步建議。

二、地方法院審委會改革中存在的問題

近年來，許多地方法院探索嘗試審委會制度改革，其改革舉措及成效屢屢見諸報端或?qū)W術(shù)刊物*對于各級法院審委會改革舉措的調(diào)查和研究，參見顧培東.人民法院內(nèi)部審判運行機制的構(gòu)建[J].法學研究,2011,(4)；北京市第一中院課題組.關(guān)于推動審判委員會制度改革 強化其職能作用的調(diào)研報告[J].人民司法,2014,(1)；滿志方.充分發(fā)揮審判委員會職能作用 切實提高法院審判質(zhì)效[J].中國審判,2014,(1)等文獻。。其中，吉林長春中院為打破行政領(lǐng)導對審委會的壟斷，任用一線資深法官擔任審委會委員。湖南株洲中院為突出審委會的專業(yè)化、提高案件討論效率和質(zhì)量，審委會下設(shè)刑事、行政審判咨詢小組與民商事審判咨詢小組，專門負責對重大復雜疑難案件提供明確咨詢意見*徐雋.審委會改革開出四大藥方[N].人民日報,2014-12-03(11).。甘肅Z市中院也實施了“壓縮審委會討論事項范圍”、“設(shè)立專業(yè)審委會”等一系列改革舉措。平心而論，盡管這一系列地方性改革呈現(xiàn)出了審委會討論案件占比逐年下降、同意合議庭主流意見居多*以甘肅省Z市中院為例，2013年辦結(jié)案件1048件，審委會討論87件，占8.3%；2014年辦結(jié)案件上升為1091件，而審委會討論案件數(shù)卻下降為59件，只占5.4%。2013年市縣兩級7家法院審委會討論案件393件，審委會同意合議庭主流意見的有325件，占比達82.7%。等特點，也初步取得了提升案件質(zhì)量、強化審判經(jīng)驗總結(jié)*以甘肅省Z市中院為例，該院在2012和2013年度省高級法院組織的法院系統(tǒng)績效考評中分列全省第二名和第一名。而同時期，該院辦案法官334名，只占甘肅全省4798名辦案法官的6.96%，但辦結(jié)案件16902件，卻占到當年全省186145件辦結(jié)案件的9.08%。自2013年改革以來，Z市中級法院審委會出臺審判工作制度類意見9件，其中包括《民事審判工作指導意見》、《案件流程管理辦法》等規(guī)范性文件，以及超審限未結(jié)案件情況總結(jié)、審判運行態(tài)勢分析、涉訴上訪人員情況匯總等研究分析類工作材料。等成效，但對于一些司法實踐中不利于完善審判權(quán)運行機制及司法責任制的問題，改革成效顯然并不理想。

(一)缺乏親歷性——嚴重制約司法責任制落實且改革尚未解決的突出問題

任何制度設(shè)計均有其比較優(yōu)勢，同時也都有其運行邊界，不可能包打天下。無論將該項制度設(shè)計到何種“理想”地步，其都依然存在自身無法避免也無法克服的弊端，只要將其付諸于實踐，就必然會產(chǎn)生消極影響，區(qū)別只是在于程度不同、表現(xiàn)方式各異而已。就審委會制度而言，當然也毫不例外地存在固有缺陷，其中，最為突出、也是最不利于完善審判權(quán)運行機制，特別是不利于完善司法責任制的問題，就是審委會討論決定案件過程中嚴重缺乏親歷性。

關(guān)于法院審判中的“親歷性”問題，眾多學者都曾對其進行過論述。當然，其中的分歧爭議也很明顯。有學者將其詮釋為“法官與訴訟當事人及其他參與人面對面接觸，物理空間上的近距離觀察”。也有學者反對這種觀點，認為“面對面接觸”、“近距離觀察”這樣的“親歷性”無法在審判實踐中完全實現(xiàn)，而諸如直接參與庭審、閱讀案卷材料、觀看庭審錄像，甚至聽取承辦法官匯報等，都是了解案件事實和判斷案情的有效途徑和方式*參見賀衛(wèi)方.中國司法管理制度的兩個問題[J].中國法學,1997,(6)；陳衛(wèi)東.司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)研究[J].中國法學,2014,(2)；顧培東.再論人民法院審判權(quán)運行機制的構(gòu)建[J].中國法學,2014,(5)等文獻。。

