張波

[摘 要]以人才體制改革為研究視角，基于人才特區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施現(xiàn)狀，詳細(xì)闡述了21世紀(jì)以來人才特區(qū)戰(zhàn)略推進(jìn)過程中遇到的認(rèn)識(shí)異化、政策趨同、動(dòng)力失衡以及體制機(jī)制困境等問題，并從堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與地方創(chuàng)新良性互動(dòng)、注重整體性戰(zhàn)略思維與治理模式、堅(jiān)持從政府主導(dǎo)到市場(chǎng)主導(dǎo)的發(fā)展思路以及強(qiáng)化良好的人才生態(tài)系統(tǒng)建構(gòu)等四個(gè)層面提出對(duì)策建議，以期能夠健康有序推進(jìn)人才特區(qū)戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)人才體制改革工作的新突破。

[關(guān)鍵詞]人才；人才特區(qū)；體制改革；創(chuàng)新

[中圖分類號(hào)]C962 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2016）12-0066-07

一、問題提出

進(jìn)入21世紀(jì)以來，人才特區(qū)戰(zhàn)略成為中國(guó)內(nèi)地人才體制改革工作的重要舉措和改革議題。延續(xù)經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策思路，深圳市于2001年率先提出了人才特區(qū)戰(zhàn)略，隨后此舉在內(nèi)地各省份迅速得以復(fù)制和推廣。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，迄今為止，全國(guó)不同省市區(qū)（除港澳臺(tái)）提出人才特區(qū)戰(zhàn)略超過100多個(gè)[1]。2010年，國(guó)家公布了《中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2012-2020 年）》，鼓勵(lì)地方和行業(yè)結(jié)合自身實(shí)際建立人才管理改革試驗(yàn)區(qū)，這標(biāo)志著人才特區(qū)戰(zhàn)略從地方實(shí)踐創(chuàng)新進(jìn)入了國(guó)家改革議程和政策層面。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)情境下，健康有序推進(jìn)人才特區(qū)戰(zhàn)略對(duì)中國(guó)未來經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造性發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。

一般來講，理論研究大多超前于實(shí)踐行為，但對(duì)于人才特區(qū)戰(zhàn)略則呈相反趨勢(shì)。自1995年巴承甫、熊文華[2]和2000年樊作禮[3]提出人才特區(qū)概念以來，關(guān)于人才特區(qū)的理論研究則相對(duì)較少。通過中國(guó)知網(wǎng)，以人才特區(qū)為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，截至2010 年底可檢索到的研究文章只有64篇，2011年后相關(guān)研究成果逐漸增多，但到2015年11月可檢索到的研究論文也只有298篇，其中核心期刊為62篇。仔細(xì)閱讀文獻(xiàn)，真正的研究性論文甚至更少，很大部分都是基于工作實(shí)踐的研究思路或工作總結(jié)。這一研究狀況與國(guó)內(nèi)地方政府掀起的人才特區(qū)戰(zhàn)略熱潮大相徑庭。在寥寥可數(shù)的研究文獻(xiàn)中，佟林杰、孟衛(wèi)東基于人才特區(qū)的概念與特點(diǎn)，總結(jié)了京津冀區(qū)域人才特區(qū)建設(shè)的困境及未來發(fā)展路徑，苗月霞[4]對(duì)當(dāng)前各地人才特區(qū)建設(shè)的模式進(jìn)行了總結(jié)。趙全軍、羅雙平[5]對(duì)人才特區(qū)的內(nèi)涵、動(dòng)因及實(shí)踐特點(diǎn)進(jìn)行了分析。從總體來看，我國(guó)對(duì)于人才特區(qū)的條件標(biāo)準(zhǔn)、空間結(jié)構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制等方面研究，特別是對(duì)當(dāng)前人才特區(qū)建設(shè)存在的問題研究較少。從實(shí)踐來看，全國(guó)各地人才特區(qū)給理論研究提供了豐富的素材和案例。所以，對(duì)于課題組來說，本研究得以開展既是一個(gè)很好的機(jī)遇，同時(shí)也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

