王世進,魏潔瓊

(江西理工大學 環(huán)境資源法研究中心,江西 贛州 341000)

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多元共治：土壤重金屬污染治理機制的實現(xiàn)路徑

王世進,魏潔瓊

(江西理工大學 環(huán)境資源法研究中心,江西 贛州 341000)

近些年來，土壤重金屬污染事故頻發(fā)，對我國農(nóng)產(chǎn)品安全及公民身體健康都造成了十分嚴重的影響。國家在環(huán)境立法和政策的系列規(guī)定表明，我國環(huán)境治理模式已經(jīng)實現(xiàn)從理論創(chuàng)新到實踐運用的實質(zhì)轉變。構建由盡職的政府、守法的企業(yè)和積極參與的第三方主體之間良性互動的土壤重金屬污染治理機制，是我國環(huán)境治理重要手段創(chuàng)新，要樹立共治理念，明確政府、企業(yè)、環(huán)保組織和公眾的角色定位，健全法制保障及政策扶持，加強公眾參與和信息共享等方面,構建我國土壤重金屬污染多元共治機制。同時，應正確處理好該機制運行中各主體之間的利益博弈沖突、各主體間的信任危機、合作過程中治理結構失效、治理問責困難等問題。

多元共治；土壤重金屬污染；治理機制

李克強總理在2014年《政府工作報告》中提出實行多元主體共同治理，更好發(fā)揮社會組織在公共服務和社會治理中的作用。黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出創(chuàng)新社會治理體制，強調(diào)社會力量在國家和社會事務中的地位和作用。2014年修訂的《環(huán)境保護法》提高了公民和社會組織在環(huán)境治理中的主體地位，從國家立法層面上確立了多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理理念，體現(xiàn)了我國環(huán)境治理從單一的政府治理模式向多元共治模式的轉變。《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》明確提出要“形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”?？梢姡覈h(huán)境治理模式已經(jīng)從理論創(chuàng)新到實踐運用轉變。本文在國家環(huán)境治理手段創(chuàng)新基礎上，針對土壤重金屬污染治理問題，提出政府、市場、公眾等多元主體共同參與的環(huán)境治理理念，探尋我國土壤重金屬污染多元共治機制的實現(xiàn)路徑。

一、 我國土壤重金屬污染治理及現(xiàn)狀分析

土壤重金屬污染是范圍廣、危害大的環(huán)境問題之一，其治理問題也是世界性難題。2014年《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示：全國土壤總超標率為16.1%，其中82.8%的土壤集中為鎳、鎘、汞、鉛、砷、鋅、鉻、銅等污染類型，且砷、鎘、鉛、汞等污染含量分布從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高①此處參閱《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》，2014-4-17。?！吨亟饘傥廴揪C合防治“十二五”規(guī)劃》中列出了全國14個重金屬污染綜合防治重點省份，138個重點防治區(qū)域和4452家重點防控企業(yè)②《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》列出了全國14個重金屬污染綜合防治重點省份，包括內(nèi)蒙古、江蘇、浙江、江西、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、四川、云南、陜西、甘肅和青海。。另外，農(nóng)業(yè)部進行的全國污灌區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國污染灌溉區(qū)面積約140萬公頃，其中64.8%遭受不同程度的重金屬污染，國家平均每年因重金屬污染而導致糧食減產(chǎn)超1000萬噸；受重金屬污染的糧食高達1200萬噸[1]。大氣、土壤、水等介質(zhì)中的重金屬物質(zhì)一旦進入人體便會對人體造成重大傷害，導致血鉛超標、骨痛病、癌癥等重大疾病。據(jù)不完全統(tǒng)計，2005-2016年期間，我國發(fā)生特大重金屬污染、中毒事件超過50余起，引發(fā)各類群體性事件近百起，致使數(shù)千人鎘超標，數(shù)萬人血鉛超標，其中湖南、廣西、廣東等三省的鎘米事件、湖南衡東及陜西鳳翔兒童血鉛含量超標事件等都引起了重大的不良社會反響。

