張利國

(大連民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，遼寧 大連 116600)

民辦學(xué)校退出機(jī)制：概念、特征及其內(nèi)在歸因

張利國

(大連民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，遼寧 大連 116600)

民辦學(xué)校退出機(jī)制是關(guān)系民辦教育持續(xù)健康發(fā)展的一項(xiàng)重要制度。在民辦學(xué)校退出日趨多樣化、常態(tài)化的情形下，應(yīng)盡早明確退出機(jī)制的基本內(nèi)涵。不同于一般公司和企業(yè)的退出，民辦學(xué)校退出標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置更嚴(yán)格，須遵循嚴(yán)格的審批制度，高度重視學(xué)生權(quán)益保護(hù)，在法律適用上具有一定的特殊性。民辦學(xué)校退出受多方面因素的綜合影響，其中，投資失敗、產(chǎn)權(quán)失靈、治理機(jī)構(gòu)失衡以及競爭優(yōu)勢選擇尚未明顯顯現(xiàn)是其退出的重要內(nèi)在動(dòng)因。要結(jié)合《民辦教育促進(jìn)法修正案》的出臺(tái)，盡快建立健全營利性和非營利性民辦學(xué)校的退出機(jī)制。

民辦學(xué)校；《民辦教育促進(jìn)法修正案》；退出機(jī)制

建立規(guī)范有序、有進(jìn)有出和良性循環(huán)的退出機(jī)制，是關(guān)系民辦教育持續(xù)健康發(fā)展的一項(xiàng)重要制度。2016年11月通過的《民辦教育促進(jìn)法修正案》(下稱“《修正案》”)對(duì)民辦學(xué)校退出問題作了更改，將原法第八章“變更與終止”第五十九條第二款修改為“非營利性民辦學(xué)校清償上述債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學(xué)校辦學(xué)；營利性民辦學(xué)校清償上述債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)，依照公司法的有關(guān)規(guī)定處理”。分類管理作為我國民辦教育改革的一個(gè)重大制度創(chuàng)新，框定了未來發(fā)展的基本方向和實(shí)踐路徑，由此帶來的民辦學(xué)校重新洗牌和轉(zhuǎn)型退出機(jī)制將成為一種新常態(tài)。本文在分析民辦學(xué)校退出內(nèi)涵和特征的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)誘發(fā)其退出的內(nèi)在動(dòng)因進(jìn)行探討。

一、民辦學(xué)校退出機(jī)制的概念

退出機(jī)制亦稱退場機(jī)制，指市場主體退出市場的機(jī)制。有學(xué)者認(rèn)為：“所謂市場主體退出機(jī)制，是指市場經(jīng)營者因?yàn)槌霈F(xiàn)阻礙繼續(xù)經(jīng)營的特定事項(xiàng)而主動(dòng)終止經(jīng)營或者依法被強(qiáng)制終止經(jīng)營的事實(shí)狀態(tài)及其法律程序。它包含豐富的內(nèi)容，但主要是指運(yùn)用市場系統(tǒng)組成要素之間的相互作用，推動(dòng)市場主體退出市場系統(tǒng)的過程和方式。市場退出機(jī)制是一個(gè)綜合的體系，包括退市標(biāo)準(zhǔn)、多種退市途徑及退出不同層次的市場等?！?陳春建:《對(duì)市場主體退出制度中幾個(gè)基本問題的思考》，《工商行政管理》2004年第12期，第21頁。在我國臺(tái)灣地區(qū)，退出機(jī)制亦稱退場機(jī)制，一般指促使較弱的組織退出市場，以維持與提升市場服務(wù)、過程及結(jié)果品質(zhì)的一套規(guī)則*巫由惠：《建構(gòu)臺(tái)灣高等教育退場機(jī)制之研究》，臺(tái)灣師范大學(xué)2006年碩士學(xué)位論文，第43頁。。在學(xué)界，民辦學(xué)校退出機(jī)制主要有廣義和狹義之分。從廣義上講，民辦學(xué)?！白兏毙袨橐矐?yīng)納入退出機(jī)制，退出指根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及行政規(guī)章的規(guī)定，所發(fā)生的民辦學(xué)校終止、法人消亡或通過資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓而發(fā)生的舉辦者變更行為(原有舉辦者全部或部分退出及其伴隨的新老舉辦者的資產(chǎn)置換行為)*董圣足、忻福良、劉莉莉等：《民辦學(xué)校退出機(jī)制研究》課題報(bào)告,2012-08-31，http://www.shmbjy.org/item-detail.aspx?NewsID=295。。亦有學(xué)者將所有民辦學(xué)校納入退出主體，認(rèn)為民辦學(xué)校市場退出是指學(xué)校在辦學(xué)過程中因各種因素被關(guān)閉(撤銷、停辦、解散)、兼并、轉(zhuǎn)讓和改制，最終主動(dòng)或被動(dòng)退出民辦教育市場，喪失辦學(xué)實(shí)體資格(或改變辦學(xué)性質(zhì))的事實(shí)或結(jié)果*文川：《民辦學(xué)校市場退出立法價(jià)值偏差及其修正》，《北華大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第6期，第94頁。。從狹義上講，主要體現(xiàn)在退出主體并非所有民辦學(xué)校而主要是“問題學(xué)?！?，即退出機(jī)制是指促使瀕臨倒閉的民辦學(xué)校退出教育市場或民辦學(xué)校因經(jīng)營不善等原因主動(dòng)退出市場的一系列規(guī)則*盧彩晨：《危機(jī)與轉(zhuǎn)機(jī)：從民辦高校倒閉看民辦高等教育發(fā)展》，廣東高等教育出版社2009年版，第183頁。。