二、人才特區(qū)戰(zhàn)略推進(jìn)過程中的問題考察

（一）人才特區(qū)戰(zhàn)略的認(rèn)識(shí)異化

人才特區(qū)，在國(guó)內(nèi)很多地方又名為人才高地、人才基地以及人才管理改革試驗(yàn)區(qū)等，其思想源于深圳人才特區(qū)戰(zhàn)略思維。正如名稱使用的多樣化，面對(duì)這一新生事物，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)人才特區(qū)概念的理解也趨于多元化。目前，大致可以區(qū)分為四種類型：特殊區(qū)域說、示范窗口說、創(chuàng)新試驗(yàn)說和綜合區(qū)域說（見表1）。盡管如此，但無(wú)論是在理論界定還是在實(shí)踐行為中，大家對(duì)人才特區(qū)理解都著重于“特”字上，比如趙全軍，羅雙平就明確指出，人才特區(qū)的主要特征就在于特定性、特殊性和國(guó)際性；而從調(diào)查中各地所表現(xiàn)出來的行動(dòng)邏輯來看，在特定區(qū)域?qū)嵤┨厥庹叱蔀榇蠹业钠毡檎J(rèn)同。

認(rèn)識(shí)論問題是科學(xué)研究的核心問題。處理好對(duì)人才特區(qū)戰(zhàn)略的認(rèn)識(shí)問題，關(guān)系著人們?cè)趯?shí)踐行動(dòng)中行為的正確性。理解人才特區(qū)戰(zhàn)略，可以從兩個(gè)角度來進(jìn)行解讀，一個(gè)角度就是源頭角度，另一個(gè)則是政策角度。從政策源頭來看，深圳市人才特區(qū)的發(fā)展思維起源于經(jīng)濟(jì)特區(qū)，但又不同于經(jīng)濟(jì)特區(qū)（見表2）。大概來說，經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策是國(guó)家在特定經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段對(duì)特定區(qū)域?qū)嵤┑奶厥饨?jīng)濟(jì)政策，其工作重心確實(shí)在“特”；而人才特區(qū)則屬于地方政策為推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出的人才政策和體制機(jī)制創(chuàng)新試驗(yàn)，其重心在于“創(chuàng)新”。從政策角度看，人才特區(qū)戰(zhàn)略很大程度上起源于2000年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議作出的“要制定和實(shí)施人才戰(zhàn)略”。2002年國(guó)家在《2002-2005年全國(guó)人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃綱要》首次提出了“實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略”。但是，人才特區(qū)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都屬于地方政府局部性、微觀性、基層性的增量改革[5]。直到2010年，國(guó)家在《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2012-2020 年）》明確提出了建立人才管理改革試驗(yàn)區(qū)，并先后確立了北京中關(guān)村、深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴為國(guó)家級(jí)人才特區(qū)。在中關(guān)村——國(guó)內(nèi)首個(gè)國(guó)家人才特區(qū)發(fā)展若干意見中明確要求，要把中關(guān)村建設(shè)成為“人才智力高度密集、體制機(jī)制真正創(chuàng)新、科技創(chuàng)新高度活躍、新興產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展”的中國(guó)特色人才特區(qū)?？梢?，體制機(jī)制才是人才特區(qū)的基本定位和指導(dǎo)理念，其根本目標(biāo)就是創(chuàng)新人才體制機(jī)制。中國(guó)人事科學(xué)研究院吳江院長(zhǎng)則直截了當(dāng)?shù)刂赋?，建設(shè)人才特區(qū)，就是在特定的區(qū)域內(nèi)先行先試人才政策和創(chuàng)新體制機(jī)制[6]。

從人才特區(qū)實(shí)踐現(xiàn)狀來看，各地政府往往把人才的培養(yǎng)和引進(jìn)作為地區(qū)重點(diǎn)工程來實(shí)施，而集體忽視人才的體制機(jī)制創(chuàng)新，從而曲解和偏離人才特區(qū)戰(zhàn)略的初衷和理念，或者稱異化。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這種異化現(xiàn)象具體表現(xiàn)在：一是過分注重人才的引進(jìn)特別是高層次人才的引進(jìn)政策，而忽視人才體制機(jī)制的創(chuàng)新，人才創(chuàng)新政策較少；二是人才特區(qū)建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)不夠，一些地方僅僅是處于執(zhí)行上級(jí)政策而出臺(tái)優(yōu)惠措施，甚至把人才引進(jìn)作為形象工程，而對(duì)人才使用、管理及評(píng)價(jià)等方面選擇性忽略；三是人才特區(qū)戰(zhàn)略過分注重優(yōu)惠政策而忽視人才自身的可持續(xù)發(fā)展，忽視人才發(fā)展的環(huán)境建設(shè)；四是人才引進(jìn)不與地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相匹配，盲目引進(jìn)人才，造成人力資源浪費(fèi)等等。這些亂象很大程度上都與對(duì)人才特區(qū)戰(zhàn)略的認(rèn)識(shí)存在偏差有關(guān)，而無(wú)論是理論界還是中央政府，在很長(zhǎng)一段時(shí)間都沒有對(duì)人才特區(qū)這一基層創(chuàng)新政策給予比較明確的政策指向。