種種跡象表明，土壤重金屬污染問題已經(jīng)對我國農(nóng)產(chǎn)品安全及公民身體健康造成了十分嚴重的影響。究其原因，一是傳統(tǒng)的政府主導直控型污染治理模式采用以自上而下的行政手段為主，治理主體不完整是這種模式最大的內(nèi)在性及結構性缺陷。且在壓力型體制和競爭性政績驅(qū)動下，各級政府以GDP增長為目標，政府和污染企業(yè)成為利益共同體，難以有效落實政府和企業(yè)的環(huán)境責任，治理趕不上污染，受害者的訴求得不到支持，甚至引發(fā)環(huán)境沖突誘發(fā)社會不安定風險；二是企業(yè)缺乏污染防治意識，甚至采取“上有政策下有對策”的做法，違法排放重金屬污染物，破壞生態(tài)環(huán)境，損害社會公眾利益；三是社會公眾未能有效參與到土壤重金屬污染治理中，缺乏公眾對政府和企業(yè)的有效監(jiān)督。此外，我國尚未形成系統(tǒng)化的重金屬污染防治制度體系，使得重金屬污染防治往往表現(xiàn)為事故型救助治理，遠不能滿足當前土壤重金屬污染防治的需求。為了使土壤重金屬污染得到有效防治，更加有利于社會資源的整合，促成多元主體間的協(xié)作和互補，構建一個土壤重金屬污染多元共治機制顯得尤為必要。

二、 我國土壤重金屬污染多元共治機制概述

近年來，我國在社會和環(huán)境治理的實踐中，已經(jīng)在多領域中展現(xiàn)了“多元共治”的理念。例如政府提出分級負責、相互協(xié)同的抗災救災應急機制，形成政府主導、社會協(xié)同的社會組織參與應急救災格局；提出實行區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控制度應對霧霾治理問題；提出在生態(tài)環(huán)境保護中落實主體功能區(qū)制度，同時要求各級政府和全社會共同參與，探索建立跨區(qū)域、跨流域生態(tài)補償機制。這些無不體現(xiàn)了多元共治模式在我國環(huán)境治理和社會治理中發(fā)揮的重大作用。西方社會對社會治理多元化的理論也進行過大量研究。例如美國奧斯特羅姆夫婦共同創(chuàng)立的多中心治理理論，創(chuàng)新地引入社會作為“第三個中心”加入到政府與市場的二元中心體系中，主張通過設置分級別、分層次、分階段的多樣性制度，以加強政府、市場與社會之間的協(xié)同共治[2]。另外，哈貝馬斯基于憲政民主建制下的民主主義和平等參與的共和主義思想，構建了一種雙向商談程序(即在非正式商談中，公眾將各種有廣泛影響的意見或建議發(fā)現(xiàn)并提供給政府，而在正式商談中，政府負責審議公眾的意見建議并據(jù)此制定相關政策或法律)，以進一步提高協(xié)商民主在程序方面的有效性[3]。但是對于本文提出的土壤重金屬污染多元主體共同參與治理的手段，嚴格來說并非來源于西方實踐，更不是西方社會環(huán)境治理模式的簡單總結，而是我國管理實踐中豐富經(jīng)驗的高度凝煉和升華。土壤重金屬污染多元共治的理念，既是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，也是政府與社會共同推進環(huán)境治理過程中實踐與理論創(chuàng)新的共同成果。不過對于土壤重金屬污染治理領域，“多元共治”還處在摸索研究階段，其中涉及的主體及主體間的相互關系、共治的定義及形態(tài)特征、共治的機制內(nèi)容及實現(xiàn)路徑等系列問題都還需進行深入的探討。

(一) 土壤重金屬污染多元共治機制

隨著國家全面深化改革工作的推進，政府橫向改革和縱向改革得到不斷深化，政府職能轉變和簡政放權等得以有效落實，有力地釋放了一些市場空間和社會發(fā)展空間，為多元共治模式的產(chǎn)生創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。另一方面，公眾及社會組織在數(shù)量、結構優(yōu)化、社會創(chuàng)新和內(nèi)部管理上呈現(xiàn)出一派欣欣向榮的景象，而且近年來，由于政府與社會進行了較為普遍、兼具廣泛性和深度性地互動與合作，已基本形成了共生、共榮、共存的合作格局，導致以往由政府或市場為主的傳統(tǒng)單一治理模式已不能滿足當前社會經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境治理的需求，因此，由政府、市場與社會公眾組成的多元主體共同治理的模式呼之欲出。多元共治模式下的土壤重金屬污染治理機制，旨在構建一個在盡職的政府、守法的企業(yè)和積極參與的第三方主體之間良性互動的土壤重金屬污染治理機制，這種機制要求打破長期以來政府“單打獨斗”的治理模式，構建多元主體的土壤重金屬污染治理模式，明確政府和企業(yè)的責任，鼓勵社會公眾參與，并充分發(fā)揮市場的作用。