筆者以為，無論對“親歷性”作何種理解，我們都必須承認，即便是對審委會制度進行了改革，但審委會階段的“親歷性”，也始終無法與合議庭或獨任審判階段的“親歷性”同日而語。進而言之，筆者甚至認為，審委會制度其實就是一項為實現(xiàn)強化總結(jié)審判經(jīng)驗、討論決定審判工作重大事項等宏觀指導職能，而不得不以犧牲“親歷性”等制度要素為代價的特殊制度設(shè)計。其實，前文所述甘肅省Z市中院審委會改革中呈現(xiàn)出的“同意合議庭主流意見居多”這一特點，就很能說明問題。司法實踐中，由審委會討論決定的案件，必先經(jīng)歷合議庭評議這一前置程序。一般情況下，只要案件沒有重大實體性或程序性問題，審委會是不會輕易推翻合議庭評議意見的。這也就基本保證了合議庭裁判權(quán)不至被(變相)剝奪，以致案件評議流于形式。其實，最主要、最根本的原因并不在于此，而是在于：

第一，審委會討論案件缺乏親歷性，而且又未能通過改革補強親歷性。審委會討論案件時，基于現(xiàn)行制度設(shè)計和主觀工作態(tài)度兩方面因素的共同作用，不少委員在沒有親自參與案件審理即缺乏親歷性的情況下，既沒有事先認真研讀合議庭先期提交的案件材料，以全面熟悉案情和案件爭議焦點，也沒有在審委會會議現(xiàn)場認真聽取承辦法官匯報，甚至于連基本案情都沒有搞清楚。在這種情況下，沒有人會在缺乏基本把握性的基礎(chǔ)上發(fā)表意見，更沒有人愿意在同事面前暴露自己是某方面的外行。如此一來，合議庭的主流意見得到審委會的認可同意，也就成了最為常見的一種結(jié)果。

第二，審委會委員希冀弱化或減輕司法責任的承擔(分擔)。筆者以為，如果審委會對經(jīng)其討論的案件，不論是錯誤地改變了合議庭的正確意見進而導致錯判，還是錯誤地維持了合議庭的錯誤意見進而導致錯判，基于最為樸素的公正理念和最為正常的心智判斷，持多數(shù)意見也就是錯誤意見的審委會委員都應該共同承擔責任。這里唯一的區(qū)別就是，如果合議庭意見正確，則合議庭成員無須承擔任何責任；相反，如果合議庭意見本就錯誤，那合議庭成員應與審委會委員一起承擔錯案責任*這一價值取向已經(jīng)體現(xiàn)在了中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十五次會議于2015年8月19日審議通過、最高人民法院于2015年9月21日正式發(fā)布的《關(guān)于完善人民法院司法責任制的若干意見》(法發(fā)[2015]13號)中。該《意見》第31項規(guī)定：“審判委員會改變合議庭意見導致裁判錯誤的，由持多數(shù)意見的委員共同承擔責任，合議庭不承擔責任。審判委員會維持合議庭意見導致裁判錯誤的，由合議庭和持多數(shù)意見的委員共同承擔責任?！?。顯而易見，后一種情形下承擔責任的人較之于前一種情形下承擔責任的人要更多一些。生活經(jīng)驗告訴我們，一般情況下，不要說是面對一個被定性為錯案的司法案件，即便只是面對一個類似于失手打破了鄰家玻璃這樣的錯誤，當事人都希望有更多的人被卷入其中。因為只有這樣，由于辦錯事而導致自身承擔的不利后果才會更輕一點、更少一點?；谕瑯拥牡览恚瑥内吚芎Φ慕嵌戎v，審委會委員一般也都會采取同意合議庭主流意見的做法，即便最終導致了錯判，那也會由審委會委員和合議庭成員即有更多的人來共同分擔錯案責任。

(二)改革成效不明顯，制度運行中依然存在問題

盡管對審委會實施了一系列改革，但可能因為改革措施設(shè)計不科學、針對性不強、落實不到位或者出現(xiàn)其他客觀因素，以致未能在制度運行過程中消除這類問題。

1.審委會組成結(jié)構(gòu)的專業(yè)化亟待加強

最高人民法院明確規(guī)定，審委會是法院的“最高審判組織”*最高人民法院《關(guān)于改革和完善人民法院審委會制度的實施意見》(法發(fā)[2010]3號)第三條規(guī)定，“審判委員會是人民法院的最高審判組織，在總結(jié)審判經(jīng)驗，審理疑難、復雜、重大案件中具有重要的作用?！?。作為行使審判權(quán)的專門機關(guān)，這一定位究竟意味著什么，應該是不言而喻的。但從實踐中來看，這一定位所產(chǎn)生的客觀效應卻是極其滑稽甚至是荒謬的。各級法院面對著“最高審判組織”這樣的定位，其著眼點并不在于“審判”、并不在于業(yè)務，而是在于“最高”、在于頭銜。因此，盡管很多法院在審委會改革過程中，盡力擴大審判一線法官的占比，不斷改良審委會組成結(jié)構(gòu)，著意突出審委會的專業(yè)化，但最高人民法院對審委會的定位早早就已注定，“審委會委員”這一特定身份，必將被異化為同行政級別直接掛鉤的政治待遇。最為直接的例證就是，全國各級法院基于審委會這一特定制度，專門設(shè)置了“審委會專職委員”(簡稱“專委”)這一特定職位，以解決法院內(nèi)部工作人員的職級待遇問題。甚至于最高人民法院還曾專門發(fā)文明確要求，在法院內(nèi)部，不從事審判業(yè)務的政治部主任、紀檢組長也應當擔任審委會委員*參見最高人民法院《關(guān)于地方人民法院紀檢組長、政治部主任擔任審判委員會委員和列席審判委員會有關(guān)問題的意見》(法發(fā)[2009]361號)。。甘肅省Z市法院審委會的改革就很能說明問題，在改革之后的Z市市縣兩級法院68名審委會委員中，正副院長和專委共計35人，占比高達51.5%；除此之外，中層正副職也多達30人。改革之后尚且如此，改革之前的狀況就更不敢想象了。“審委會委員”被異化、被行政化的嚴重程度，由此可見一斑。