（二）差異化戰(zhàn)略與同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)

美國(guó)著名競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略專家邁克爾·波特指出，在企業(yè)成功戰(zhàn)略思想中，差異化戰(zhàn)略是一個(gè)企業(yè)在產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中獲得較高收益的重要戰(zhàn)略舉措之一。在地區(qū)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中，差異化仍然是一種重要的戰(zhàn)略思維，這就要求地區(qū)在全球同質(zhì)化階段努力追求地區(qū)特色，從而獲得全球競(jìng)爭(zhēng)網(wǎng)中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。但是，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)人才特區(qū)戰(zhàn)略還是僅僅停留在人才競(jìng)爭(zhēng)中的比較優(yōu)勢(shì)思維中，其地方政策更多地強(qiáng)調(diào)優(yōu)惠的力度，而忽視了經(jīng)濟(jì)全球化過程中的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。而人才特區(qū)的密集化使得區(qū)域間出現(xiàn)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，根據(jù)相關(guān)部門調(diào)查，京津翼地區(qū)共有人才特區(qū)45個(gè)，僅僅北京就擁有41個(gè)人才特區(qū)，特區(qū)不“特”現(xiàn)象使得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮。

從政策對(duì)象來看，同質(zhì)化表現(xiàn)在各地區(qū)人才特區(qū)戰(zhàn)略都把吸引海內(nèi)外高層次人才、推動(dòng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為政策目標(biāo)，在高層次人才方面，既包括新知識(shí)的創(chuàng)造者、新技術(shù)的發(fā)明者等創(chuàng)新人才，也包括創(chuàng)辦高科技企業(yè)、推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化、引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等創(chuàng)業(yè)人才，比如“中關(guān)村高端領(lǐng)軍人才聚集工程”、蘇州“姑蘇人才計(jì)劃”、無(wú)錫“530計(jì)劃”、上?！扒擞?jì)劃”、深圳“孔雀計(jì)劃”、南京“321計(jì)劃”等等。這里面，“高端型”、“國(guó)際型”、“領(lǐng)軍型”、“創(chuàng)新型”等成為人才特區(qū)普遍關(guān)注的人才。那么，我們?cè)诩貐^(qū)全力引進(jìn)高端創(chuàng)新人才同時(shí)，集體忽視了人才的多樣化、層級(jí)化，其實(shí)比如國(guó)內(nèi)人才、高級(jí)技術(shù)人才、服務(wù)人才等都是地區(qū)發(fā)展的主力軍。很多專家學(xué)者在政策建議過程中都把國(guó)際化人才作為人才特區(qū)重要指標(biāo)，這本身就是值得反思的問題。實(shí)質(zhì)上，我們需要的是國(guó)際高端人才而不是簡(jiǎn)單意義上的國(guó)際人才，運(yùn)用歐美國(guó)家以及日本等國(guó)際人才比重來衡量國(guó)內(nèi)地區(qū)人才本身就有失偏頗。比如，很多企業(yè)反映，目前人才特區(qū)政策對(duì)一般的中小企業(yè)特別是初創(chuàng)期的企業(yè)、對(duì)優(yōu)秀中端人才等政策優(yōu)惠明顯不足，而把政策過分集中在“高大上”的企業(yè)和人才[7]。