(二) 土壤重金屬污染多元共治機制的主體

首先，按空間維度看，土壤重金屬污染多元共治機制的主體構成應當包括國家、地區(qū)、跨部門、跨地區(qū)、跨領域等各橫縱向?qū)蛹?。這些多元主體之間互相獨立，可以形成合作關系、委托代理關系、兼具競爭與合作的博弈關系等多種形態(tài)。例如對于環(huán)境管理、水資源保護、霧霾治理等跨區(qū)域環(huán)境問題，可以是各級政府之間或者政府與企業(yè)、社會組織、公民等各種主體間的競爭與合作的關系[4]。另外，根據(jù)不同治理問題的需求也會使得多元主體結構存在差異，既可以由各級政府構成，也可以由政府、市場和社會等跨界主體構成。因此，就土壤重金屬污染多元共治機制中的主體認識，大類上可以認為由政府、市場與社會公眾等多方主體構成，但具體到治理工作落實的需要上面，可以細化為由中央政府及各級地方政府、企業(yè)及各種市場主體、社會組織、公民及公民自組織等主體構成。

(三) 土壤重金屬污染多元共治機制的主要特征

從主體視角分析，土壤重金屬污染治理強調(diào)主體的多元性，即對公共事務的治理，不僅需要公共機構(如國家環(huán)保相關部門及NGO等環(huán)保組織)，而且也需要私人機構(如第三方環(huán)保公司)的參與，通過公共和私人機構的合作來實現(xiàn)污染治理目的。從過程視角分析，土壤重金屬污染治理強調(diào)的是不同主體之間的溝通與合作，而不僅僅是公共機構的命令與私人主體的服從。從依據(jù)視角分析，土壤重金屬污染治理強調(diào)的依據(jù)既包括正式的規(guī)范，也包括非正式的規(guī)范。從手段視角分析，土壤重金屬污染治理強調(diào)政府需要采取積極、靈活的手段和方式來幫助其他社會主體[5]。因此，土壤重金屬污染多元共治機制體現(xiàn)了多元主體間開放和復雜的共治系統(tǒng)，并形成了以對話、合作、競爭、妥協(xié)和集體行動為主要特征的五大核心機制。

三、 我國土壤重金屬污染多元共治機制的實現(xiàn)路徑

自20世紀70年代開始，以治理環(huán)境污染和公害為起點，日本展開了政府、企業(yè)、社會團體和國民廣泛參與的全社會性防治污染、節(jié)能減排、循環(huán)利用等環(huán)境保護行動，通過一是嚴格的審核、認定和規(guī)范制度，使環(huán)保責任清晰、分工明確，二是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等民間組織重要作用，三是發(fā)揮閑置淘汰設備潛能，促使排污企業(yè)變成治污企業(yè)，四是利用政策引導環(huán)保行業(yè)的發(fā)展方向等系列措施，讓日本的環(huán)境治理成效顯著[6]。因此，在我國土壤重金屬污染治理問題上，也可以充分借鑒其有益經(jīng)驗，促進多元共治機制的發(fā)展?！岸嘣仓巍币馕吨欣﹃P系主體都有權參與到治理公共事務中。建立法治基礎上的多元共治蘊含了法治、協(xié)商和自治的理念，它是一個基于法治和一定程度自治的相互融合復雜的開放系統(tǒng)[4]。針對土壤重金屬污染多元共治機制怎樣在法治基礎上讓五個核心機制更加有序運轉和協(xié)調(diào)統(tǒng)一，建議可從樹立共治理念，明確政府、企業(yè)、環(huán)保組織和公眾的角色定位，健全法制保障及政策扶持,加強公眾參與和信息共享等方面著手。

