王一濤 石 猛 王 磊

(1.浙江樹人大學 中國民辦高等教育研究院，浙江 杭州 310015；2.山東英才學院 民辦高等教育院，山東 濟南 250104)

《民辦教育促進法修正案》對我國民辦高等教育基本格局的影響

王一濤1石 猛2王 磊1

(1.浙江樹人大學 中國民辦高等教育研究院，浙江 杭州 310015；2.山東英才學院 民辦高等教育院，山東 濟南 250104)

《民辦教育促進法修正案》的主要內(nèi)容是對民辦學校進行分類管理。法律沒有明確意義上的營利性民辦高校概念，分類管理將使民辦高等教育由一元體制向二元體制轉(zhuǎn)變，形成由非營利性民辦高校和營利性民辦高校組成的二元民辦高等教育新格局。《修正案》將加深國家對民辦高等教育的介入程度，使國家承擔更大的財政責任，對民辦高校給予更多的經(jīng)費扶持，部分民辦高校可能會借助于國家財政的扶持而實現(xiàn)更高水平的發(fā)展；強化國家對民辦高校的監(jiān)管雖然能提高民辦高校抵御風險的能力，但也可能降低民辦高等教育的多樣性；將在一定程度上弱化舉辦者對民辦高校的控制，使民辦高校呈現(xiàn)出更多的共同治理色彩，但是舉辦者會利用自己的政治影響力，通過游說和公關(guān)來穩(wěn)定自身對民辦高校的控制權(quán)與決策權(quán)，因此舉辦者控制仍會長期存在。

《民辦教育促進法修正案》；分類管理；非營利性民辦高校；營利性民辦高校；舉辦者；內(nèi)部治理

2016年11月，全國人大常委會通過了《民辦教育促進法》的修改(下稱“《修正案》”)。2016年12月29日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強民辦學校黨的建設(shè)工作的意見(試行)》(中辦發(fā)〔2016〕78號)，國務院印發(fā)了《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2016〕81號，下稱“《若干意見》”)。12月30日，教育部、人力資源和社會保障部、民政部、中央編辦以及工商總局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈民辦學校分類登記實施細則〉的通知》(教發(fā)〔2016〕19號)，教育部、人力資源和社會保障部及工商總局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于〈營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則〉的通知》(教發(fā)〔2016〕20號)。“1+4”(1部《修正案》和4個配套文件)構(gòu)成了新時期我國民辦高等教育的基本政策體系。該政策體系的主要內(nèi)容是對民辦學校進行營利性和非營利性分類管理，義務教育階段的民辦學校只能選擇成為非營利性民辦學校，民辦幼兒園、高中和高校則可以選擇成為非營利性民辦學校或營利性民辦學校。兩種性質(zhì)的民辦學校將享受不同的財政、稅收和土地等配套政策優(yōu)惠。新政策體系既是民辦高等教育制度的變遷的內(nèi)容之一，也為今后民辦高等教育制度的變遷奠定法律和政策基礎(chǔ)。

關(guān)于新政策體系對我國民辦高等教育基本格局的影響程度，不同的學者持有不同的判斷。周海濤認為，分類管理是突破長期制約我國民辦教育發(fā)展制度瓶頸的根本措施，《修正案》將深刻影響我國民辦高等教育的基本格局*周海濤：《有序推進民辦學校分類管理改革》，《教育經(jīng)濟評論》2016年第2期，第13-16頁。。閻鳳橋則認為，我國民辦高等教育的基本格局不會因為原《民辦教育促進法》的修改而在短時間內(nèi)得到改變*閻鳳橋：《我國民辦教育格局會因修法而得到怎樣的改變？》，《教育與經(jīng)濟》2016年第6期，第3-4頁。。筆者認為，《修正案》對我國民辦高等教育格局的影響是多方面的，需要具體問題具體分析，但至少會有三個方面的影響：一是將使我國民辦高等教育由一元體制向二元體制轉(zhuǎn)變；二是將加深國家對民辦高等教育的介入程度；三是將對民辦高校的內(nèi)部治理產(chǎn)生潛在影響。

一、民辦高等教育由一元體系向二元體系轉(zhuǎn)變

原《民辦教育促進法》規(guī)定民辦學校舉辦者可以獲得“合理回報”，雖然很多民辦高校舉辦者有獲得經(jīng)濟回報的動機或?qū)嶋H行為，但鮮有民辦高校在學校章程中標明希望獲得合理回報，少數(shù)在章程中標明要求獲得合理回報的民辦高校也非法律意義上的營利性民辦高校。當時營利性民辦高校既缺乏法律地位，也缺乏相應的社會環(huán)境，即在《修正案》頒布之前，我國只有非營利性民辦高校這一種類型，屬于一元體系。

《修正案》及配套文件規(guī)定民辦高?？梢赃x擇成為營利性民辦高校，并對營利性民辦高校的運作體制作了詳細規(guī)定，這就賦予了營利性民辦高校合法的身份和地位?？梢灶A計，未來民辦高等教育格局中可能出現(xiàn)一批真正的營利性民辦高校，非營利性和營利性兩種類型的民辦高校將共同存在于民辦高等教育體系中，由一元體系轉(zhuǎn)變?yōu)槎w系，這是《修正案》對民辦高等教育格局的最大影響。

