徐緒卿

(浙江樹人大學，浙江 杭州 310015)

民 辦 高 等 教 育

※《民辦教育促進法修正案》專題

認真學習領會加快推進落實促進健康發(fā)展
——《民辦教育促進法修正案》學習研討會綜述

徐緒卿

(浙江樹人大學，浙江 杭州 310015)

編者按:2017年2月25日，浙江樹人大學民辦高等教育研究院國家社科基金重點項目“民辦院校辦學體制及發(fā)展政策研究”課題組在杭州舉行“《民辦教育促進法修正案》學習研討會”，課題組組長、浙江樹人大學校長徐緒卿教授主持會議。來自浙江、上海、江蘇、山東、江西和遼寧等省市的民辦教育研究學者和《教育發(fā)展研究》《復旦教育論壇》《浙江樹人大學學報》及《浙江教育報》等報刊的相關人士30余人參加研討。與會代表認真學習《民辦教育促進法修正案》，結合前段時間的調研和各自研究的成果，闡述對學習貫徹《民辦教育促進法修正案》的體會，并就修正案下一步的落實落地發(fā)表各自的見解和建議。本刊特刊發(fā)此次研討會的主要內容，以饗讀者。

民辦教育；《民辦教育促進法修正案》；地方民辦教育制度；實施細則；分類管理；黨建工作

2016年11月7日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議審議通過了《民辦教育促進法修正案》(下稱“《修正案》”)。之后，圍繞《修正案》的實施，有關部門密集下發(fā)了一系列文件：12月29日，中共中央辦公廳印發(fā)《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見(試行)》(中辦發(fā)〔2016〕78號)，對民辦學校黨的建設作出新的部署；同日，國務院印發(fā)了《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2016〕81號，下稱“《若干意見》”)，對民辦教育改革發(fā)展作出全面部署；12月30日，教育部、人力資源和社會保障部、民政部、中央編辦和國家工商總局聯(lián)合下發(fā)《關于印發(fā)〈民辦學校分類登記實施細則〉的通知》(教發(fā)〔2016〕19號)，教育部、人力資源社會保障部和工商總局下發(fā)《關于印發(fā)〈營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則〉的通知》(教發(fā)〔2016〕20號)。這些法律法規(guī)以及相關政策，是新形勢下我國民辦學校辦學的基本依據，構成了保障和規(guī)范民辦教育發(fā)展的主要制度體系，是今后一個時期民辦學校和相關部門學習貫徹的重要內容。

一、《民辦教育促進法》修訂的重大意義

2017年2月25日，“《民辦教育促進法修正案》學習研討會”在杭州召開。與會代表認真學習了《修正案》、國務院及相關部門的文件，并交流心得，認為《修正案》是在我國民辦教育新一輪發(fā)展的關鍵時刻頒布的，對加強民辦教育國家層面的頂層設計、從法律層面破解民辦教育發(fā)展中面臨的關鍵問題、繼續(xù)營造民辦教育發(fā)展的軟環(huán)境、深化民辦教育治理、提高民辦學校品質和指導民辦教育健康可持續(xù)發(fā)展等，均具有重大意義。浙江樹人大學校長徐緒卿教授認為，法律是國家意志的表現(xiàn)，要不要舉辦民辦教育，舉辦什么樣的民辦教育，通過什么樣的路徑發(fā)展民辦教育，這些重大問題需要根據基本國情和國家發(fā)展目標由國家法律來確定。與會代表認為，本次修法意義重大：一是進一步加強了民辦學校黨的建設?！缎拚浮窂姆筛叨却_立民辦學校黨的領導的合法性，強調民辦學校黨的建設的重要性，要求積極發(fā)揮黨組織的政治核心作用，確保民辦學校始終堅持社會主義辦學方向。二是確立分類管理的法律依據。《修正案》突破原有法律框架，允許社會力量舉辦學前教育、高中階段教育、高等教育以及非學歷教育的營利性民辦學校，實行非營利性和營利性民辦學校分類管理的差異性政策。三是進一步保障舉辦者權益?！缎拚浮芬?guī)定舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校，根據學校章程規(guī)定的權限和程序參與學校的辦學及管理。現(xiàn)有民辦學校繼續(xù)實施非營利性辦學的，在辦學終止時給予出資者相應的補償或獎勵。四是進一步完善師生權益保障機制?！缎拚浮诽岢?，民辦學校應當依法保障教職工的工資、福利待遇和其他合法權益，并為教職工繳納社會保險費，鼓勵民辦學校按照國家規(guī)定為教職工辦理補充養(yǎng)老保險。縣級以上各級人民政府可以采取助學貸款、獎助學金等措施保障民辦學校學生的權益。五是進一步完善國家扶持政策?！缎拚浮窂娬{民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位，規(guī)定非營利性和營利性民辦學校在財政、稅收優(yōu)惠、用地和收費等方面的差別化扶持政策，明確了國家鼓勵方向。六是進一步健全民辦學校治理機制。《修正案》規(guī)定民辦學校應當設立理事會、董事會或者其他形式的決策機構并建立相應的監(jiān)督機制。教育行政部門及有關部門建立民辦學校信息公示和信用檔案制度。