(一) 樹立多元共治的治理觀念

土壤重金屬污染得到有效治理，既是政府的職責，也是非政府主體共同的利益訴求。經(jīng)過幾十年的市場經(jīng)濟發(fā)展，除政府主體外的其他主體也掌握了不少社會資本，其有能力幫助解決部分政府性社會管理事務。再加上，社會主義民主政治的發(fā)展提升了公眾對國家事務的關注度。而且科學技術的發(fā)展尤其是互聯(lián)網(wǎng)技術的廣泛普及，使得公眾在參與社會性事務治理手段和能力方面也得到增強。這些變化都為多元共治格局的實現(xiàn)提供了現(xiàn)實條件。另外，政府權能的混亂與模糊，使其享有寬泛而未受到應有限制的自由裁量權，當面對復雜多變的責任主體利益沖突時，不能公正、有效地發(fā)揮其監(jiān)督與協(xié)調(diào)作用，反而抑制了環(huán)保市場的自主、健康、有序發(fā)展[7]。因此，政府應當適度還權于社會，歸還部分本屬于社會領域的職能，充分發(fā)揮市場、社會組織和公眾在土壤重金屬污染治理中的作用。

同時，要增強社會組織在社會共治中的核心地位?！肮糙A”既是多元共治模式的終極目標，也是非政府行為主體愿意積極主動參與到社會性事務治理中的動力源泉。在多元共治主體層面中，社會組織將是社會共治的核心主體，而社會力量能夠有實力和條件參與到環(huán)境治理的前提是社會組織的發(fā)展壯大。環(huán)保社會組織的發(fā)展，需要基于大眾參與到專業(yè)人員介入過程中，逐步走向組織化、專業(yè)化和制度化，從而提升組織能力，促進各方參與到環(huán)境政策決策和環(huán)境治理行動中來。通過提高社會團體、組織的組織化程度，可以激發(fā)社會領域各行為主體參與環(huán)境治理活動的積極性與創(chuàng)造性，另外通過落實國家賦予社會公眾的知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權，使社會公眾從土壤重金屬污染的直接或間接受害者的被動方角色轉變?yōu)橹亟饘傥廴局卫碚叩闹鲃臃浇巧?，從而使公眾更加積極投身于影響政府制定有關土壤重金屬污染治理的相關政策中去。

由于傳統(tǒng)管制模式下的環(huán)境污染防治立法存在著機制斷裂、制度抵牾、結構封閉等缺點,而互動模式將污染防治視為多方主體共同參與的系統(tǒng)工程，提出必須充分了解各方主體的立場、利益與訴求，因此互動模式下的污染防治機制實施，必須通過利益相關方的參與溝通互動來提高政策的質(zhì)量與效益，以應對傳統(tǒng)管制模式的弊病[8]。因此，土壤重金屬污染多元共治機制的運行，應立足于平等開放的組織結構。“平等”意味著在土壤重金屬污染的治理過程中，政府接受非政府主體的監(jiān)督、批評與建議，同時還要鼓勵社會各界共同參與治理；“開放”意味著各方主體基于相互間不斷的溝通交流和信息反饋，并對社會愿景和需求作出及時的回應。為了共同解決土壤重金屬污染治理問題，政府、企業(yè)、社會組織及公眾等治理主體應形成一種資源共享、彼此依賴、互惠合作的組織結構，通過協(xié)同合作的方式實現(xiàn)靈活配置社會資源，能夠更好地滿足全方位、多層級和動態(tài)化的治理需求，進而滿足社會對土壤重金屬污染治理的公共需求。

(二) 明確政府、企業(yè)、環(huán)保組織和公眾的角色定位

土地具有公共性特點，即便是在多元共治的模式下，政府主體仍然需要發(fā)揮主要作用。在土壤重金屬污染多元共治機制中，政府有三個角色：一是“設計師”，即政府對重金屬領域的相關法律法規(guī)、宏觀政策和市場標準規(guī)范等給予制度安排，落實管制職能，構建適合多元化管理的制度規(guī)則體系；二是“引路人”，即在微觀層面，政府的相關職能部門應當引導企業(yè)和社會公眾等主體積極參與到土壤重金屬污染治理當中;三是“幫扶者”，政府在人財物、技術及管理等方面對社會環(huán)保組織的發(fā)展提供適當?shù)膸椭头龀帧Ａ硗?，雖然“十三五”規(guī)劃明確了構建政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系目標，但是由于政府具備其他治理主體所不具備的強制力和協(xié)調(diào)能力，在多元共治模式下政府畢竟還是土壤重金屬污染治理的主導者，因此，必須堅持行政手段的基礎地位，綜合運用行政強制、經(jīng)濟激勵、利益共享等手段對企業(yè)、環(huán)保社會組織和公眾等其他主體的環(huán)境治理行為進行協(xié)調(diào)和引導，促成土壤重金屬污染治理的合力。