當然，需要特別說明的是，當前審委會的突出問題其實還并不在于“行政化”，而是在于遠遠不夠“專業(yè)化”。一方面，筆者以為，審委會的“行政化”在客觀上也有其獨特的制度效應，非常需要我們認真對待。因此，決不可將“行政化”一棍子打死(對此問題，筆者于后文還會再行論述)。另一方面，也是更為重要的一點，審委會的專業(yè)化與行政化并非水火不容。法官憑借自身過硬的專業(yè)知識，依托審判業(yè)務這一特定載體，獲得一定的職位乃至成為一院之長，這在法院這樣一個講求法律專業(yè)特性、注重法律專業(yè)知識的專門審判機關(guān)，是一條極其便捷、極其有效而且當然合理的發(fā)展路徑。如果都遵從這種路徑，法官成為庭長、院長(或?qū)徫瘯Ｎ?，并最終進入審委會，形成于此的審委會“行政化”，對審委會“專業(yè)化”又能有多大的負面影響呢？怕就怕法院在組建乃至改良審委會制度時，只講行政化，不講專業(yè)化。這樣的“最高審判組織”，又怎么可能在“總結(jié)審判經(jīng)驗，審理疑難、復雜、重大案件中”發(fā)揮“重要的作用”呢？因此，在筆者看來，關(guān)鍵不是“當官的”不能進審委會，而是不懂業(yè)務的外行不能進審委會。

2.規(guī)避司法責任等原因?qū)е聦徫瘯懻撌马棁乐胤夯?/p>

盡管很多地方法院也出臺了明確審委會討論范圍的規(guī)定，但究竟哪些案件屬于“疑難、復雜、重大”案件？哪些事項屬于重大事項？哪些案件和事項能進入審委會？從實踐中來看，很難操作。除此之外，還有其他情形的存在，也加劇了審委會討論范圍的無序和泛化。特別是有些案件在合議庭階段，合議庭內(nèi)部本無任何分歧，但因案情重大又怕承擔責任，而有意將案件提交審委會。有時甚至是分管院長授意合議庭個別成員，故意提出不同意見，以合議庭有分歧為由，將案件提交審委會。

3.專業(yè)審委會(審判咨詢小組)運行效果不佳

由于民商事、行政、知識產(chǎn)權(quán)案件與刑事案件之間的知識跨度較大，同時審判實踐中兼具多領(lǐng)域?qū)I(yè)知識和審判經(jīng)驗的審委會委員又很少。依據(jù)自己并不很熟悉的知識去討論案件，勢必難以形成正確的判斷和結(jié)論；而如果完全順從其他專業(yè)審委會委員的意見，事實上又失去了討論的意義和價值。不僅如此，刑事專業(yè)審委會委員通常只是少數(shù)，由多數(shù)為非刑事專業(yè)審委會委員討論刑事案件，并且依少數(shù)服從多數(shù)原則表決，顯然也很不恰當。因此，審委會內(nèi)分設(shè)專業(yè)審委會很有必要*顧培東.再論人民法院審判權(quán)運行機制的構(gòu)建[J].中國法學,2014,(5).。很多地方法院實施這項改革的初衷也正是在于，確保絕大多數(shù)案件能夠依其性質(zhì)實行分專業(yè)討論。

但制度實踐總是與理論預期之間存在著反差。在地方法院的實際審判工作中，由于大多數(shù)審委會委員都身居要職，繁雜的審判工作、審判管理工作和審判監(jiān)督工作混雜其間，令其不堪承受，致其往往很難按時、甚至就根本無法出席其所在的專業(yè)審委會(審判咨詢小組)會議。有時甚至因缺席人數(shù)太多，以至于該專業(yè)審委會(審判咨詢小組)無法達到規(guī)定人數(shù)，不得不向其他專業(yè)審委會/審判咨詢小組“借”人湊數(shù)，以爭取能如期開會，這在人數(shù)相對較少的刑事專業(yè)審委會(審判咨詢小組)表現(xiàn)得尤為突出。在此情形下，原來按照改革精神而分開的不同專業(yè)的審委會委員(審判咨詢小組成員)又“不約而同”地坐在了一起，原本預設(shè)的“分專業(yè)討論案件”的制度預期，也就無從談起了。