原《民辦教育促進(jìn)法》(下稱原“《民促法》”)對(duì)退出問題的規(guī)定體現(xiàn)在第八章的“變更與終止”中，根據(jù)第五十六條“民辦學(xué)校終止情形”*包括根據(jù)學(xué)校章程規(guī)定要求終止并經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的、被吊銷辦學(xué)許可證的和因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)的。的規(guī)定，對(duì)民辦學(xué)校退出在立法上主要采取狹義解釋。即民辦學(xué)校退出主要針對(duì)的是那些陷入困境或經(jīng)營失敗的民辦學(xué)校。隨著以分類管理改革為框架的《修正案》的出臺(tái)，民辦學(xué)校退出將更趨多樣化，在傳統(tǒng)以“問題學(xué)?！睘橹鞯奶蕴屯顺鲋猓瑢⒊尸F(xiàn)更多以校際間、校企間重組和并購等為主要特征的發(fā)展型退出。至此，我國民辦學(xué)校退出機(jī)制應(yīng)作廣義解釋，即指對(duì)于陷入困境或經(jīng)營失敗的民辦學(xué)校因特定事項(xiàng)主動(dòng)或被動(dòng)退出民辦教育市場，或者部分民辦學(xué)?；诎l(fā)展需要采用合并、并購重組等形式，致使一方或雙方退出民辦教育市場所適用的一系列規(guī)則和程序。這些規(guī)則和程序主要包括民辦學(xué)校退出標(biāo)準(zhǔn)、退出方式、退出程序、適用法律及監(jiān)督管理等。

二、民辦學(xué)校退出機(jī)制的主要特征

《修正案》全面實(shí)施后，營利性與非營利性民辦學(xué)校將構(gòu)成民辦學(xué)校的基本樣態(tài)。按照立法旨意，營利性民辦學(xué)校的退出原則上要參照《公司法》《企業(yè)破產(chǎn)法》等相關(guān)法律進(jìn)行。而非營利性民辦學(xué)校來的退出不同于一般的公司和企業(yè)，主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

1.退出標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置更嚴(yán)格。教育本身特有的連續(xù)性、復(fù)雜性以及退出學(xué)校涉及面廣、影響程度深等特點(diǎn)，決定了對(duì)不能支付到期債務(wù)的民辦學(xué)校斷然采取破產(chǎn)、解散和停辦等措施，會(huì)誘發(fā)一系列的市場風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。不同國家和地區(qū)對(duì)私立學(xué)校的退出都持相當(dāng)謹(jǐn)慎的態(tài)度，設(shè)置的條件也相對(duì)嚴(yán)格。例如，我國臺(tái)灣地區(qū)《私立學(xué)校法》規(guī)定：“私立學(xué)校辦學(xué)目的有窒礙難行，或遭遇重大困難不能繼續(xù)辦理時(shí)，得由董事會(huì)請(qǐng)主管教育行政機(jī)關(guān)核準(zhǔn)后，停辦或依法解散之。”2009年出臺(tái)的《私立高級(jí)中等以上學(xué)校轉(zhuǎn)型及退場機(jī)制方案》提出了12項(xiàng)營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)，作為衡量學(xué)校經(jīng)營現(xiàn)狀并決定是否列入觀察名單、執(zhí)行行政督導(dǎo)或是命令該校停辦的標(biāo)準(zhǔn)*胡茹萍：《私立高級(jí)中等以上學(xué)校轉(zhuǎn)型及退場機(jī)制方案》，2017-02-20，http://www.doc88.com/p-394949654200.html。。2013年發(fā)布的《輔導(dǎo)私立大專校院改善及停辦實(shí)施原則》，明確了營運(yùn)狀況不佳的大專校院退出依據(jù)*《輔導(dǎo)私立大專校院改善及停辦實(shí)施原則》，2017-02-20，http://www.rootlaw.com.tw/LawContent.aspx?LawID=A040080051015400-1050928。。又如，日本著重建立側(cè)重于現(xiàn)金流的破產(chǎn)預(yù)防經(jīng)營判斷指標(biāo)，依照教育和研究活動(dòng)產(chǎn)生的現(xiàn)金流劃分各校財(cái)團(tuán)法人的財(cái)務(wù)健全狀態(tài)，以確定經(jīng)營管理的困難程度并達(dá)到有效預(yù)防和避免私立學(xué)校財(cái)團(tuán)法人破產(chǎn)的目的*轉(zhuǎn)引自徐志明：《少子化趨勢下私立大專校院轉(zhuǎn)型為培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之研究》，臺(tái)灣發(fā)展委員會(huì)2015年報(bào)告，第124-125頁。。我國鮮有宣告民辦學(xué)校破產(chǎn)的案例，即使達(dá)到了《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的破產(chǎn)條件，主管部門仍會(huì)先考慮安全性因素，一般情況下不會(huì)輕易使其破產(chǎn)。