企業(yè)的角色定位體現(xiàn)在兩方面:一是“硬性”法律責任。2016年12月國家環(huán)保部發(fā)布的《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》第十條“按照‘誰污染，誰治理’原則，造成土壤污染的單位或者個人應當承擔治理與修復的主體責任……土壤污染治理與修復實行終身責任制?！庇纱丝梢姡嬖谕寥乐亟饘傥廴镜钠髽I(yè)毫無疑問需要承擔污染治理的法定責任。二是“軟性”社會責任。企業(yè)應當樹立現(xiàn)代化的企業(yè)理念，按照循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式的要求，開展清潔生產(chǎn)，把預防和減少污染貫穿企業(yè)發(fā)展始終，不斷革新技術減少排放重金屬污染物，實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟效益和環(huán)境保護的雙贏。

環(huán)保社會組織作為政府、企業(yè)、公眾三者互相溝通的橋梁，應在土壤重金屬污染治理的事務中，充分發(fā)揮其“潤滑劑”作用。一是積極開展土壤重金屬污染防治知識及受害維權等宣傳，呼吁公眾關注土壤重金屬污染領域的治理問題，提升環(huán)保意識。二是充分利用一些行業(yè)精英的專業(yè)技能，為政府提供各環(huán)保領域內(nèi)的專業(yè)信息和決策建議，進一步提升政府相關決策的科學性。三是積極協(xié)助政府化解因土壤重金屬污染事故引起的社會利益沖突矛盾。四是可以利用環(huán)保組織較強的靈活性和機動性強來聚合社會資源幫助解決土壤重金屬污染治理問題。此外，環(huán)保社會組織作為公眾環(huán)境訴求的代言人，還應積極參與到環(huán)境公益訴訟之中，督促政府履行監(jiān)管職責，協(xié)助政府監(jiān)督企業(yè)的污染治理行為等。

新《環(huán)境保護法》增設專章規(guī)定“信息公開和公眾參與”,對公眾的治理主體資格進行立法保障?！董h(huán)境保護公眾參與辦法》則更加全面具體地對公眾參與環(huán)境治理的途徑、程序、保障進行了規(guī)定。公眾獲得了公共環(huán)境的知情權、參與權、調(diào)查權和監(jiān)督權等法定權利后應積極行使相關權利。比如公眾可以通過合法的方式和渠道，向有關部門進行檢舉或控告土壤重金屬污染制造者；公眾有權就有關土壤重金屬污染治理方面的法律法規(guī)的制定和實施，進行監(jiān)督并提出相關意見和建議。公眾作為環(huán)境治理主體之一，不但要依據(jù)相關法律行使參與環(huán)境治理工作的權利，而且可以結合自身的技術和知識優(yōu)勢，為企業(yè)生產(chǎn)提供有益的建議和幫助，實現(xiàn)公眾與企業(yè)之間的良性互動。

(三) 健全法制保障及政策扶持

我國《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》對如何進一步做好土壤重金屬污染治理進行了全面的如下任務部署：控制和減少重點行業(yè)的重金屬污染物排放；利用綜合手段來嚴格污染源監(jiān)管；積極推行清潔生產(chǎn)來落實污染源的綜合防治；利用多渠道措施逐步解決歷史遺留重金屬污染問題；進一步提升監(jiān)管能力和水平；加強產(chǎn)品安全管理來提升民生保障水平。針對這些土壤重金屬污染綜合防治工作的落實，只有讓健全的法制保障成為約束污染的“緊箍咒”，才能遏制當前土壤重金屬污染的進一步惡化，實現(xiàn)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展相和諧。

完善土壤重金屬污染防治方面的法律法規(guī)，可以從下列幾個方面進行：一是健全法規(guī)體系。健全重金屬污染防治的法規(guī)，完善土壤污染防治、重金屬污染損害糾紛調(diào)處等方面的法律法規(guī)。健全重金屬污染損害鑒定評估和污染責任保險管理機制，完善環(huán)境公益訴訟制度。二是完善標準體系。制定土壤環(huán)境質(zhì)量標準中重金屬指標及其評價技術規(guī)范，完善標準分析方法。制定有色金屬采選和冶煉、化學原料及化學品制造等重點行業(yè)的污染物排放標準，制(修)訂燃煤電廠、油墨工業(yè)、鉻鹽工業(yè)、汞觸媒工業(yè)等重金屬污染物排放標準。健全重金屬污染物監(jiān)測規(guī)范，制定更加嚴格的重金屬污染物排放地方標準。三是健全相關技術規(guī)范。制定土壤重金屬污染防治技術政策和工程技術規(guī)范；建立重金屬在線連續(xù)監(jiān)測儀器技術及監(jiān)測方法規(guī)范體系，完善重金屬環(huán)境與健康風險評估辦法和技術規(guī)范、環(huán)境風險源評估辦法和分級技術規(guī)范。