從政策內(nèi)容來看，很多地區(qū)把政策突破圍繞在出入境管理、長(zhǎng)期居留、稅收優(yōu)惠、股權(quán)激勵(lì)以及醫(yī)療、教育、社保待遇等領(lǐng)域，政策內(nèi)容呈現(xiàn)高度趨同。從表3可以看出，這些地區(qū)基本都是通過特惠政策方式，吸引集聚海外高層次人才到區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，資金補(bǔ)貼方面至少100萬(wàn)元，像蘇州市給高層次人才最高達(dá)到400萬(wàn)元的風(fēng)險(xiǎn)投資，而像北京、上海等地紛紛把戶口作為吸引人才的資本。這樣的負(fù)面結(jié)果就是，一方面不同地區(qū)建設(shè)了同樣的人才特區(qū)，造成了地區(qū)重復(fù)建設(shè)、盲目發(fā)展和資源浪費(fèi)，而且造成人才資源的分散，人才特區(qū)很難形成核心競(jìng)爭(zhēng)力；另一方面這種不考慮地區(qū)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、城市能級(jí)、承載平臺(tái)等差異性，使得不同地區(qū)之間的人才競(jìng)爭(zhēng)演變成了毫無(wú)技術(shù)含量的“惡性競(jìng)爭(zhēng)”，并出現(xiàn)東中西部同臺(tái)、同質(zhì)和同法的“怪象”[1]。 從表3同時(shí)可以發(fā)現(xiàn)，很多地方人才政策過于強(qiáng)調(diào)領(lǐng)軍人才，而忽視高級(jí)人才團(tuán)隊(duì)，忽視了對(duì)經(jīng)驗(yàn)管理資本等其他人才的引進(jìn)，這給高端人才的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)造成很大的困難。如在浦東海外高層次人才創(chuàng)業(yè)需求調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，核心研發(fā)人才是海歸企業(yè)目前面臨的很大困境，這很大程度上源于中小企業(yè)的相對(duì)不確定性、薪資福利差異以及人才落戶難等，使得海歸企業(yè)團(tuán)隊(duì)人才的短缺。

（三）政府主導(dǎo)與市場(chǎng)化配置失衡

黨管人才是黨管干部原則在新時(shí)期的邏輯延伸，是中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)中積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)。2002 年12 月，全國(guó)組織工作會(huì)議首次提出了黨管人才原則，并日益成為全國(guó)人才工作的根本原則。黨管人才，主要是管宏觀、管政策、管協(xié)調(diào)、管服務(wù)，重點(diǎn)做好制定政策、整合力量、營(yíng)造環(huán)境的工作，努力做到用事業(yè)造就人才、用環(huán)境凝聚人才、用機(jī)制激勵(lì)人才、用法制保障人才[8]，而絕不是包攬人才工作的所有方面。黨管人才的關(guān)鍵在于正確處理黨管人才與尊重人才成長(zhǎng)規(guī)律、發(fā)揮市場(chǎng)在人才資源配置中基礎(chǔ)性作用。就是人才資源的配置從政府指令性計(jì)劃安排轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主體間的資源交易過程，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)各方主體力量的積極性（見圖1）。

從實(shí)踐來看，由于發(fā)展進(jìn)程和資源稟賦差異，各地人才特區(qū)在人才資源開發(fā)和配置的運(yùn)行體系大致表現(xiàn)出三種類型：①政府干預(yù)控制型，就是人才資源開發(fā)和配置主要是由地方政府出臺(tái)制度、政策以及工作行為所控制和決定，政府出現(xiàn)“保姆式”特征，企業(yè)主體對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)； ②政府參與引導(dǎo)型，就是人才資源開發(fā)與配置來自政府、企業(yè)以及人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)等多方合作，政府主要發(fā)揮牽頭抓總和指揮協(xié)調(diào)作用；③政府服務(wù)輔助型，主要是人才資源開發(fā)與配置主要由企業(yè)和人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)帶動(dòng)實(shí)現(xiàn)，全面發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中企業(yè)主體功能，逐漸弱化政府職能，淡化行政要素[10]。實(shí)質(zhì)上，很多中西部人才特區(qū)基本都是靠政府干預(yù)，通過自上而下積極的財(cái)政扶持政策以達(dá)到短時(shí)間內(nèi)吸引高層次人才集聚，從而彌補(bǔ)與發(fā)達(dá)地區(qū)之間的差距。而東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域基本處在政府參與型，由于人力資源機(jī)構(gòu)數(shù)量、服務(wù)水平等能力優(yōu)先，政府在人才資源配置中的主動(dòng)參與和引導(dǎo)還較多。即使是中關(guān)村這一全國(guó)首個(gè)國(guó)家級(jí)人才特區(qū)，政府的主導(dǎo)作用還依然明顯，市場(chǎng)的主體作用還沒有得到明顯體現(xiàn)。