2.遵循嚴(yán)格的退出審批制度。原《民促法》對(duì)民辦學(xué)校的“變更”問題作出了“變更事項(xiàng)須經(jīng)學(xué)校董事會(huì)或理事會(huì)報(bào)請(qǐng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”的規(guī)定；關(guān)于民辦學(xué)校“終止”問題，盡管在法律條文中“被吊銷辦學(xué)許可證的”“因資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)的”兩種終止形式?jīng)]有出現(xiàn)經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的字樣，但相對(duì)于“變更”事宜來講，這兩種“終止”情況涉及面更廣、影響力更大，依據(jù)舉輕明重的道理，這兩種情況也應(yīng)先經(jīng)審批部門批準(zhǔn)同意。

3.高度重視學(xué)生權(quán)益保護(hù)。教育具有連續(xù)性、累積性和高投入性等特征，學(xué)校退出極易導(dǎo)致學(xué)生學(xué)業(yè)的中斷和各方面的損失。為此，不同國家和地區(qū)都將學(xué)生權(quán)益的保護(hù)作為構(gòu)建學(xué)校退出機(jī)制的核心問題之一。例如，我國臺(tái)灣地區(qū)《私立學(xué)校法》規(guī)定，當(dāng)學(xué)校停辦或依法解散時(shí)，在校生應(yīng)由原校發(fā)給轉(zhuǎn)學(xué)證明書并轉(zhuǎn)學(xué)他校，必要時(shí)由主管教育行政機(jī)關(guān)分發(fā)到其他學(xué)校。又如，日本文部科學(xué)省與私立學(xué)校事業(yè)團(tuán)公布的“學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)援助計(jì)劃”規(guī)定，對(duì)于可能發(fā)生倒閉的私立大學(xué)，允許學(xué)生就近編入各大學(xué)繼續(xù)完成學(xué)業(yè)。此外，私立學(xué)校事業(yè)團(tuán)鼓勵(lì)私立高校在尊重各自自主性的前提下與鄰近大學(xué)簽訂“事前協(xié)定”，以保證私立高校在出現(xiàn)經(jīng)營困難或陷入破產(chǎn)境地時(shí)，其學(xué)生能夠就近轉(zhuǎn)學(xué)繼續(xù)學(xué)業(yè)。目前，私立學(xué)校事業(yè)團(tuán)正在醞釀設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)來管理私立高校學(xué)生的學(xué)籍，也在積極主張建立學(xué)生保險(xiǎn)制度，對(duì)無法轉(zhuǎn)學(xué)又拿不到退還學(xué)費(fèi)的學(xué)生給予保險(xiǎn)和補(bǔ)助*解艷華：《日本私立高等教育變革時(shí)期的應(yīng)對(duì)策略及對(duì)我國的啟示》，《國家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第5期，第91-95頁。。我國原《民促法》同樣對(duì)學(xué)校終止后學(xué)生安置問題、學(xué)雜費(fèi)等退還問題作了規(guī)定。

4.法律適用具有特殊性。一般公司、企業(yè)的市場退出由《公司法》《企業(yè)破產(chǎn)法》和《民事訴訟法》等法律加以規(guī)范，營利性民辦學(xué)校的退出參照以上標(biāo)準(zhǔn)。而非營利性民辦學(xué)校的退出，除原《民促法》外尚沒有明確的法律予以規(guī)范。根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百三十五條的規(guī)定，其他法律規(guī)定的企業(yè)法人以外的組織清算，屬于破產(chǎn)清算的，參照適用本法規(guī)定的程序。2010年12月16日，最高人民法院在對(duì)貴州省高級(jí)人民法院《關(guān)于遵義縣中山中學(xué)被終止后人民法院如何受理“組織清算”的請(qǐng)示》(〔2010〕黔高研請(qǐng)字第1號(hào))的批復(fù)中，明確指出可參照適用《企業(yè)破產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定。但“可參照適用”的說法也反映出法院對(duì)民辦學(xué)校清算案件持不能簡單套用《企業(yè)破產(chǎn)法》程序性規(guī)定的觀點(diǎn)，必須充分考慮民辦學(xué)校的特點(diǎn)并結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定來進(jìn)行。此外，在具體的法律適用上也存在諸多問題。按照規(guī)定，非營利性民辦學(xué)校清償完債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學(xué)校辦學(xué)，而人民法院只能組織清算工作，依法不能啟動(dòng)重整與和解程序，當(dāng)事人也不能適用《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百零八條的規(guī)定向人民法院主張終結(jié)清算程序。《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百零九條和第一百三十二條對(duì)擔(dān)保債權(quán)及其法律規(guī)定的優(yōu)先清償?shù)纫?guī)定，均不完全適用于民辦學(xué)校清算案件。