另外，加強環(huán)境經(jīng)濟政策和投融資政策的運用，也能幫助土壤重金屬污染治理的落實。通過一些環(huán)境經(jīng)濟政策，對土壤重金屬污染治理進行宏觀調(diào)控。例如鼓勵落后產(chǎn)能的重金屬污染企業(yè)退出市場；利用信貸稅收政策，鼓勵重金屬資源回收再利用，推進含重金屬危險廢物安全處置和綜合利用；推行環(huán)境污染責任保險制度，加大對重金屬污染受害者的法律援助力度。此外，還可以通過完善投融資政策對土壤重金屬污染治理進行資金輔佐。一是加大資金扶持力度。對重金屬污染防治項目應加大資金支持力度；對符合政策規(guī)定的重點行業(yè)和企業(yè)清潔生產(chǎn)技術示范及推廣給予清潔生產(chǎn)專項資金方面的支持和引導。二是健全投融資模式。激勵鼓勵社會資金參與重金屬污染項目治理、科技研發(fā)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)重金屬污染治理投資主體多元化。例如環(huán)境污染第三方治理產(chǎn)業(yè)投資基金將有助于在經(jīng)濟發(fā)展過程中理順政府和市場的關系，真正將市場的資源配置手段和政府的行政引導機制有效地結合，是有效規(guī)避市場失靈與政府失靈的科學方式[9]。此外，引入環(huán)境治理PPP模式和政策性環(huán)保金融產(chǎn)業(yè)等市場機制，將更有效提升各主體參與環(huán)境治理的積極性和有效性；拓寬融資渠道爭取國際援助或長期低息貸款等多種資金投入重金屬專項治理。三是借鑒國際經(jīng)驗探索建立解決重金屬歷史遺留污染問題的資金機制。

以上法律法規(guī)及國家政策有效落實的關鍵是擁有配套的管理考核制度。一方面，通過建立考核制度，落實地方政府的環(huán)境質(zhì)量責任，建立土壤重金屬污染責任終身追究制，對造成環(huán)境危害的有關單位和個人要依法追究責任并進行環(huán)境損害賠償，構成犯罪的依法移送司法機關。另一方面，嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，做好重金屬污染物的建設項目的環(huán)境影響評價；實施環(huán)境影響后評價制度，探索重金屬污染對于生態(tài)環(huán)境的累積影響和人群健康風險評價的方法?？傊?，要加強組織領導，嚴格落實責任，狠抓任務落實，開展評估考核，做好跟蹤管理，最終達到有效治理土壤重金屬污染的目標。