二、加強民辦高校黨的建設是主題之一

與會代表認為，加強民辦高校黨的領導是本次民辦教育政策的主題之一，也是最重要的要求。我國民辦學校是在中國共產黨領導下的社會組織，應該接受中國共產黨的領導，堅持社會主義的辦學方向，培養(yǎng)可靠的社會主義事業(yè)接班人和現(xiàn)代化建設的合格建設者，牢牢掌握意識形態(tài)的主動權和話語權?！陡叩冉逃ā诽岢觯骸皣遗e辦的高等學校實行中國共產黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制。中國共產黨高等學?；鶎游瘑T會按照中國共產黨章程和有關規(guī)定，統(tǒng)一領導學校工作?！薄吧鐣α颗e辦的高等學校的內部管理體制按照國家有關社會力量辦學的規(guī)定確定?！笔軞v史的限制，《民辦教育促進法》整個文本中沒有黨的建設的相關內容，由此在實踐中造成了某些誤解。

徐緒卿認為，現(xiàn)實中也確實存在一些問題，表現(xiàn)在：黨組織不健全，隸屬關系不落實，黨的建設和黨的領導弱化，黨組織法定地位不落實、職權不明確、作用難發(fā)揮；黨的建設工作淡化，在節(jié)省人力、節(jié)約經費的幌子下，黨的機構被“精簡”，人員很少甚至沒有安排，黨組織生活不健全，黨組織經費沒預算，存在有組織沒機構、有組織沒經費和有組織沒活動的情況；黨組織的主體責任虛化，從嚴治黨力度小、不見效，學校內部治理混亂，事故苗頭頻出，影響教育教學質量，甚至給社會穩(wěn)定帶來影響；黨的作用邊緣化，有的民辦學校黨組織渙散，作用發(fā)揮不明顯，成為擺設。盡管總體上民辦學校黨的建設有所加強，但是由于先天不足，缺乏法律依據，并沒有得到應有的重視?！缎拚浮沸薷牡牡谝粋€方面，就是明確“民辦學校中的中國共產黨基層組織，按照中國共產黨章程的規(guī)定開展黨的活動，加強黨的建設?！眹鴦赵河“l(fā)的《若干意見》也提出了“切實加強民辦學校黨的建設”的要求，“全面加強民辦學校黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、制度建設，增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識。完善民辦學校黨組織設置，理順民辦學校黨組織隸屬關系，健全各級黨組織工作保障機制，選好配強民辦學校黨組織負責人。民辦學校黨組織要發(fā)揮政治核心作用，強化思想引領，牢牢把握社會主義辦學方向，牢牢把握黨對民辦學校意識形態(tài)工作的領導權、話語權，切實維護民辦學校和諧穩(wěn)定?！蔽募选凹訌姾透倪M民辦學校思想政治教育工作”納入民辦學校黨的建設，也凸顯了民辦學校思想政治工作的重要性和緊迫性。不僅如此，作為一個專項文件，中共中央辦公廳《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見(試行)》不僅強調了民辦學校黨建工作的重要性，而且對民辦高校黨的建設的地位、職能、內容以及工作機制等作出了全面規(guī)劃和布置。幾個文件密集下發(fā)，從而在法律高度確立了黨的領導的合法地位，為民辦學校加強黨的建設提供了法律依據。與會代表認為，當前這一系列文件尚未引起應有的重視，許多單位和部門把過多的精力集中于“分類管理”上，許多會議討論的主題僅談“分類管理”，而對民辦學校黨建問題關注不多，值得有關部門加以重視。