三、民辦學(xué)校退出的內(nèi)在動(dòng)因

(一)投資失敗

與國外大多以捐資辦學(xué)為特征的私立學(xué)校不同，我國民辦學(xué)校多是投資辦學(xué)，其在發(fā)展中遇到的各種困境幾乎都與投資者對(duì)投資辦學(xué)的特殊性認(rèn)識(shí)不足有關(guān)*鄔大光：《投資辦學(xué)：我國民辦教育的本質(zhì)特征》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第6期，第1-4頁。。相關(guān)調(diào)查顯示，學(xué)費(fèi)收入占學(xué)?？偸杖氚顺梢陨系拿褶k學(xué)校占被調(diào)查學(xué)校的80%，而獲得資助的民辦學(xué)校僅占被調(diào)查學(xué)校的20%，且資助數(shù)額極為有限*鄔大光：《中國民辦高等教育發(fā)展?fàn)顩r分析(上)——兼論民辦高等教育政策》，《教育發(fā)展研究》2001年第7期，第23-28頁。。不同于投資一般企業(yè)，教育產(chǎn)品與服務(wù)本身的特殊性決定了投資教育具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性。

1.教育投資具有非營利性。由于我國《教育法》和原《民促法》明確規(guī)定教育不得以營利為目的，以學(xué)養(yǎng)學(xué)、滾動(dòng)發(fā)展成為民辦學(xué)校尤其是民辦高校的主要辦學(xué)模式，缺乏多元且穩(wěn)定的資金來源。長期以來，政府對(duì)民辦學(xué)校在財(cái)政支持、經(jīng)費(fèi)保障等方面的不平等待遇以及相關(guān)政策變化，使民辦學(xué)校整體缺乏足夠的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

2.教育具有連續(xù)性和動(dòng)態(tài)性。人才培養(yǎng)是一個(gè)長期的過程，特別是在當(dāng)前科技不斷進(jìn)步、社會(huì)不斷變革的環(huán)境下，受教育者可能需要經(jīng)歷更長的教育周期，入職后還須不斷更新知識(shí)和掌握新技能，以適應(yīng)頻繁的職業(yè)轉(zhuǎn)換。

3.教育投資的遞增性和收益的不確定性。隨著教育周期的延長，人們對(duì)教育產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量(如教學(xué)質(zhì)量、教育設(shè)施和教育環(huán)境等方面)要求愈來愈高，教育投資呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢。與不斷增加的教育投資和逐年提高的辦學(xué)成本相比，教育投資的收益(有形的經(jīng)濟(jì)收益和無形的社會(huì)收益)往往并不因?yàn)榻逃顿Y的增加而立刻顯現(xiàn)，具有一定的遲滯性和不確定性。

4.教育投資時(shí)間上的繼起性*王培根：《高等教育經(jīng)濟(jì)學(xué)》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2004年版，第90-91頁。。教育過程一般要經(jīng)過貨幣形態(tài)的資本、教學(xué)形態(tài)的資本和畢業(yè)生(學(xué)校的產(chǎn)品)三種形態(tài)的轉(zhuǎn)換。各周期具有時(shí)間上的繼起性，不能輕易中斷。當(dāng)某一周期的資金難以保證時(shí)，教育過程就會(huì)被迫中斷。民辦教育的投資者如果不從教育本身的特點(diǎn)與規(guī)律出發(fā)，對(duì)教育投資的連續(xù)性、遞增性、收益周期性和時(shí)間繼起性等缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，一旦盲目投資和擴(kuò)張，極易導(dǎo)致資金鏈的斷裂，最終不得不退出民辦教育市場。2006年深圳華茂學(xué)校倒閉的原因就在于舉辦者投資地產(chǎn)失敗而不得不大量挪用學(xué)校辦學(xué)資金，最終導(dǎo)致學(xué)校資金鏈斷裂。

(二)產(chǎn)權(quán)失靈

產(chǎn)權(quán)是指“使自己或他人受益或受損的權(quán)利”*張春霖：《產(chǎn)權(quán)概念和產(chǎn)權(quán)研究的方法——讀哈·德姆塞茨〈關(guān)于產(chǎn)權(quán)的理論〉》,《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》1990年第6期，第56-57頁。。民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)主要是指在籌資辦學(xué)過程中各辦學(xué)主體關(guān)于教育財(cái)產(chǎn)的歸屬、占有、支配和使用等權(quán)利的界定、保護(hù)、分解和重組所形成的產(chǎn)權(quán)關(guān)系及其運(yùn)行機(jī)制，主要包括外部產(chǎn)權(quán)關(guān)系(民辦學(xué)校作為一個(gè)獨(dú)立的法人，其財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的初始界定、劃分和維護(hù))和內(nèi)部產(chǎn)權(quán)關(guān)系(對(duì)民辦學(xué)校內(nèi)部各項(xiàng)權(quán)能的具體分解和重組)*張利國：《民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度研究——以分類管理為視角》，中國民主法制出版社2016年版，第58頁。。產(chǎn)權(quán)制度以產(chǎn)權(quán)為依托，通過設(shè)定產(chǎn)權(quán)關(guān)系中各種經(jīng)濟(jì)主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。產(chǎn)權(quán)主要有四項(xiàng)功能：一是界區(qū)功能。產(chǎn)權(quán)具有界定產(chǎn)權(quán)主體相互之間、產(chǎn)權(quán)主體與非產(chǎn)權(quán)主體之間權(quán)利和義務(wù)區(qū)間的功能。二是激勵(lì)功能。產(chǎn)權(quán)的核心是利益，產(chǎn)權(quán)的確立滿足了產(chǎn)權(quán)主體的利益需求，能夠促使產(chǎn)權(quán)主體更為積極努力的行動(dòng)。三是約束功能。產(chǎn)權(quán)一旦確立，會(huì)對(duì)產(chǎn)權(quán)主體的行為產(chǎn)生約束力，包括對(duì)投資者和法人，前者作為初始產(chǎn)權(quán)的主體，投資者一旦將資產(chǎn)投入法人后，其所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)即發(fā)生分離，對(duì)其投入的資產(chǎn)不再享有直接支配權(quán)和處置權(quán)；后者在取得法人財(cái)產(chǎn)權(quán)后，依此所支配的資產(chǎn)既是其生產(chǎn)經(jīng)營的基礎(chǔ)，同時(shí)也是其承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力界限，產(chǎn)權(quán)能對(duì)法人形成強(qiáng)有力的約束，防止法人冒險(xiǎn)行為的發(fā)生，投資者也可以通過行使管理權(quán)和參與權(quán)等方式約束法人的行為。四是資源配置功能。產(chǎn)權(quán)的確立，使得公平、自由的市場交易成為可能。通過產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，資源能夠根據(jù)市場需求的變化在全社會(huì)自由流動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置*肖晗：《產(chǎn)權(quán)：圍困民辦教育的第一道籬笆》，《時(shí)代法學(xué)》2011年第4期，第69-77頁。。一直以來，由于我國民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)界定不清、法律保護(hù)不周及獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)權(quán)難以落實(shí)，實(shí)踐中出現(xiàn)了諸多侵犯民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)的問題。產(chǎn)權(quán)失靈是民辦學(xué)校成長發(fā)展中的一個(gè)突出問題，并成為民辦學(xué)校退出的重要原因。