市場(chǎng)在人才資源配置中的作用失衡，一方面源于政府所固有的傳統(tǒng)行政方式，而另一方面則很大程度上由于人才市場(chǎng)能力發(fā)育不健全。以浦東為例，作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前沿陣地，浦東在人力資源服務(wù)市場(chǎng)發(fā)育方面取得了顯著進(jìn)步，目前擁有公共人才服務(wù)機(jī)構(gòu)50家，中、外資人才服務(wù)機(jī)構(gòu)147家，人力資源服務(wù)企業(yè)450家，特別是國(guó)內(nèi)的上海外服、51job、臺(tái)灣104人力銀行等公司，以及萬(wàn)寶盛華、羅盛、海德思哲、任仕達(dá)等國(guó)際知名“獵頭”公司。但是與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，浦東整體人才市場(chǎng)發(fā)育主體仍然不高，服務(wù)水平良莠不齊，專業(yè)化能力明顯不足，人才市場(chǎng)的供需信息不對(duì)稱嚴(yán)重，誠(chéng)信體系建設(shè)滯后等等，這些都制約著人才資源的市場(chǎng)化配置能力和水平。要達(dá)到政府服務(wù)輔助型這一理想的政府與市場(chǎng)均衡關(guān)系，讓市場(chǎng)對(duì)人才形成自動(dòng)生發(fā)機(jī)制，提高人才特區(qū)的市場(chǎng)化水平就在所難免。

（四）生態(tài)系統(tǒng)與體制機(jī)制困境

生態(tài)系統(tǒng)概念是由英國(guó)生態(tài)學(xué)家坦斯利（A. G. Tansley）最先提出，指的是有機(jī)體與它的環(huán)境密不可分，二者共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)的生態(tài)系統(tǒng)[11]。與自然生態(tài)模型一樣，人才與其生存的環(huán)境也構(gòu)成一個(gè)有機(jī)復(fù)合體，即人才生態(tài)系統(tǒng)[12]。人才特區(qū)不僅是人才集聚戰(zhàn)略，更是優(yōu)化人才生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜過程。但是，從人才特區(qū)推進(jìn)來看，這一生態(tài)系統(tǒng)并沒有得到很好的完善，其關(guān)鍵就在于人才體制機(jī)制的阻礙，特別是在人才激勵(lì)機(jī)制、人才評(píng)價(jià)機(jī)制、創(chuàng)業(yè)融資渠道等。這很大程度上由于很多人才特區(qū)都屬于地方職能部門改革舉措，在國(guó)家層面缺少政策支持，而在地方也大多缺乏整體性制度安排。

從中關(guān)村實(shí)踐來看，“1+6”、“新四條”、“京校十條”等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)政策使得人才的激勵(lì)、評(píng)價(jià)、培養(yǎng)等多項(xiàng)體制獲得了突破性進(jìn)展，但這和具有全球影響力的人才聚集區(qū)的體制仍然有差距，還比如人才信息數(shù)據(jù)庫(kù)相對(duì)滯后，其信息的更新、查詢機(jī)制不健全使得不能準(zhǔn)確實(shí)現(xiàn)人才信息的互聯(lián)互通，造成人才與產(chǎn)業(yè)之間的信息失衡。從知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)來看，中國(guó)整個(gè)專利知識(shí)保護(hù)環(huán)境總體不好，企業(yè)大多缺乏專利保護(hù)意識(shí)，這給中小企業(yè)造成較大風(fēng)險(xiǎn)[7]。通過對(duì)海歸企業(yè)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，浦東的創(chuàng)業(yè)融資，特別是對(duì)高科技、輕資產(chǎn)型的初創(chuàng)企業(yè)，融資渠道比較單一，融資總體比較困難。其次，市場(chǎng)壁壘阻礙和科技轉(zhuǎn)化能力薄弱問題較為突出，57%的企業(yè)認(rèn)為，在資源和市場(chǎng)方面，對(duì)中小企業(yè)存在歧視；49%的企業(yè)認(rèn)為，國(guó)有大企業(yè)和外資企業(yè)存在技術(shù)和市場(chǎng)壟斷；而認(rèn)為知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力的企業(yè)，占比29%。同時(shí)還存在比如產(chǎn)學(xué)研一體化的體制機(jī)制還不夠完善，特別是著名大學(xué)和科研院所與浦東創(chuàng)業(yè)企業(yè)建立緊密聯(lián)系的機(jī)制尚不完善；國(guó)際人才的生活不夠便利，為國(guó)際高端人才提供的公共服務(wù)產(chǎn)品（醫(yī)療教育）供給不足，境外商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)結(jié)算覆蓋面有限等，國(guó)際社區(qū)的生態(tài)環(huán)境和國(guó)際化程度還有很大差距，對(duì)國(guó)際領(lǐng)軍型人才的吸引力不強(qiáng)等。