三、實施分類管理是重大突破

溫州市教育局副局長戚德忠認為：“分類管理”問題是伴隨民辦教育發(fā)展產生的重大問題，也是本次修法的重點工作之一。由于此條款承認了營利性民辦學校存在和發(fā)展的法律地位，與以往教育法律對于“辦學營利”的排斥條款相抵觸，因而一直廣受社會的關注和爭議?，F(xiàn)在，多個相關法律條款作出修訂，從國家層面允許營利性民辦學校的存在，并實施分類管理，實行差異性優(yōu)惠和扶持政策。與會代表認為，實施分類管理有諸多好處：一是有利于破解長期以來民辦教育發(fā)展的瓶頸，使民辦學校發(fā)展中存在的許多問題和矛盾在法律層面得以澄清與解決。二是有利于貫徹國家鼓勵社會力量辦學的導向，分類落實財政、稅收和土地等方面的扶持政策。三是有利于拓展民辦教育發(fā)展的空間。非營利性民辦學?？梢垣@得政府更多的扶持，提高辦學質量；營利性民辦學?？梢岳檬袌鰴C制，創(chuàng)新教育產品，增加教育供給，滿足社會接受多樣化教育的需求。徐緒卿認為，《民辦教育促進法》的修訂，充分考慮到我國的國情，顧及民辦教育發(fā)展的現(xiàn)狀，也充分考慮到民辦學校舉辦者的利益。無論實行哪種形式的民辦教育(營利、非營利)，都要有利于國家教育事業(yè)的健康發(fā)展，有利于教育資源和教育品種的增加，滿足社會接受個性化、多樣化教育的需求。有代表對當下一些民辦學校舉辦者在實施《修正案》之前的關聯(lián)交易行為表示擔憂，對此，上海市教育科學研究院方建鋒博士認為，這些行為總體來說沒有違背已有法律，因此不必要過分關注。徐緒卿認為，鑒于目前《修正案》的具體實施意見尚未出臺，總體來說宣傳和理解都還不到位，現(xiàn)有規(guī)定與一些舉辦者的期待又有巨大差距，部分舉辦者采取一些“過當”措施保全資產的想法和措施是可以理解的，關鍵是要盡快出臺實施《修正案》的具體意見，做好教育引導工作，穩(wěn)定舉辦者的思想。

四、營利性與非營利性民辦學校有明顯差異

就理論而言，既然營利性民辦學校和非營利性民辦學校都是國家允許舉辦的，那么這兩類學校都是合法的，不存在法律上的障礙和道德上的缺失，都應該得到鼓勵和支持。實施分類管理，有利于民辦學校根據學校性質(營利或非營利)獲得相應的政策優(yōu)惠和扶持。營利性學校有望通過股權激勵等方式改變教師報酬結構、吸引更多優(yōu)秀教師加入，而非營利性學校也有望獲準登記為民辦事業(yè)單位，從而獲得土地、稅收和貸款等方面的優(yōu)惠。

根據與會代表的發(fā)言，目前營利性與非營利性民辦學校的發(fā)展政策具有七方面的差異。

第一，結余分配?！缎拚浮芬?guī)定：“非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學。營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結余依照公司法等有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理?！迸e辦者是否可以分配辦學結余資金，構成營利性與非營利性民辦學校的核心區(qū)別。區(qū)分兩者的關鍵是看舉辦者是否分紅，分紅就是營利，不分紅把經費用于教育發(fā)展就是非營利*《民辦學校學費十多萬也是非營利？教育部釋疑》，2016-11-02，http://news.qq.com/a/20161102/032900.htm?t=1478085623057。。