三、對審委會制度的再定位

總體而言，學術(shù)界乃至實務界對審委會制度的詬病主要集中于：審委會討論決定案件會造成“審而不判、判而不審”，進而導致“無人負責”。針對這一問題，十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求，“改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責。”而在新一輪司法體制改革大背景下，最高人民法院對于改革審委會工作機制則有更為具體、更為長遠的目標*《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》規(guī)定：“合理定位審判委員會職能，強化審判委員會總結(jié)審判經(jīng)驗、討論決定審判工作重大事項的宏觀指導職能。建立審判委員會討論事項的先行過濾機制，規(guī)范審判委員會討論案件的范圍。除法律規(guī)定的情形和涉及國家外交、安全和社會穩(wěn)定的重大復雜案件外，審判委員會主要討論案件的法律適用問題。完善審判委員會議事規(guī)則，建立審判委員會會議材料、會議記錄的簽名確認制度。建立審判委員會決議事項的督辦、回復和公示制度。建立審判委員會委員履職考評和內(nèi)部公示機制?！?。筆者以為，實現(xiàn)改革目標特別是完善司法責任制的根本前提，就是要對審委會及其職能進行準確定位。

(一)審委會制度可在一定程度上克服司法行政化

首先，要正確認識司法行政化。在我國，司法行政化現(xiàn)象的形成有著深刻的政治、文化、歷史和社會原因。長期以來，我國各個國家機關(guān)甚至于國有企事業(yè)單位，實際上都被當作行政機關(guān)來對待。在這種“泛行政化”的社會環(huán)境中，作為司法機關(guān)的法院絕不可能擺脫“被行政化”的命運?？陀^地講，當下我國法院審判權(quán)運行的“行政化”問題，并不(主要)是法院院長、庭長及審委會權(quán)力欲望膨脹的結(jié)果，也不(主要)是各級法院領(lǐng)導層對所謂“司法客觀規(guī)律”的故意忽略，而是在很大程度上與法院審判工作的實際狀況及實際需求相關(guān)*顧培東.再論人民法院審判權(quán)運行機制的構(gòu)建[J].中國法學,2014,(5).。而且還要看到，司法實踐中，“行政化”這一概念有被濫用的情況，為監(jiān)督和保障審判權(quán)規(guī)范運行而實施的一些絕對必要的管理措施，也被不恰當?shù)乜凵狭恕靶姓钡拇竺弊?。其實，筆者并無意于要為“行政化”正名，只是想說，如果看不到“行政化”的真實成因，如果不能明確“行政化”的具體表現(xiàn)，勢必難以真正解決“行政化”所引發(fā)的問題，更難以真正實現(xiàn)“去行政化”的目標。

其次，審委會制度有助于克服司法行政化。有人認為，審委會制度加劇了司法行政化。其實，地方法院審委會改革的實踐已經(jīng)說明，經(jīng)過審委會討論決定的只是法院的極少數(shù)案件，即便是完全廢除審委會討論決定案件制度，甚至從根本上讓審委會制度消失，司法行政化的現(xiàn)象也不可能消除。與一般性認識相反，筆者恰恰認為，審委會制度與司法行政化不但沒有因果關(guān)系，反而在客觀上能夠有效克服法院內(nèi)部的行政化。

一般情況下，審委會的絕大多數(shù)委員都有行政級別，因此其相互之間在身份、地位以及話語權(quán)等方面的接近程度，要遠遠高于非審委會委員與審委會委員之間的接近程度。以此為基礎(chǔ)，在院長、副院長、庭長、副庭長以及與其他審委會委員之間形成的制衡機制，其民主化氣息相對更濃，制衡效果也相對更為充分。正是在這種制衡作用下，審委會內(nèi)部通過法院全體精英按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，討論決定案件或其他事項，這就在制度層面大大降低甚至排除了審委會內(nèi)部以個人意志或下級服從上級的“行政化”模式解決問題的可能性。這一制度功能的意義在于:作為法院內(nèi)部總結(jié)審判經(jīng)驗、討論決定審判工作重大事項、具有最高權(quán)威的最高審判組織，審委會制度運行過程中因?qū)徫瘯瘑T之間相互制衡所彰顯出的“民主化”，極大地弱化了法院內(nèi)部的“行政化”。顯然，基于對司法實踐片面且膚淺的認知，很多人并沒有看清這個問題，進而顛倒了因果關(guān)系，造成了嚴重的誤讀。