1.出資人權(quán)利殘缺，極易導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)。一是出資人的剩余索取權(quán)(收益權(quán))殘缺。長期以來，在營利性與非營利性民辦學(xué)校不分的情況下，原《民促法》沒有直接規(guī)定出資人的剩余索取權(quán)，而是通過“合理回報(bào)”制度來變相獲得“扶持和獎(jiǎng)勵(lì)”。這種制度安排誘使部分出資人要么采取多種手段侵占學(xué)校財(cái)產(chǎn)或變相分配利潤，要么對(duì)自己的權(quán)利缺乏明確預(yù)期，為盡快收回投資和收益，熱衷短期套利行為*張文國：《民辦學(xué)校的出資人權(quán)利探析》，《教育學(xué)術(shù)月刊》2008年第5期，第33-35頁。，極大地增加了學(xué)校的辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。二是出資人的股權(quán)轉(zhuǎn)讓權(quán)缺乏。由于缺乏合理的退出機(jī)制，出資人一旦將資本投入到民辦學(xué)校后，就會(huì)被“套牢”，既難以在出資人內(nèi)部進(jìn)行權(quán)利轉(zhuǎn)讓，也難以通過其他法律程序向民辦學(xué)校以外的人轉(zhuǎn)讓。這不僅不利于資源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，也產(chǎn)生了大量的“自滅式”退出，不利于民辦學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展。三是出資人的剩余財(cái)產(chǎn)分配權(quán)欠缺。在營利性與非營利性民辦學(xué)校不分的情況下，原《民促法》對(duì)剩余財(cái)產(chǎn)既沒有提出具體的分配方法，也沒有明確最終的財(cái)產(chǎn)歸屬，不僅增加了出資人對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)的疑慮，也容易誘發(fā)民辦學(xué)校存續(xù)期間出資人的各種逐利行為和道德失范。

2.民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)難以落實(shí)，風(fēng)險(xiǎn)抵御能力弱。一方面，“資產(chǎn)過戶”徒具形式而難有實(shí)質(zhì)回應(yīng)。為進(jìn)一步規(guī)范民辦學(xué)校辦學(xué)、提高對(duì)外償債能力，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)民辦高校規(guī)范管理引導(dǎo)民辦高等教育健康發(fā)展的通知》指出：“民辦高校要落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，出資人按時(shí)、足額履行出資義務(wù)，投入學(xué)校的資產(chǎn)要經(jīng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師驗(yàn)資并過戶到學(xué)校名下，任何組織和個(gè)人不得截留、挪用或侵占?！爆F(xiàn)實(shí)中，囿于資產(chǎn)過戶前后學(xué)校的融資與信貸難題、相關(guān)債務(wù)與利息的合理分擔(dān)、財(cái)產(chǎn)變更登記與規(guī)費(fèi)繳納等現(xiàn)實(shí)問題，舉辦者對(duì)資產(chǎn)過戶問題大多持觀望、拖延甚至拒絕的態(tài)度。另一方面，出資人責(zé)任制度不健全，學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)難以保障。由于現(xiàn)行法律缺乏相應(yīng)的出資人責(zé)任追究制度，如出資瑕疵責(zé)任、出資損害賠償責(zé)任和出資違約責(zé)任等，出資人違約和侵權(quán)行為時(shí)有發(fā)生，法人財(cái)產(chǎn)權(quán)難以真正落實(shí)，民辦學(xué)校抵御經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的能力減弱，極易導(dǎo)致退出。