第二，資產歸屬。非營利性民辦學校在學校存續(xù)期間資產歸學校法人所有，辦學結余全部用于學校發(fā)展。而“營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結余依照公司法等有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理?！?/p>

第三，終止清算。《修正案》規(guī)定，現(xiàn)有民辦學?！斑x擇登記為非營利性民辦學校的……終止時，民辦學校的財產依照本法規(guī)定進行清償后有剩余的，根據出資者的申請，綜合考慮在本決定施行前的出資、取得合理回報的情況以及辦學效益等因素，給予出資者相應的補償或者獎勵。營利性民辦學校終止辦學時，清償上述債務后的剩余財產，依照公司法的有關規(guī)定處理?！笨梢姡敬涡薹ǔ浞挚紤]到了舉辦者的利益。當然這里的理解仍有些歧義，即補償和獎勵可否兼得還不清晰。

第四，校園用地。非營利性民辦學校按照公辦學校的要求獲得土地，營利性民辦學校是“可以供給土地”，在政策上具有明顯的差異。根據現(xiàn)有的政策，政府供地是可能的，關鍵是供地的方式和土地的價格。

第五，稅收優(yōu)惠。非營利性民辦學校按照公辦學校的稅收政策，營利性民辦學校按照公司法的規(guī)定繳納稅收。目前各地對于舉辦學歷教育的民辦學校都是免稅的，如湖南某民辦學校盡管在章程中明確標明是營利性辦學，但因其舉辦的是高等學歷教育，因此也不曾被要求納稅。估計在今后相當長的一個時期，各地為了穩(wěn)定民辦學校辦學和營造良好的發(fā)展環(huán)境，會創(chuàng)設政策洼地，還會對營利性民辦學校尤其是營利性學歷教育學校給予稅收優(yōu)惠政策。

第六，財政補貼。政府將對非營利性民辦學校進行補貼，這是政府的承諾，也是分類管理的必要性所在。但是補貼多少，如何補貼，法律沒有提及，需要地方政策落實。另外，是否對營利性學校予以補貼，法律也不明確?，F(xiàn)有部分省市對營利性學校還是有補貼政策的，一般是在補貼的標準上減半，如上海、重慶等地。

第七，登記方式。教育部等五部門《關于印發(fā)〈民辦學校分類登記實施細則〉的通知》”中專門列有“分類登記”一章，其中第七條規(guī)定：“正式批準設立的非營利性民辦學校，符合《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等民辦非企業(yè)單位登記管理有關規(guī)定的到民政部門登記為民辦非企業(yè)單位，符合《事業(yè)單位登記管理暫行條例》等事業(yè)單位登記管理有關規(guī)定的到事業(yè)單位登記管理機關登記為事業(yè)單位”；第九條規(guī)定：“正式批準設立的營利性民辦學校，依據法律法規(guī)規(guī)定的管轄權限到工商行政管理部門辦理登記?！?/p>

綜上可以看出，《修正案》對一些原則性的問題考慮周全、內涵清晰，為舉辦者提供了明確的選擇方向，也為法律的實施創(chuàng)造了良好的條件。溫州市教育局民辦教育處處長王永其認為，實施《修正案》以后，非營利性民辦學校的違法風險大幅加大，營利性民辦學校的成本大大增加，對此必須引起高度重視。上海市教育科學研究院民辦教育研究所董圣足教授提出，要建立民辦學校最低風險保證金制度，沒有這個制度，對于營利性民辦學校是很危險的事情。山東英才學院民辦高等教育研究院石猛博士認為，民辦高校的治理應該更加規(guī)范一些，它更多的是內部治理。一體兩翼，解決民辦高校內部治理的問題，關鍵是董事會、校長和黨委書記。