當然，需要特別說明一點，筆者并不是要在此處為審委會組成結(jié)構(gòu)的“行政化”唱贊歌，而只是在強調(diào)一個客觀事實。不可否認的是，在組成結(jié)構(gòu)上，淡化審委會的行政化，強化審委會的專業(yè)化，這是大勢所趨。這里值得我們格外注意的是，從表面上看，審委會運行中的“民主化”源自于審委會組成結(jié)構(gòu)上的“行政化”，甚至有人還會據(jù)此進一步認為，這種以審委會組成結(jié)構(gòu)“行政化”，來消解法院審判權(quán)運行“行政化”的制度效應，頗有些“以毒攻毒”的感覺。但在筆者看來，審委會在組成結(jié)構(gòu)上需要繼續(xù)保持的本質(zhì)性特征并非“行政化”，而是審委會委員之間的相互制衡。如果說，當下及之前需要通過人員結(jié)構(gòu)的“行政化”來保持審委會的相互制衡，那么，今后就必須在健全主審法官、合議庭辦案機制和辦案責任制的基礎(chǔ)上，通過科學定位主審法官、院長、庭長與審委會的職能以及相互關(guān)系，以繼續(xù)保持這種極其重要的相互制衡。須知，在審判權(quán)運行機制中，只有在各審判組織內(nèi)部以及審判組織之間形成有效的制衡，才會實現(xiàn)充分且有序的民主；只有實現(xiàn)充分且有序的民主，影響和制約審判權(quán)科學運行的行政化才有可能消除。

(二)審委會在審判工作中的作用將會進一步強化

我國的《人民法院組織法》對審委會制度的職能與作用有著相對明確清晰的規(guī)定*《人民法院組織法》第十條規(guī)定：各級人民法院設(shè)立審判委員會，實行民主集中制。審判委員會的任務是總結(jié)審判經(jīng)驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的問題。，審委會不但與獨任法官、合議庭一樣，是法院的審判組織，而且正如前文所述，還是最高人民法院欽定的法院內(nèi)部“最高審判組織”。就此而言，審委會行使審判權(quán)在制度上具有毋庸置疑的正當性。因此，盡管各級法院都必然會根據(jù)本輪改革精神，盡可能壓縮審委會討論案件的范圍和數(shù)量，但筆者認為，審委會在法院審判工作中的作用不會因此而削弱，反而會進一步加強。這是因為，一方面，隨著院長、庭長審批案件權(quán)力的弱化直至取消，很多先前在院長、庭長環(huán)節(jié)中處理的案件可能會進入審委會; 而且，合議庭與院長、庭長之間也會形成制衡關(guān)系，最終訴諸審委會解決的爭議事項也會相應增加。另一方面，根據(jù)“四五改革綱要”關(guān)于建立審委會討論事項的“先行過濾機制”，規(guī)范審委會“討論案件的范圍”的精神，盡管討論的案件數(shù)量越來越少，但進入審委會的卻都是大案要案和大事要事，相應地，審委會在法院審判工作中，所發(fā)揮的作用將是通過“討論決定審判工作重大事項”而體現(xiàn)出“宏觀指導職能”。因此，從審判權(quán)運行實際需要(而非人們主觀愿望)出發(fā)，在減縮審委會討論案件總量的同時，進一步強化審委會的職能作用，將是大勢所趨。

四、落實司法責任制——對審委會制度的完善

長期以來，圍繞法院審判權(quán)運行機制改革進行討論的眾多學者和實務工作者，就完善審委會制度提出了許多真知灼見，而且有的已經(jīng)付諸于司法實踐*建議和對策涉及優(yōu)化組成結(jié)構(gòu)、改革表決方式、分設(shè)專業(yè)審委會等內(nèi)容，旨在克服組織模式的行政性、制度運作的隨意性、功能發(fā)揮的失衡性等問題，相關(guān)研究參見蘇力.基層法院審委會制度的考察及思考[J].北大法律評論,1998,(2)；徐顯明.司法改革二十題[J].法學,1999,(9)；陳衛(wèi)東,李訓虎.先例判決+判例制度+司法改革[J].法律適用,2003,(1、2)；喬新生.改革審判委員會制度不是徹底將其取消[N].法制日報,2013-11-22(11)；田成有.審判委員會制度的改革設(shè)計[N].人民法院報,2014-01-17(2)；汪紅,紀欣.獨立審判權(quán) 護航新改革[N].法制晚報,2013-11-15(1)等文獻。。但在筆者看來，當前審判權(quán)運行機制中違背司法親歷性規(guī)律特別是“審者不判、判者不審”問題依然突出存在，進而導致既無法保證司法公正，又難以追究錯案責任。特別是一些法官為規(guī)避個人責任，往往主動將案件向庭長、院長請求匯報，或者提請審委會討論決定。因此，為解決這些問題，筆者從落實司法責任制的角度出發(fā)，為完善審委會制度提出以下建議。