(三)法人治理結(jié)構(gòu)失衡

科學(xué)規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，是民辦學(xué)校健康有序發(fā)展的重要前提和保障。民辦學(xué)校法人治理機(jī)構(gòu)指民辦學(xué)校作為獨(dú)立的法人實(shí)體，在所有權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)有效分離的基礎(chǔ)上，在舉辦者、決策者、管理者以及教職工等利益相關(guān)者之間形成的一種有關(guān)學(xué)校權(quán)力配置、職責(zé)劃分等內(nèi)外制衡的機(jī)制或組織結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，我國民辦學(xué)校特別是民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)主要存在以下問題。

1.從構(gòu)成來看，民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)不健全?，F(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)一般由股東大會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層(管理層)和監(jiān)事會(huì)分別構(gòu)成公司的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)間各司其職、相互制衡。原《民促法》僅對(duì)民辦學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)(理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu))作出規(guī)定，對(duì)權(quán)力機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)并沒有作出具體規(guī)定，使得民辦學(xué)校法人治理機(jī)構(gòu)存在“先天不足”的缺陷。這一點(diǎn)在實(shí)踐中也得到了印證。據(jù)學(xué)者對(duì)40多所民辦高校的調(diào)查，只有8所學(xué)校單獨(dú)設(shè)立了常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，僅占受調(diào)查學(xué)?？倲?shù)的1/5，且名稱五花八門，有稱“教授委員會(huì)”的，有稱“教學(xué)質(zhì)量督導(dǎo)委員會(huì)”的，有稱“教職工代表大會(huì)”的，還有稱“財(cái)務(wù)審計(jì)部”的，自稱“監(jiān)事會(huì)”的僅1所*董圣足：《民辦院校良治之道——我國民辦高校法人治理問題研究》，教育科學(xué)出版社2010年版，第118頁。。山西懷仁縣民辦匯文學(xué)?？刂茩?quán)之爭，就是學(xué)校法人治理機(jī)構(gòu)不健全所致。

2.法人治理存在較嚴(yán)重的家族式管理。家族式管理是我國民辦學(xué)校治理結(jié)構(gòu)中的典型現(xiàn)象，包括兩種情況：一是家族成員共同治理，即學(xué)校的關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)崗位由家族若干成員同時(shí)占據(jù)，多發(fā)生在投資發(fā)展型的民辦學(xué)校中；二是關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)崗位由家族繼承，舉辦者在即將退出領(lǐng)導(dǎo)崗位時(shí)吸納子女或其他家屬成員進(jìn)入學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)崗位，從而保持對(duì)民辦學(xué)校的控制權(quán)，多發(fā)生在滾動(dòng)發(fā)展型的民辦學(xué)校中*王一濤、徐緒卿：《民辦高校家族式管理現(xiàn)象的成因及對(duì)策》，《中國高等教育》2009年第8期，第55-56頁。。

3.舉辦者或其代表直接控制學(xué)校的理事會(huì)或董事會(huì)。一是通過控制決策機(jī)構(gòu)或執(zhí)行機(jī)構(gòu)的人員組成來實(shí)現(xiàn)控制權(quán)。與臺(tái)灣地區(qū)《私立學(xué)校法》規(guī)定“董事長、董事、監(jiān)察人不得兼任所設(shè)私立學(xué)校校長及校內(nèi)其他行政職務(wù)”不同，原《民促法》明確規(guī)定學(xué)校理(董)事會(huì)由舉辦者或其代表、校長和教職工等組成。事實(shí)上，民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)中舉辦方或其代表占比普遍較高，而教職工代表和董事會(huì)以外的校外獨(dú)立董事占比偏低，且行政領(lǐng)導(dǎo)兼任學(xué)校董事的情況也較突出。二是通過決定民辦學(xué)校的議事規(guī)則即決策程序來實(shí)現(xiàn)控制權(quán)。民辦學(xué)校的理(董)事會(huì)人員構(gòu)成中舉辦方或其代表占比較高，導(dǎo)致學(xué)校的重大事項(xiàng)往往由理(董)事長決策，民主協(xié)商機(jī)制流于形式。三是通過控制校長的選任來實(shí)現(xiàn)控制權(quán)。校長是最高行政長官，也是民辦學(xué)校的執(zhí)行者。民辦學(xué)校的發(fā)展在很大程度上取決于校長的辦學(xué)理念、治學(xué)水平和管理能力，但由于舉辦權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)不分，學(xué)校的管理事務(wù)實(shí)質(zhì)上由舉辦者控制，專業(yè)化、自主化程度偏低，一些舉辦者的職業(yè)素質(zhì)和職業(yè)能力不適合學(xué)校發(fā)展的需要，成為制約學(xué)?？沙掷m(xù)發(fā)展的重要原因。因此，學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的失衡，不僅會(huì)導(dǎo)致學(xué)校經(jīng)營交易成本的增加和辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)的增大，也極易導(dǎo)致學(xué)校在激烈的市場競爭力中錯(cuò)失發(fā)展良機(jī)，并最終退出市場。

(四)競爭優(yōu)勢選擇尚未明顯顯現(xiàn)