未來是一個日趨多元、紛繁復雜的社會，個人需要不斷地閱讀和成長，才能適應飛速發(fā)展的信息社會。在這樣的背景下，單純的紙質閱讀方式和純文本閱讀已無法適應新時代的學習需求，信息的搜集、整合、應用與創(chuàng)新的能力已成為青少年不可或缺的重要能力，而這種能力的培養(yǎng)首先要從閱讀開始。

五、落實法律須消除六個認識誤區(qū)

《修正案》頒布以后，由于修改的兩個內容都突破了以往的法律框架，引發(fā)社會廣泛議論是必然的。尤其是分類管理被寫入法律以后，各界對此理解不一，出現(xiàn)了一些認識誤區(qū)。徐緒卿認為，在貫徹落實《修正案》的過程中，有必要澄清認識、消除誤區(qū)。

誤區(qū)一：非營利性等于公辦。這方面的說法較多，并且依據不同學校的訴求(選擇)具有不同的理解。有的認為，非營利性學校既然享受與公辦學校同等的政策，就“距離”公辦學校不遠了。也有舉辦者擔心非營利性學校如果等同于公辦學校，是否意味著舉辦者現(xiàn)有的舉辦權將喪失殆盡。這一觀點的誤區(qū)在于混淆了非營利與民辦的概念：非營利只說明辦學的類別，而民辦體現(xiàn)辦學的性質，兩者不是一個層面的概念。民辦可以辦成非營利性，也可以辦成營利性。從政策來看，民辦學校永遠都不可能享受到與公辦學校相同的政策。

誤區(qū)二：非營利性等于低收費。這一觀點也是不準確的。舉辦者選擇非營利性辦學以后，其民辦的性質不變，從實際情況來看，絕大多數民辦學校的主要經費來源還是學費收入。學校要走向市場、辦出質量及留住優(yōu)質師資，勢必會增加辦學成本，收費也較高。教育部發(fā)展規(guī)劃司司長謝煥忠曾指出：“目前社會上有人認為高價學?；蛘哔F族學校等同營利性學校，這種認識并不準確。收費高不一定就是營利性。收費比較高的學校，會高薪聘請很好的老師，學費收得高，但是支出也會很高。這些學校的開支和耗費都比較大。非營利性不等于不收費或者低收費?！?《非營利性學校不等于低收費》，《成都商報》2016年11月2日，第03版。

誤區(qū)三：非營利性等于低酬金。這一觀點也是錯誤的，會影響到非營利性民辦學校師資隊伍的穩(wěn)定性。其實選擇舉辦非營利性民辦學校，不涉及內部分配。無論是營利性民辦學校還是非營利性民辦學校，若要辦出特色和水平，就必須引進和留住優(yōu)秀人才，就需要下大力氣和本錢建好隊伍，當然也包括提高教職員工的待遇等。因此，非營利性學校也需要高酬金招攬人才，應得到政府的鼓勵。如上海目前出臺的政策是鼓勵民辦學校提高教師待遇，民辦高校教師工資發(fā)得多，政府提供的配套扶持就越多?！度舾梢庖姟芬蔡岢觯骸皣夜膭蠲褶k學校按照國家規(guī)定為教職工辦理補充養(yǎng)老保險。”這里當然也包括非營利性民辦學校。

誤區(qū)四：非營利性等于更嚴格的政府管理。實施分類管理后，政府會加大對非營利性民辦學校的支持力度，當然也會加大監(jiān)管力度。但這不意味著讓政府接管非營利性民辦學校，否則改革就沒有意義了。對于營利性民辦學校，政府毫無疑問也會加大監(jiān)管力度，已經出臺的《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》監(jiān)管力度就不小。目前的制度安排既缺乏非營利性的制度框架，也缺乏營利性的制度框架，至少從現(xiàn)有政策文本上還看不出兩者的區(qū)別。從國際高等教育管理的主流來看，隨著國家治理和治理現(xiàn)代化的推進，政府會逐漸放松對教育的管制，充分尊重民辦學校的自治權。浙江大學民辦教育研究中心吳華教授提出，在制定政策、規(guī)范民辦學校辦學行為時，應放松規(guī)制，不要把它管得死死的，現(xiàn)在全球的基本態(tài)勢就是放松。如果從這個出發(fā)點來設計政策，管理成本會大大降低，民辦學校的政策空間會大大拓展。