(一)嚴格限縮審委會討論范圍，避免責任推諉

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，2008年至2011年，甘肅省高院審委會討論案件以及其他事項的數(shù)量，基本呈逐年上升趨勢。2012年至2014年，通過修訂《審委會討論案件范圍》，嚴格提交會議事項的審批程序，討論制度的次數(shù)有大幅提升，但討論案件的數(shù)量盡管也呈下降態(tài)勢，但仍然不少(具體情況參見下表)。

甘肅省高院審委會召開會議及討論問題情況表

筆者以為，審委會討論制度的次數(shù)明顯增多，這一點令人欣慰，因為這與“四五改革綱要”中關(guān)于強化審委會“總結(jié)審判經(jīng)驗、討論決定審判工作重大事項的宏觀指導職能”的改革精神完全契合。至于討論案件數(shù)量仍顯較多的問題，初步分析，原因有三：一是疑難復雜、新類型案件增多，確實需要審委會討論決定；二是現(xiàn)有審判組織管理辦法中，尚無科學合理可行的審委會議決事項準入制度，討論范圍的規(guī)定過于原則化，不便于實際操作；三是存在不愿擔當和諉責的問題，主管院長、庭長對提交會議的案件往往把關(guān)不嚴，使一些并不特別復雜疑難重大的案件進入審委會。日益增多的議決事項，增加了審委會工作壓力，混淆了責任分擔，影響了審委會主要職能的發(fā)揮。

因此，筆者建議，為提高審委會議事效率，切實發(fā)揮其審判決策、審判指導、審判管理和審判監(jiān)督的功能作用，切實杜絕責任推諉，各級法院應建立審委會議題的把關(guān)機制，明確議題范圍，大幅度壓縮討論案件比例，特別是嚴防旨在推卸責任的案件進入審委會，使審委會真正能夠聚焦于審判執(zhí)行工作中的重大問題，聚焦于重大疑難復雜案件的法律適用問題，充分發(fā)揮審委會作為最高審判組織的指導作用。具體而言，應將審委會討論案件嚴格限縮在以下范圍：一是合議庭成員意見有重大分歧的案件、新類型案件、在轄區(qū)內(nèi)有重大社會影響以及其他疑難、復雜案件的法律適用；二是擬判處死刑的案件；三是檢察院抗訴的案件；四是擬宣判無罪的案件；五是擬在法定刑以下判處刑罰或免于刑事處罰的案件；六是本院已生效裁判確有錯誤再審的案件；七是討論決定本院院長的回避、錯案認定、違法審判責任確認等與案件審理有關(guān)的其他重大實體問題或程序問題。審委會工作機構(gòu)應將上述七類案件之外的其他案件，一律排除在審委會討論范圍之外。

(二)完善審委會工作運行模式，明確審判責任

1.確保議事過程公開透明。審委會作為法院內(nèi)部的最高一級審判組織，從本質(zhì)上講，其討論案件仍屬于審判活動。但當前審委會討論案件時，除了審委會委員、案件承辦人以及會議工作人員外，其他人員不得旁聽。這種封閉性的運作模式與審判公開的訴訟原則相悖，使當事人享有的辯論權(quán)、辯護權(quán)無法行使。同時，審委會討論個案均是秘密且不定期進行，有哪些人參加討論、何時討論，當事人并不知情，致使當事人依法享有的申請回避權(quán)無法實現(xiàn)，與訴訟法規(guī)定的回避原則相矛盾。這些情形的存在，不利于對審判活動進行有效監(jiān)督和制約，更不利于審委會及其委員落實司法責任。鑒于此，筆者建議，在對審委會會議實行全程錄音錄像的同時*中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十五次會議于2015年8月19日審議通過、最高人民法院于2015年9月21日正式發(fā)布的《關(guān)于完善人民法院司法責任制的若干意見》(法發(fā)[2015]13號)第11項規(guī)定，“審判委員會評議實行全程留痕，錄音、錄像，作出會議記錄”。，應事先將參加案件討論的審委會委員姓名、職務等相關(guān)信息，以特定方式告知當事人，以提高決策透明度，增強審委會委員責任感。當然，必須處理好公開與保密的關(guān)系，在公開的同時，依法應當保密的要嚴格保密。

2.實行簽名確認制度。當前，審委會討論案件記錄作為保密材料，對外界不公開。隨著司法公開特別是裁判文書的深度公開，應當建立審委會委員在裁判文書上署名的制度。同時完善審委會議事規(guī)則，建立審委會會議材料、會議記錄的簽名確認制度。凡經(jīng)審委會討論決定的案件，應在裁判文書中予以載明，后附參加討論的委員名單。之所以如此，筆者以為，審委會討論決定事項的署名不僅是形式要求，更是落實審判責任的基礎(chǔ)和前提。