三、人才特區(qū)戰(zhàn)略深度發(fā)展的思路和對(duì)策

回顧15年發(fā)展歷程，人才特區(qū)戰(zhàn)略從地方創(chuàng)新逐步輻射到全國(guó)，并最終成為了國(guó)家重要戰(zhàn)略，這本身表明了這一制度創(chuàng)新的成功性。但是，人才特區(qū)戰(zhàn)略的運(yùn)行和實(shí)施要借鑒海內(nèi)外先進(jìn)地區(qū)人才集聚模式，科學(xué)配置人才特區(qū)政策以達(dá)到效用最大化，實(shí)現(xiàn)人才特區(qū)向“人才社區(qū)”轉(zhuǎn)變[6]。

（一）堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與地方創(chuàng)新良性互動(dòng)

高層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新之間的良性互動(dòng)是中國(guó)過去改革成功的重要經(jīng)驗(yàn)，也是區(qū)域人才特區(qū)戰(zhàn)略必須遵循的發(fā)展策略。從21世紀(jì)初人才特區(qū)戰(zhàn)略的提出，這一基層創(chuàng)新很長(zhǎng)時(shí)間都處于哈耶克所說的“自發(fā)社會(huì)秩序階段”。使得改革逐漸走向了基層化、局部化、利益部門化、各自為政以及隨意性突出等普適性問題。而2010年的國(guó)家人才戰(zhàn)略在某種意義上屬于“頂層設(shè)計(jì)”，但實(shí)際上并未對(duì)這種自發(fā)秩序進(jìn)行某種控制。事實(shí)上，人才特區(qū)戰(zhàn)略成功與國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)密不可分，因?yàn)樵谥醒敫叨燃瘷?quán)的國(guó)家，中央決策層的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一推動(dòng)，能使得地方創(chuàng)新發(fā)揮事半功倍的功效[13]。

從國(guó)家層面來看，作為中國(guó)人才工作的最高協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，中央人才工作協(xié)調(diào)小組必須從整個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略高度，根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的整體產(chǎn)業(yè)布局，統(tǒng)籌考慮東中西不同區(qū)域的人才特區(qū)戰(zhàn)略以及產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，多層次多種類開展人才特區(qū)建設(shè)，盡量凸顯區(qū)域人才特區(qū)發(fā)展特色，從而避免“一哄而上”甚至是特區(qū)之間“惡性競(jìng)爭(zhēng)”。其次，人力資源與社會(huì)保障部門是國(guó)家人才工作綜合管理部門，要在健全人才工作服務(wù)體系和工作運(yùn)行體制機(jī)制基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研究人才管理政策，整體把握不同區(qū)域人才特區(qū)戰(zhàn)略特色，運(yùn)用人才特區(qū)戰(zhàn)略突破人才工作和人事制度改革的重大問題。

國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)也離不開地方和基層的改革創(chuàng)新，各地方應(yīng)圍繞區(qū)域發(fā)展實(shí)際，在局部范圍、特殊領(lǐng)域內(nèi)，創(chuàng)新更加開放、更加符合實(shí)際的人才政策，盡量在一些阻礙人才發(fā)展的管理體制機(jī)制上下功夫，特別是應(yīng)吸取國(guó)際創(chuàng)新區(qū)域人才工作的先進(jìn)理念，構(gòu)建起具有國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的人才政策體系，進(jìn)而發(fā)揮人才特區(qū)的輻射和示范效應(yīng)，在更大范圍加以普及推廣。如此這樣，各地人才特區(qū)戰(zhàn)略才具有典型性、示范性，其創(chuàng)新的政策才具有實(shí)用性、適應(yīng)性，才能夠建立起不同地方特色的人才特區(qū)。通過“自上而下”的改革和“自下而上”探索有機(jī)結(jié)合，才能夠形成既符合中國(guó)國(guó)情又適應(yīng)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的人才政策體系。

（二）注重整體性戰(zhàn)略思維與治理模式

整體性治理是20世紀(jì)90年代中后期西方國(guó)家掀起的一場(chǎng)公共管理改革運(yùn)動(dòng)，其主要是對(duì)傳統(tǒng)公共管理過程中嚴(yán)重的“碎片化”問題進(jìn)行的戰(zhàn)略性回應(yīng)。整體性治理強(qiáng)調(diào)通過網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)把不同利益主體、行動(dòng)者等使用溝通、協(xié)調(diào)、談判機(jī)制構(gòu)筑成一個(gè)互相協(xié)作的共同體，更加強(qiáng)調(diào)政府治理過程中的系統(tǒng)性思維[14]。人才特區(qū)戰(zhàn)略是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要運(yùn)用整體性治理戰(zhàn)略思維進(jìn)行推進(jìn)。