競爭優(yōu)勢理論主要包括以哈佛大學(xué)商學(xué)院邁克爾·波特為代表的競爭優(yōu)勢理論和以資源、能力為基礎(chǔ)的競爭優(yōu)勢理論。波特的競爭優(yōu)勢理論強(qiáng)調(diào)企業(yè)戰(zhàn)略管理的重點(diǎn)應(yīng)放在市場結(jié)構(gòu)上，并把市場結(jié)構(gòu)作為決定產(chǎn)業(yè)間績效差異的主導(dǎo)力量。他認(rèn)為，企業(yè)的成功取決于參與競爭的產(chǎn)業(yè)的吸引力和企業(yè)在該產(chǎn)業(yè)中所處的相對(duì)位勢，企業(yè)可以通過選擇成本領(lǐng)先(資源整合)、技術(shù)創(chuàng)新或目標(biāo)聚集來取得相對(duì)良好的位勢。以資源、能力為基礎(chǔ)的競爭優(yōu)勢理論則認(rèn)為，企業(yè)獲得競爭優(yōu)勢的源泉是企業(yè)擁有的特殊資源和能力，最佳途徑是提升企業(yè)擁有的資源和能力的競爭價(jià)值，側(cè)重于企業(yè)內(nèi)部的資源和能力等特殊資產(chǎn)。

競爭優(yōu)勢理論構(gòu)成了民辦學(xué)校退出的重要理論源泉和內(nèi)在動(dòng)因。一方面，在生源減少、教育國際化和網(wǎng)絡(luò)信息化背景下，部分民辦學(xué)校在以資源、能力為基礎(chǔ)的市場競爭面前，因質(zhì)量不佳、管理不善和體制不順等被迫退出市場；另一方面，面對(duì)日益激烈的教育市場競爭，民辦學(xué)校間可能會(huì)選擇合并、重組或轉(zhuǎn)型等方式，通過兼并、收購其他行業(yè)的有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)資源的整合和優(yōu)勢的互補(bǔ)，進(jìn)而提高競爭力。

就民辦學(xué)校的辦學(xué)實(shí)際來看，普遍存在著起點(diǎn)較低、資金基礎(chǔ)不雄厚和治理水平不高等問題，采取資產(chǎn)并購重組、合并和轉(zhuǎn)型等方式會(huì)產(chǎn)生較強(qiáng)的聚集效應(yīng)，不僅有利于民辦學(xué)校整體競爭力的提升和民辦教育資源的優(yōu)化配置，而且有利于緩解解散、破產(chǎn)等問題對(duì)民辦教育和社會(huì)穩(wěn)定帶來的沖擊。2016年銀潤投資23億元收購學(xué)大教育、勤上光電投資20億元收購龍文教育及盛通股份投資4.3億元收購樂博教育等案例，均表明以資源整合為主要特征的并購重組將成為民辦學(xué)校退出的新趨勢。

四、盡快建立健全民辦學(xué)校退出機(jī)制

日本研究私立學(xué)校退出機(jī)制問題的代表性作者有中村忠一、巖崎保道等，他們提出了引入經(jīng)營顧問派遣制度、建立經(jīng)營分析判斷制度以及優(yōu)先考慮學(xué)生權(quán)利維護(hù)等觀點(diǎn)。日本政府近年來大幅修訂《私立學(xué)校法》《私立學(xué)校振興助成法》，并于2014年召開教育再生執(zhí)行會(huì)議，提出“關(guān)于日本今后私立學(xué)校理想狀態(tài)學(xué)制”的動(dòng)議，加強(qiáng)私立學(xué)校退出轉(zhuǎn)型能力的建設(shè)。日本私立大專校院的革新更強(qiáng)調(diào)事前預(yù)防，從內(nèi)部組織治理入手制定合適的退場判斷機(jī)制，也注重通過提供國際化、合并、再生、發(fā)展專業(yè)教育及專業(yè)學(xué)院等多元化方式，強(qiáng)化私立學(xué)校的轉(zhuǎn)型能力并提供退場輔導(dǎo)*轉(zhuǎn)引自徐志明：《少子化趨勢下私立大專校院轉(zhuǎn)型為培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之研究》，臺(tái)灣發(fā)展委員會(huì)2015年報(bào)告，第119頁。。美國各州專門立法對(duì)私立學(xué)校退出作出規(guī)定，如《肯塔基修正案法》《私立學(xué)校職業(yè)學(xué)校手冊(cè)》等。除適用各州的一般法律外，美國還綜合適用《聯(lián)邦破產(chǎn)法》《非營利公司法》等，通過建立學(xué)分互認(rèn)制度、學(xué)費(fèi)返還基金制度以及對(duì)教師的集體談判制度等加強(qiáng)師生權(quán)益保護(hù)，并對(duì)營利性與非營利性私立大學(xué)實(shí)施不同的退出方式和程序，其中并購是營利性私立大學(xué)退出的主要方式。我國臺(tái)灣地區(qū)近年來受少子化影響頗深，對(duì)私立學(xué)校退出(退場)問題較為重視，主要通過加強(qiáng)《私立學(xué)校法》《學(xué)校財(cái)團(tuán)法人及其所屬私立學(xué)校教職員退休撫恤離職資遣條例》等法律制度建設(shè)、強(qiáng)化私立學(xué)校轉(zhuǎn)型與退場政府輔導(dǎo)以及提供多元化退場方式等，為私立學(xué)校退場創(chuàng)設(shè)規(guī)范有序的制度環(huán)境。