3.建立健全責任追究制度。筆者以為，這一措施所要解決的問題也正是審委會廣遭詬病的主因。長期以來，由審委會議決的案件，審判者是合議庭或獨任審判員，判決者卻是審委會，合議庭審而不判，審委會判而不審。這種審委會審、判分離和審委會委員不了解案情的狀況，容易使合議庭成員在審判過程中產(chǎn)生依賴思想，逐步弱化責任心，以審委會作為擋箭牌作出對自己有利的決定，從而諉責于審委會。最后，到底應該由誰承擔責任，也就不清不楚。同時，審委會決議實行集體表決，致使責任主體不明，一旦出現(xiàn)錯案，很難追究責任。由于合議庭并未對審委會討論的案件作出實際裁判，若由合議庭承擔責任，不太公平；由審委會集體承擔責任，往往無人負責，無法追責。因此，筆者建議，應強化責任約束，將審委會委員的意見與錯案責任追究直接掛鉤，至少應納入考評指標體系。根據(jù)審委會與合議庭、主審法官的權(quán)責劃分，落實司法責任：審委會討論一致通過的案件，被確定為錯案時，由出席會議的委員承擔錯案責任；因部分委員的意見導致錯案的，則持該意見的委員承擔錯案責任；其他原因造成錯案的，按照相關(guān)規(guī)定追究責任。

(三)增加審委會開庭審案的職能

不論是從制度設(shè)計，還是從制度實踐來看，一方面，進入審委會討論的基本都是疑難重大復雜案件；但另一方面，審委會委員前期未親自參與案件的審理，對案件不知情，“親歷性”遠遠不夠，只能在審委會開會時邊聽匯報、邊提問題、邊熟悉案情。很顯然，在這種只“開會”不“開庭”的工作模式下，審委會委員表決意見存在嚴重的片面性和極大的決策風險。這無形中就形成了一種惡性循環(huán)：案件的重大疑難復雜程度越高→進入審委會、經(jīng)由不熟悉案情的審委會委員拍板決定的可能性就越大→最終釀成冤錯案件的幾率就越高→明確辦案責任的難度勢必也就越大。

以曾經(jīng)一度引發(fā)社會高度關(guān)注的浙江張氏叔侄強奸案為例，在合議庭評議階段，審判長認為該案存在諸多疑點，證據(jù)不足，疑罪從無，應宣判張氏叔侄無罪釋放。但其意見未被采納，杭州市中院審委會集體討論后決定，張輝判死刑,張高平判無期徒刑。這里顯示出案件承辦人意見與案件最終結(jié)果之間的巨大差別：如果按照承辦人的意見，這起冤案完全可以避免，但經(jīng)過集體討論決定，最終鑄成冤案。該案例再次印證：我國近期曝光的許多冤案并不(主要)是辦案人員個人原因造成的，而(主要)是體制性的原因所導致的。就此意義而言，此類冤案可以稱為“體制性冤案”*陳興良.推動法治進步的新聞人力量[N].法制日報,2015-05-13(10).。而這里的體制性弊端，恰恰就突出地表現(xiàn)在審委會制度之中。

因此，為消除這種弊端，真正落實審判責任制，作為法院最高審判組織的審委會，應該豐富和強化其工作模式，除召開審委會會議聽匯報、做決定之外，還應當直接開庭審案。而且“四五改革”后，需要審委會討論的案件數(shù)量將會減少，這就使它有更多的時間與精力直接開庭審理，案件質(zhì)量也能得到保證。而且應該明確：在審委會內(nèi)部，審委會委員開庭審案制度，就是與召開審委會會議處于同等地位、具有同等重要性的基本工作方式和主要工作內(nèi)容，就是審委會制度得以存在和運行的基本載體。

就審委會開庭審案的具體制度設(shè)計而言，務必明確須由審委會開庭審理的案件范圍，這是首要問題。審委會認為重大疑難和典型案件需要自己審理時，可以“大審判庭”的形式按照現(xiàn)行司法程序，在聽取當事人及其律師的陳述和辯論后，直接對該案進行本院內(nèi)的終局審理和裁判。大審判庭可由3至9位審委會委員組成，每次審案的審判人員不是固定的，可以根據(jù)案件性質(zhì)和所在法律領(lǐng)域，由審委會內(nèi)部的專業(yè)審委會成員組成大審判庭開庭審判。審委會對重大疑難案件直接審理后作出裁判，這樣可集中法院優(yōu)勢司法資源，有助于法院去行政化，也有助于落實“讓審理者裁判，由裁判者負責”的基本原則*汪紅,紀欣.獨立審判權(quán) 護航新改革[N].法制晚報,2013-11-15(1).。