首先，在人才政策方面，人才特區(qū)要站在全局高度思考謀劃人才特區(qū)政策創(chuàng)新，要與地區(qū)城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、財(cái)稅政策、科技政策以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)其他領(lǐng)域重要政策緊密集合、有效匹配，要把人才的引進(jìn)、培養(yǎng)、使用等不同開發(fā)環(huán)境整合協(xié)調(diào)起來。

其次，人才特區(qū)戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部的部門間以及政府內(nèi)外組織之間的協(xié)同合作，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性，特別是針對(duì)人才有關(guān)的簽證、居留、戶籍政策，不同部門之間必須能夠形成共識(shí)，做到同步改革，共同推進(jìn)。整體性治理思路更加強(qiáng)調(diào)跨界合作，就是涉及人才改革鏈中的不同主體，遵循共同準(zhǔn)則的相互邏輯構(gòu)建一個(gè)互相依賴的行動(dòng)體，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。

同時(shí)，人才特區(qū)戰(zhàn)略的對(duì)象也應(yīng)該進(jìn)行整體性思考，人才特區(qū)不僅僅要考慮大量引進(jìn)高精尖的專業(yè)人才，同時(shí)還要考慮中低端的實(shí)用型人才，特別是要用政策去激發(fā)存量人才的創(chuàng)新活力，這就要求特區(qū)政策要從人才戰(zhàn)略角度考慮，用系統(tǒng)的思維把各層面所需要的人才都囊括進(jìn)去。從此層面來說，人才特區(qū)戰(zhàn)略不僅僅是人才的增量改革，更是面向現(xiàn)有人才的存量改革。

（三）從政府主導(dǎo)到市場(chǎng)主導(dǎo)的發(fā)展思路

黨中央十八屆三中全會(huì)關(guān)于“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的重要論斷，使得社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中市場(chǎng)與政府兩個(gè)主體之間的關(guān)系更加明確。但事實(shí)上，人才特區(qū)戰(zhàn)略在很多地方仍然屬于政府干預(yù)控制型和政府參與引導(dǎo)型，這很大程度上與人才特區(qū)建設(shè)初期市場(chǎng)力量發(fā)育不足有很大關(guān)系。但我們要認(rèn)識(shí)到，人才資源最終還是依靠市場(chǎng)來進(jìn)行配置，人才的最終競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)要取決于市場(chǎng)的發(fā)育程度，而人才特區(qū)戰(zhàn)略的很重要內(nèi)容就是人才的市場(chǎng)體制開發(fā)[6]。

首先，市場(chǎng)是人才資源開發(fā)和配置中的主體，主要包括企業(yè)、人才服務(wù)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等。從功能主義角度來看，不同市場(chǎng)主體在人才特區(qū)中扮演著支持者、參與者、執(zhí)行者和主體性角色。這就要求這些市場(chǎng)主體要認(rèn)同人才特區(qū)政策創(chuàng)新的理念和思路，更要主動(dòng)實(shí)踐和落實(shí)人才特區(qū)戰(zhàn)略，要鼓勵(lì)市場(chǎng)主體沖到“前臺(tái)唱戲”。這也就需要人才特區(qū)建設(shè)初期，政府要主動(dòng)為人才市場(chǎng)發(fā)育提供條件，比如引進(jìn)國(guó)際知名的高端人才服務(wù)機(jī)構(gòu)，包括世界知名的“獵頭”公司、國(guó)際專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，通過招標(biāo)、委托等方式把一些政府性人才工程項(xiàng)目交給“獵頭”行業(yè)協(xié)會(huì)、科技中介等專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行人才招聘、評(píng)價(jià)、分配工作。政府應(yīng)該制定各類人才中介機(jī)構(gòu)的管理辦法，加強(qiáng)對(duì)人才中介機(jī)構(gòu)管理，充分發(fā)揮人才中介機(jī)構(gòu)專業(yè)在人才的職業(yè)（執(zhí)業(yè)）資格互認(rèn)、行業(yè)自律、行業(yè)監(jiān)督方面的自律自主作用。