當(dāng)前，世界上私立學(xué)校退出機(jī)制建設(shè)主要有以下趨勢：一是強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一、清晰的國家分類標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)分類管理建立差別化的支持政策、強(qiáng)化以第三方為主的監(jiān)管機(jī)制。二是并購重組和重整再生成為各國私立學(xué)校退出機(jī)制的重要選擇。三是強(qiáng)調(diào)私立學(xué)校退出機(jī)制的事前性和系統(tǒng)性，如建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、大學(xué)評(píng)估機(jī)制、善后處理機(jī)制和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制等。四是普遍重視退出法律制度建設(shè)，強(qiáng)調(diào)對(duì)利益相關(guān)者的保護(hù)。相較而言，我國有關(guān)民辦學(xué)校退出機(jī)制的專門研究付諸闕如，內(nèi)容分散，尚未形成體系化、制度化的退出機(jī)制。盡管《修正案》對(duì)民辦學(xué)校退出問題作了較多調(diào)整，但仍難以有效回應(yīng)分類管理改革后民辦學(xué)校退出所面臨的一些實(shí)際問題。

當(dāng)前，最重要的是盡快建立健全我國民辦學(xué)校退出機(jī)制。對(duì)于非營利性民辦學(xué)校，主要加強(qiáng)以下研究：一是民辦學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系的構(gòu)建。通過對(duì)我國臺(tái)灣地區(qū)私立學(xué)校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控、預(yù)警指標(biāo)設(shè)置以及日本私立學(xué)校再生、重整制度的分析，設(shè)計(jì)民辦學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。二是民辦學(xué)校退出產(chǎn)權(quán)問題分析。主要對(duì)民辦學(xué)校退出涉及的產(chǎn)權(quán)問題，諸如產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)流動(dòng)、產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及產(chǎn)權(quán)分配(主要是剩余財(cái)產(chǎn)分配)等問題進(jìn)行研究。三是民辦學(xué)校退出實(shí)踐路徑研究。借鑒日本和我國臺(tái)灣地區(qū)在私立學(xué)校轉(zhuǎn)型、退場中的相關(guān)制度規(guī)定，結(jié)合我國實(shí)際，重點(diǎn)研究退出轉(zhuǎn)型、合并、重組、解散和停辦等多元化路徑，并關(guān)注可能涉及的財(cái)產(chǎn)清算制度、重整再生制度等。四是民辦學(xué)校退出利益相關(guān)者的權(quán)益保護(hù)。重點(diǎn)對(duì)民辦學(xué)校退出時(shí)涉及的教師、學(xué)生和債權(quán)人等利益主體權(quán)益保護(hù)問題進(jìn)行探討。對(duì)于營利性民辦學(xué)校，要在借鑒我國《公司法》《企業(yè)破產(chǎn)法》的基礎(chǔ)上，著重開展以下研究：一是基于效率的產(chǎn)權(quán)流動(dòng)機(jī)制構(gòu)建。以效率為基本價(jià)值，結(jié)合營利性教育機(jī)構(gòu)重組并購案，就營利性民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)流動(dòng)機(jī)制問題開展研究，主要涉及產(chǎn)權(quán)流動(dòng)原則、產(chǎn)權(quán)流動(dòng)標(biāo)的、產(chǎn)權(quán)流動(dòng)市場建立和信息披露等問題。二是基于公正的第三方評(píng)估機(jī)制構(gòu)建。以公正為基本價(jià)值，借鑒我國臺(tái)灣地區(qū)私立學(xué)校評(píng)估制度，重點(diǎn)就營利性民辦學(xué)校如何引入第三方評(píng)估機(jī)制和規(guī)范退出展開研究。三是基于秩序的退出監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建。以秩序?yàn)榛緝r(jià)值，針對(duì)分類管理制度全面實(shí)施后營利性民辦學(xué)校退出可能導(dǎo)致的無序狀況，就政府如何加強(qiáng)退出監(jiān)管開展研究。

(責(zé)任編輯 毛紅霞)

Exit Mechanism of Non-governmental Institutions: Concept,Characteristics and Intrinsic Motivations

ZHANG Liguo

(EconomicsandManagementSchoolofDalianNationalitiesUniversity,Dalian,Liaoning, 116600,China)

The exit mechanism for non-governmental institutions is an important system for the sustainable and healthy development of non-governmental education. The basic connotation of the exit mechanism should be clarified and expanded under the circumstances of the diversification and normalization of the exit of non-governmental institutions. Different from the exit of normal companies or enterprises, the exit standards for non-governmental institutions should be more stringent, and need to follow strict approval system, pay high attention to the protection of the rights and interests of the students and have some particularities in the application of law. There are various factors causing the exit of non-governmental institutions, and the failure of investment, the failure of property rights, the imbalance of governance structure and the choice of competitive advantage constitute the internal motivations of the exit. It is necessary to combineAmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLawto timely establish and improve the exit mechanism of for-profit and nonprofit non-governmental institutions.

non-governmental institutions;AmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLaw; exit mechanism

2017-03-16

國家社科基金一般項(xiàng)目(16BGL164)

張利國，男，河北張北人，副教授，法學(xué)博士，研究方向?yàn)槊褶k教育和教育法。

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.02.004

※《民辦教育促進(jìn)法修正案》專題