誤區(qū)五：營利性民辦學校得不到政府資助。這也是一個極端的誤區(qū)。吳華提到，據研究，美國對營利性民辦學校也是有優(yōu)惠的。從我國目前的制度安排來看，政府對營利性民辦學校和非營利性民辦學校都持鼓勵態(tài)度。當然，從政府的導向來看是大力鼓勵和支持民辦學校選擇非營利性學校，這個傾向是公開、透明的，但法律并不排除對營利性民辦學校的支持。在國家層面，《修正案》和《若干意見》都有這方面的條款；在地方層面，若要創(chuàng)設政策洼地，吸引更多的投資進入民辦教育，地方政府也不可能采取單邊的支持政策。

誤區(qū)六：非營利性辦學等于放棄管理權。這一觀點確實引發(fā)不少舉辦者的擔心。有人認為，非營利性辦學就是捐資辦學，而捐資辦學是不能參加管理的，由此得出“非營利性辦學=捐資辦學=放棄管理權”的結論。還有人甚至認為《修正案》實施以后，捐資辦學的管理者就要卷鋪蓋走人了，這一觀點是不準確的。誠然，捐資辦學是非營利辦學，但是法律并無規(guī)定非營利性辦學就得放棄學校管理權。從私立大學發(fā)展的實踐來看，日本、韓國和我國臺灣地區(qū)的私立大學都是非營利性辦學，且大多是由舉辦者自行管理的，甚至家族式管理的私立大學也不在少數。法律規(guī)定“民辦學校的舉辦者根據學校章程規(guī)定的權限和程序參與學校的辦學與管理?！泵褶k學校舉辦者是否參與管理應由學校章程約定，與營利、非營利的辦學類別無關。

六、吸引社會力量投入辦好現(xiàn)有的民辦學校

關于《修正案》實施的重點對象，吳華有一個判斷：經過10多年的快速發(fā)展，無論在學前教育、義務教育、高中教育還是在高等學歷教育，資源已經基本飽和，今后增長的空間很小，要吸引社會力量繼續(xù)投入，可能量不會多。因此，《修正案》的實施應把吸引社會力量投入辦好現(xiàn)有民辦學校作為重點。而現(xiàn)有民辦學校絕大多數是投資辦學，故落實好相關政策、調動現(xiàn)有學校投資者的積極性，應該成為地方政策的重點。

我國幅員遼闊，各地民辦學校發(fā)展的環(huán)境和條件差異性大，因此，《修正案》秉承了以往立法的經驗和傳統(tǒng)，給地方政府留有政策創(chuàng)新的空間。無錫太湖學院高等教育研究所闕明坤博士認為，《修正案》的實施既要有國家層面的頂層設計，也要有地方政府的中層擔當?，F(xiàn)在，距離法律實施的時間非常緊迫，許多省市都在緊鑼密鼓地制定地方政策，壓力很大。戚德忠認為，地方政府普遍存在著急、焦急和焦慮的狀態(tài)。地方政策的配套力度決定了國家文件的貫徹程度。浙江師范大學章露紅博士提出，在同樣的法律框架下，地方比中央表現(xiàn)出更多的動力。民辦教育的發(fā)展差異更多來自地方政策的差異，法律本身的政策創(chuàng)新空間更影響地方民辦教育的發(fā)展。她指出，地方在以下三個層面有大量的政策創(chuàng)新空間：第一，法律明確授權地方制定的民辦教育政策層面。第二，在國家新政出臺后地方要做好政策的銜接，因地制宜，穩(wěn)妥推進分類管理。第三，地方政府要進一步深化改革，找尋同一個法律框架下不同的實施路徑和制度變革的政策空間，尋求地方政策的新突破。已有的地方民辦教育政策創(chuàng)新實踐就體現(xiàn)為一些“策略行為”，比如在國家民辦教育法律體系的盲點、模糊點或者存在政策沖突的地方進行政策“首創(chuàng)”，或就已有的政策理念和制度安排進行重新組合。