(四) 加強公眾參與和信息共享

信息不對稱是導致政府監(jiān)管無效、排污企業(yè)與第三方企業(yè)互相欺瞞的原因之一，因此，必須實行信息公開，打破污染治理市場主體之間信息不對稱的局面，確保各方擁有一致或比較一致的信息[10]。近年來，國家為了更好地推進信息公開制定了系列法律法規(guī)，包括《政府信息公開條例》《環(huán)境信息公開辦法(試行)》《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》及《建設項目環(huán)境影響評價信息公開機制方案》等，以信息公開為手段推進我國公眾參與環(huán)境治理的發(fā)展進程。然而，在土壤重金屬污染治理問題上，政府與企業(yè)常常權衡取舍各自利益，使得各治理主體間隱藏著信任危機。政府和企業(yè)客觀上應當比環(huán)保社會組織及公眾掌握著更為真實、更為詳細的土壤重金屬污染信息，但迫于各自利益導致他們對于相關信息采取“錯報”“謊報”甚至“不報”。為了促使政府和企業(yè)進一步做好土壤重金屬污染信息公開，應要求各級政府按照國家規(guī)定積極落實信息公開職責和義務，對其公開程度與政績考核掛鉤，對公眾舉報履行不力者嚴禁提拔或委以重任。當然最關鍵也是最重要的環(huán)節(jié)，即污染地塊土地使用權人嚴格執(zhí)行《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》的要求*根據(jù)我國《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》規(guī)定，按照國家有關環(huán)境標準和技術規(guī)范，編制土壤環(huán)境初步調(diào)查報告、土壤環(huán)境詳細調(diào)查報告、風險評估報告、風險管控方案、治理與修復方案，并及時上傳污染地塊信息系統(tǒng)，同時將主要內(nèi)容通過其網(wǎng)站等便于公眾知曉的方式向社會公開。。通過企業(yè)認真落實自身的法律責任，政府和第三方主體等做好管理和監(jiān)督責任，增強三方主體的良性互動與溝通，以便在各治理主體間構建信息信任機制。信息資源是多元共治模式的基礎性資源，雖然目前國家還沒有專設環(huán)境信息發(fā)布機構，不過可以采取以下方式搭建信息共享平臺，基本實現(xiàn)各主體間的信息共享目標：一是以法律規(guī)范的形式，要求政府和企業(yè)必須將其所掌握的有關土壤重金屬污染治理的真實信息，經(jīng)由指定渠道定期公布，推進信息公開的常態(tài)化建設。二是基于現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術和電子科學技術，通過電子政務的公開方式，使其他治理主體能夠更快捷及更方便獲取大容量的環(huán)境信息。如作為信息披露平臺的公眾環(huán)境研究中心(IPE )，充分運用互聯(lián)網(wǎng)技術，動員公眾和環(huán)保組織參與，在政府、企業(yè)與消費者等不同主體之間發(fā)揮重要的協(xié)調(diào)功能，創(chuàng)造一種引導市場力量支持環(huán)境保護的機制[11]。三是聯(lián)同無線電通信、電視傳媒等傳統(tǒng)信息發(fā)布渠道,構建多維立體模式的信息共享網(wǎng)絡，保障各層級各治理主體間信息交流渠道的完整。

公眾參與注重民主、合作和利益表達，內(nèi)在耦合了多元共治的需要，因此多元共治模式的精髓是保障公眾參與權。由于能夠有效降低政府在治理環(huán)境問題方面的行政成本，公眾參與環(huán)境治理已經(jīng)成為一種全球化趨勢。由于重金屬污染的隱蔽性強，治理難度大，外加上我國土壤幅員遼闊、受污染范圍廣等客觀因素，若不保障公眾力量積極參與，加強公眾監(jiān)督，要想真正改善土壤的重金屬污染問題顯然不太現(xiàn)實。而且在社會主義市場經(jīng)濟條件下，通過審視環(huán)境治理的實踐可知，目前仍存在政府管理體制僵化、社會組織空間狹窄、參與理性不夠等公眾參與障礙，因此應當進一步加大力度動員和激勵公眾參與到環(huán)境治理。美國超級基金法有許多做法十分適合借鑒，它的監(jiān)督管理體系是全方位無死角的監(jiān)督模式，不僅對內(nèi)必須接受內(nèi)部專業(yè)人員、技術專家監(jiān)督，對外還必須接受社會管理，進而實現(xiàn)了內(nèi)外監(jiān)督、上下監(jiān)督和公眾監(jiān)督相統(tǒng)一，極大提高了監(jiān)管的有效性。因此，可以通過擴大和落實公眾的環(huán)境知情權、環(huán)境索賠權和環(huán)境監(jiān)督權等環(huán)境權益，激勵公眾對企業(yè)污染行為進行監(jiān)督和制約，共同實現(xiàn)治理土壤重金屬污染的目標。

四、 完善土壤重金屬污染多元共治機制的對策

“十二五”重金屬規(guī)劃實施的經(jīng)驗表明[12]，建立強有力的組織實施機構和多部門會商聯(lián)合工作機制，發(fā)揮國家考核引領作用，是規(guī)劃實施重要的組織保障；實施行業(yè)和區(qū)域相結合的綜合整治，是實現(xiàn)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展、重金屬污染防控、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善的有力抓手；企業(yè)責任落實和環(huán)保部門嚴格執(zhí)法相互結合、相互促進，是遏制重金屬污染事件的有效途徑。在多元共治的理論下，政府具有具體和針對的環(huán)保職責，企業(yè)有明確的守法義務及違法后果，公民擁有制度保障的參與權，即實現(xiàn)了政府對企業(yè)履行環(huán)境保護和治理的法律義務的有效監(jiān)督和管理，同時保障公民參與的合法權利及實現(xiàn)。因此，多元共治模式下的土壤重金屬污染治理機制,在提高各主體的參與度、提高治理效率及解決跨區(qū)域環(huán)境治理的難題等方面有極大優(yōu)勢。然而在運行上它不可否認也存在隱患。例如:一是各治理主體如各級政府與各地區(qū)政府、政府與企業(yè)、政府與社會公眾間的利益博弈沖突。二是多元治理主體間的信息障礙引發(fā)各主體間的信任危機。三是多元治理主體在合作過程中容易出現(xiàn)治理權利交疊的現(xiàn)象導致治理結構失效。四是本身的制度滯后問題導致治理問責的困難等。