五、結(jié)語

筆者以為，相對于實現(xiàn)司法公正這一根本目標而言，審委會總體上是一項符合中國國情、利大于弊的制度設(shè)計，起碼在短期內(nèi)是如此現(xiàn)狀?？梢钥隙ǖ氖牵@一觀點以及本文中與之相應的一些主張，贊同者有之，質(zhì)疑者更有之。但“真理從來都不如思考本身誘人和絢麗”*[美]理查德·波斯納.波斯納法官司法反思錄[M].蘇力譯.北京大學出版社,2014.代譯序16.，在社會快速發(fā)展和急劇變遷的當下中國，圍繞司法體制改革所面臨的一些重大問題，特別是針對“審委會”這一專業(yè)化色彩雖不夠濃厚、與源于西方的“現(xiàn)代司法理念”也極不契合的制度設(shè)計，展開充分的分析和討論，對于探究當下中國審判機關(guān)如何實施司法治理，如何完善司法責任制，無疑都具有現(xiàn)實意義。而且，本文所論述的決不是審委會制度的全部環(huán)節(jié)和要素，只是試圖通過初步的梳理來展示審委會及其落實司法責任制的實踐中，還存在哪些問題？可能解決哪些問題？僅筆者以及本文的能力實在無法追求全面和圓滿。如果所梳理的這些因素有一定合理性，那么可以明確的一點是，目前中國的審委會制度乃至司法責任制所面臨的問題不是各級法院可以獨自解決的，根本的改善還需要執(zhí)政者的綜合協(xié)調(diào)。

顯而易見，體制變革和轉(zhuǎn)型社會的現(xiàn)實情境，既為審判權(quán)運行機制展現(xiàn)內(nèi)在價值、發(fā)揮制度功能帶來了絕佳機遇，更為其提升治理功效、維護社會秩序賦予了艱巨使命。“機遇”和“使命”所催生的旨在強化制度功效的“制度變遷”，既為社會所亟需，也為執(zhí)政者所倚重，更為民眾所期待。就審委會制度而言，究竟能否實現(xiàn)其“討論決定重大事項、加強宏觀指導”的核心職能；就司法責任制而言，究竟能否真正實現(xiàn)“誰辦案誰決定誰負責”的制度預期，往往會基于多種因素的相互作用而呈現(xiàn)出多種情形。無論如何，法院、審委會委員、法官乃至訴訟當事人等相關(guān)主體在既定制度設(shè)計及其改革的背景下相互影響、相互制約，而這種互動博弈本身又在影響著既定制度設(shè)計的運行軌跡和改革成效，甚至可能引起對新的審判權(quán)運行方式的需求。

總之，一項優(yōu)良的制度不僅能夠科學地配置和優(yōu)化既有的社會資源，充分地發(fā)掘和利用潛在的社會動力，更應該有效地提供協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會秩序的公共產(chǎn)品，實現(xiàn)并保障社會的公平與正義。如何成功地構(gòu)建公平合理的司法辦案組織運行機制和司法責任認定追究機制，進而有效回應社會治理的基本需求；如何打造不僅主觀上的確“想”、而且客觀上真正“能”為人民服務的人民法院，切實“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”，這是當下中國必須解決的重大現(xiàn)實問題。本文對審委會制度及其改良的探討，就是為此而作的一種積極探索。

Research on the System of Judicial Committee in the Context of the Reform of Judicial System—From the Angle of the System of Judicial Acaountability

FENG Zhi-dong

(PostDoctoralresearcherbyCombinedTraininginChinaInstituteofAppliedJurisprudenceoftheSupremePeople’sCourtandChineseAcademyofSocialSciencesInstituteofLaw,Beijing100745,China)

The reform of the judicial committee is a major issue of the operating mechanism of judicial power. And the implementation of the system of judicial responsibility is the highlight of this problem.The local improvement of the judicial committee system and its effects and defects by the local courts have become the footnotes for accurate positioning to the judicial committee and scientific assessment to the implementation of system of judicial responsibility.It is the purpose of analysis to implement the system of judicial responsibility and to improve the system of the judicial committee on the basis of the local reform and the theoretical position and evaluation.

the reform of judicial system；the operating mechanism of judicial power；the system of judicial responsibility；the judicial committee

2015-09-18

馮之東，男，最高人民法院中國應用法學研究所與中國社會科學院法學研究所聯(lián)合招收博士后研究人員，法學博士，甘肅省委政法委執(zhí)法督導處處長。

DF82

A

1672-769X(2016)01-0081-09

在筆者的寫作過程中，有幸得到了甘肅省Z市中級法院趙登輝同志的幫助，在此深表謝意。當然，文中不當及謬誤之處概由筆者本人負責。