與會代表也交流了各地政府政策制定的情況，由于時間緊迫、事務繁多，在觀望的背后，地方政府普遍感覺壓力巨大。據了解，云南、安徽、江蘇、上海、湖南、湖北和浙江等地都在積極準備，云南出臺了相關文件初稿，安徽被確定為試點省推進速度加快，江蘇下?lián)芰?0萬元專項基金用于相關研究。闕明坤提出，制定地方政策必須做到四個結合：一是國家統(tǒng)一規(guī)定與地方特色相結合；二是現(xiàn)有的民辦學校與新設的民辦學校相結合；三是扶持、鼓勵與規(guī)范管理相結合；四是非營利性與營利性民辦學校相結合。

與會代表還對地方立法的一些問題進行了研討。

1.政策實施的時間節(jié)點問題。按照全國人大常委會決議，《修正案》將于2017年9月1日起實施。根據這個時間安排，時間緊、任務重，各地教育部門資源缺失、壓力較大。盡管如此，與會代表還是認為必須嚴格按照這個時間去落實。否則，國家立法機構就會產生誠信問題，實踐中也可能留有執(zhí)法的空白地帶，給法律實施帶來更多問題。

2.獎勵和補償問題。《修正案》規(guī)定，“本決定公布前設立的民辦學校，選擇登記為非營利性民辦學校的，依照本決定修改后的學校章程繼續(xù)辦學，終止時，民辦學校的財產依照本法規(guī)定進行清償后有剩余的，根據出資者的申請，綜合考慮在本決定施行前的出資、取得合理回報的情況以及辦學效益等因素，給予出資者相應的補償或者獎勵，其余財產繼續(xù)用于其他非營利性學校辦學。”需要明確的問題是：補償或者獎勵由誰出錢，可否兼得？

3.政策制定協(xié)調問題。由于《修正案》的實施涉及政府各部門，除教育部門以外，人力資源保障、工商、物價、土地、民政和編制等部門都有涉及。即使在教育部門內部，也有內設機構各部門間的協(xié)調問題，協(xié)調工作量大面廣。為爭取時間、加快進度，應該建立由地方政府主要領導牽頭的領導小組，協(xié)調和指導具體工作，及時消除工作障礙，保證工作順利進行。另外，我國民辦學校與國外私立學校有很大不同，絕大多數是依賴學費結余滾動發(fā)展起來的，因此在制定政策時要考慮到其產權結構的復雜性。

4.國家層面的具體政策協(xié)調問題?！缎拚浮放c現(xiàn)有的一些相關法律會發(fā)生沖突，例如轉設營利性民辦學校，其資產轉移中的稅費問題、運行過程中的稅費問題以及土地供給問題等，地方政府沒有權限，政策創(chuàng)新具有一定的風險，建議由國家稅務部門統(tǒng)一明確相關要求，保持政策適度平衡。還有諸如學校選擇以后可否悔選、重選等問題，法律也不明確。

5.貫徹落實問題。貫徹落實《修正案》既需要政策創(chuàng)新，也需要智慧?！稄偷┙逃搲沸軕c年教授表示，《修正案》不可能解決所有問題，民辦學校之間也不是千篇一律的，實施《修正案》既要嚴格執(zhí)法，解決實施中的問題，也需要集中智慧，善于解決重點、難點問題?！墩憬逃龍蟆费院昃庉嬏岢鋈绾渭訌姳O(jiān)管和信息透明化問題。戚德忠認為，在《修正案》實施過程中，教育部門應該發(fā)揮主導作用，以確保政策的連續(xù)性。徐緒卿提出，對《修正案》實施中產生的問題，要分輕重緩急，有的甚至可以暫時擱置，待條件成熟時再實施，以保證《修正案》順利、有序地推進。

(責任編輯 毛紅霞)

2017-03-01

國家社科基金重點項目(AFA150012)

徐緒卿，男，浙江江山人，教授，教育學博士，浙江樹人大學校長，中國民辦高等教育研究院院長。

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.02.001