針對土壤重金屬污染多元共治機制運行的隱患問題，建議從以下方面進行對策完善。一是法律制度建設層面上應更加具體化。加強重金屬污染防治的法律制度體系建設，加強土壤環(huán)境標準化制度建設并突出標準的實用性和時效性。另外就農(nóng)業(yè)、環(huán)保、國土資源等多部門對土壤污染的監(jiān)督責任的推諉問題，應進一步完善土壤重金屬污染監(jiān)督管理體系，對各部門的管理權力分配和責任義務進行明確。二是細化土壤重金屬污染責任追究機制。一方面，要對土壤重金屬污染的類型、污染認定部門和法律責任(例如民事責任、行政責任、刑事責任等)的承擔方式等明確化；另一方面，應嚴格把關對污染事故執(zhí)法人員追責的每個環(huán)節(jié)，使公權力更加陽光化。三是對社會公眾參與土壤重金屬污染防治的權利與義務具體化和制度化，突出公眾參與權的系統(tǒng)性和程序性，同時應切實落實信息共享機制，不光要做到政府部門間的信息共享，還要做到政府縱向和橫向間的信息共享，更要做好政府與企業(yè)、政府與社會公眾間的信息共享。另外，還應建立土壤重金屬污染監(jiān)測預警制度，通過對土壤重金屬污染的即時預警，確保人民群眾的人身健康和社會穩(wěn)定。四是借鑒國外重金屬污染治理的有益經(jīng)驗，建立重金屬污染防治和監(jiān)管多部門的協(xié)作機制，并加強國際合作以汲取國外有益技術和經(jīng)驗?？傊?，重金屬污染治理任重道遠，不但需要深層次的理論研究做參考，而且需要在實踐中不斷探索和完善，因此，就多元共治模式下土壤重金屬污染治理機制如何在運行中實現(xiàn)將政府、市場、公眾等主體各自優(yōu)勢得以充分利用，還有待我們進行更深入的研究和實踐。

[1] 九三學社中央委員會.土壤重金屬污染宜盡早重視[EB/OL].http://www.93. gov.cn/html/93gov/xzn/czyz/sqmy/161202085963994850.html， 2017-3-20.

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Multi-Governance: Realizing Route of Governance Mechanism against Heavy Metal Pollution of Soil

WANG Shijin, WEI Jieqiong

(Research Center for Environment and Resource Law, Jiangxi University of Science and Technology, Ganzhou, Jiangxi 341000, China)

In recent years, lots of incidents of the heavy metal pollution of soil have negatively affected the safety of agricultural products and the health of the public in China. The national environmental legislation and series of policies demonstrate the substantial transformation of the model on environmental governance from theoretical innovation to practical application. To build a mechanism with benign interaction between committed government, law-abiding enterprises and active third-party entities is a key innovative way of environmental governance. A multi-governing mechanism should be built through establishing a co-governing concept, defining the roles of the government, enterprises, environmental organizations and the public, perfecting the legal system and policy support, enhancing the public engagement and promoting the sharing of information. Meanwhile, conflicts of interests, the crisis of confidence, the failure of the cooperation governance and the difficulty of the governance accountability under the mechanism need to be managed properly.

multi-governance; heavy metal pollution of soil; governance mechanism

2017-03-25

國家社科基金重大項目“生態(tài)文明法律制度建設研究”(項目編號：14ZDC029)。

王世進(1965-)，江西理工大學文法學院法律系主任，教授，碩士研究生導師，江西省高校人文社科環(huán)境資源法重點研究基地常務副主任，中國環(huán)境資源法學研究會常務理事，江西省法學會理事、學術委員會委員； 魏潔瓊(1989-)，江西理工大學環(huán)境與資源保護法學專業(yè)碩士研究生。

D035-3

A

1009-105X(2017)05-0052-07