同時(shí)，市場(chǎng)的決定性作用并不意味著政府的“退場(chǎng)”，而是政府的“本位回歸”，即，政府應(yīng)該扮演決策者、協(xié)調(diào)者、支持者和監(jiān)督者的角色，其主要是通過政策制定、宏觀規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督考核等方面有序推進(jìn)人才特區(qū)建設(shè)。政府更應(yīng)該通過政策、財(cái)政等間接干預(yù)和市場(chǎng)調(diào)控等方式而不是“沖在一線”直接執(zhí)行政策。當(dāng)然，可能在市場(chǎng)發(fā)育初期，政府會(huì)借助“特區(qū)”之手來彌補(bǔ)市場(chǎng)能力不足，但這種包辦和替代只是暫時(shí)的、階段性的，而且政府更應(yīng)該通過這個(gè)階段發(fā)育市場(chǎng)，這就是所謂的“更好發(fā)揮政府作用”。

（四）強(qiáng)化良好的人才生態(tài)系統(tǒng)建構(gòu)

歐美國(guó)家經(jīng)驗(yàn)表明，人才聚集不僅僅依賴于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，還與當(dāng)?shù)氐牡乩憝h(huán)境、人文社會(huì)環(huán)境等多方面有關(guān)系，即人才生態(tài)系統(tǒng)。馬丁·凱瑞把硅谷的“人才生態(tài)系統(tǒng)”歸結(jié)為創(chuàng)業(yè)文化、專利保護(hù)、金融服務(wù)、中介組織，以及政府部門五個(gè)系統(tǒng)。人才特區(qū)戰(zhàn)略本質(zhì)上就是構(gòu)筑符合國(guó)家人才聚集和發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)[6]。沿著自然生態(tài)系統(tǒng)框架，人才生態(tài)系統(tǒng)邏輯框架可以分為經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)環(huán)境、生活服務(wù)環(huán)境、社會(huì)文化環(huán)境以及創(chuàng)業(yè)支撐環(huán)境，而這些都是在區(qū)域地理環(huán)境的整個(gè)系統(tǒng)之內(nèi)（見圖2）。在整個(gè)系統(tǒng)內(nèi)，政策、資金、信息、技術(shù)、服務(wù)等資源通過系統(tǒng)內(nèi)含的流通渠道向人才聚集，生產(chǎn)出產(chǎn)品、技術(shù)、知識(shí)以及服務(wù)流向市場(chǎng)[15]。

第一，在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)環(huán)境方面，我們不僅要從產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等方面著手，更需要從體制機(jī)制進(jìn)行改變，建設(shè)一個(gè)公開、透明、開放以及可預(yù)期的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)環(huán)境。政府一方面要加強(qiáng)人才特區(qū)政策制定、梳理、修訂和完善，增強(qiáng)人才政策的體系化和透明化；另一方面要在人才管理、使用、評(píng)價(jià)、引進(jìn)等體制機(jī)制方面進(jìn)行創(chuàng)新，使得人才政策與國(guó)際化標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)，特別是要對(duì)我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策缺位進(jìn)行改善。

第二，在創(chuàng)業(yè)融資環(huán)境方面，我們要逐步降低企業(yè)對(duì)于政府資金的依賴心理，逐步引入市場(chǎng)機(jī)制，減少政府對(duì)企業(yè)創(chuàng)業(yè)的資金投入。比如說，要加快債券融資、知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資、保理融資、科技保險(xiǎn)、小巨人信用貸等債權(quán)融資品種的發(fā)展，加快科技企業(yè)的股權(quán)融資步伐，完善科技企業(yè)資本市場(chǎng)助推機(jī)制等。

第三，在生活服務(wù)環(huán)境方面，很多特區(qū)都把戶籍制度、生活條件、交通、醫(yī)療以及綠化等基礎(chǔ)設(shè)施作為引進(jìn)人才的重要內(nèi)容，這些可能對(duì)一般人才具有吸引力，但是諸如高層次、領(lǐng)軍型、國(guó)際型人才還需要構(gòu)建開放的人才流動(dòng)制度，還要打造便利化的公共服務(wù)環(huán)境、融合型的社區(qū)生態(tài)環(huán)境等“軟”環(huán)境。

第四，在社會(huì)文化環(huán)境方面，創(chuàng)新文化對(duì)于促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要價(jià)值日益顯著[16]，這也成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的普遍共識(shí)。然而，要培育創(chuàng)新文化，并不是簡(jiǎn)單地吶喊，而需要從戰(zhàn)略決策層面給予關(guān)注和支持，比如運(yùn)用審批目錄清單建立開放的政策體制，還有要建造創(chuàng)新文化的平臺(tái)支持，運(yùn)用現(xiàn)有條件建立創(chuàng)業(yè)孵化平臺(tái)等。