營利性民辦高校是否會產(chǎn)生以及有多少民辦高校會選擇成為營利性民辦高校，在很大程度上可以作為檢驗《修正案》是否順利落地的試金石。分類管理以后，如果現(xiàn)存的民辦高校全部選擇成為非營利性民辦高校，分類管理就失去了應有的意義。2016年11月21—22日，中國民辦教育協(xié)會在浙江樹人大學召開了“《民辦教育促進法修正案》座談會”，全國人大法工委、教育部有關(guān)司局領(lǐng)導和全國30余所民辦高校的舉辦者、管理者參加了座談。筆者借機向與會者發(fā)放了問卷并對7所民辦高校舉辦者進行了訪談，重點是民辦高校舉辦者在營利性與非營利性之間的選擇預期。2016年12月，筆者又赴貴州、廣西和廣東三省區(qū)，實地調(diào)查了5所民辦高校，并對貴州省教育廳分管民辦教育的領(lǐng)導、5所民辦高校的舉辦者以及校級領(lǐng)導進行了深入訪談。由此，共了解了27所民辦高校的選擇預期。雖然樣本數(shù)量偏少，但是這些民辦高校大都處于我國民辦高等教育中的領(lǐng)頭羊地位(大部分是中國民辦教育協(xié)會副理事長單位)，所以他們的選擇具有一定的代表性。

27所民辦高校中，有14所(占51.9%)民辦高校的舉辦者表示“可能選擇非營利性民辦高校”，有12所(占44.4%)民辦高校的舉辦者表示“可能選擇營利性民辦高校”，還有1所(占3.7%)表示“可能終止辦學”。當然，這些民辦高校的舉辦者都表示目前的選擇只是一種預期，在各省區(qū)具體的分類辦法以及配套措施出臺后才能作出最終的選擇。

高達44.4%的舉辦者傾向于選擇營利性民辦學校，而且很多準備選擇營利性或終止辦學的民辦學校都是之前宣布“不要合理回報”的民辦高校，這一結(jié)果顯然超出了很多理論研究者和政策制定者的預期。究其原因，主要在于國家對非營利性民辦高校的制度設(shè)計與舉辦者的期望有偏差，具體包括以下兩點。

第一，非營利性民辦學校舉辦者不再擁有財產(chǎn)收益權(quán)。原《民辦教育促進法》回應舉辦者辦學訴求的方式是允許他們獲得合理回報，但須在學校章程中加以標明并按照相應的程序提取回報。雖然大部分民辦學校的舉辦者都未在學校章程中標明要求獲得合理回報，但是舉辦者可以利用自己對學校的控制權(quán)(尤其是財務控制權(quán))，通過關(guān)聯(lián)交易等“打擦邊球”的手段獲得合理回報。由于當時法律允許舉辦者獲得合理回報，國家并沒有對此進行嚴格監(jiān)管?！缎拚浮返谑艞l規(guī)定，“非營利性民辦學校的舉辦者不得獲取辦學收益，學校的辦學結(jié)余全部用于辦學?！币坏┻x擇成為非營利性民辦學校，就不能取得辦學收益。隨著分類管理的實施，國家可能會加強對非營利性民辦學校的資金監(jiān)管，民辦學校繼續(xù)通過其他手段獲得經(jīng)濟回報的成本會增加。

第二，非營利性民辦學校舉辦者不再擁有剩余財產(chǎn)所有權(quán)。張鐵明調(diào)查發(fā)現(xiàn)，超過90%的民辦學校舉辦者都希望擁有學校的產(chǎn)權(quán)(所有權(quán))*《中國民辦教育的財政貢獻》調(diào)研組：《信心回歸：破解難題給舉辦者一個良好的成長環(huán)境——舉辦者信心喪失是民辦教育發(fā)展的最深層危機》，《當代教育論壇》2012年第5期，第10-19頁。。原《民辦教育促進法》第五十九條規(guī)定，“民辦學校清償上述債務后的剩余財產(chǎn)，按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”。這一條款并沒有直接否定舉辦者對民辦學校資產(chǎn)的所有權(quán)，為舉辦者保全資產(chǎn)提供了一些變通的可能。而《修正案》第五十九條規(guī)定，“非營利性民辦學校清償上述債務后的剩余財產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學校辦學；營利性民辦學校清償上述債務后的剩余財產(chǎn)，依照公司法的有關(guān)規(guī)定處理?！边@就明確了非營利性民辦學校的舉辦者不擁有剩余財產(chǎn)的所有權(quán)。不少舉辦者認為，學校所積累的資產(chǎn)主要來自于自己的投資和學校向社會提供的教育服務收入，而非來自國家財政資助和社會捐贈，因此，舉辦者不擁有非營利性民辦學校剩余資產(chǎn)的制度設(shè)計，使得部分民辦學校舉辦者對于選擇成為非營利性民辦學校心存顧慮。

2017年1月至3月，筆者對更多民辦高校的舉辦者進行訪談，發(fā)現(xiàn)真正選擇成為營利性民辦高校的比例遠遠低于44.4%。舉辦者表示，《修正案》剛出臺時，選擇營利性民辦高校在很大程度上是因為非營利性民辦高校的制度設(shè)計與他們的辦學初衷相違背，但在真正作出選擇時會非常慎重，具體包括如下四個原因。

一是營利性民辦高校在我國尚屬新生事物，在審批、登記和市場運作等方面面臨諸多不確定因素。比如生源可能難以接受營利性民辦高校，國家優(yōu)惠政策的缺失可能加劇學校的生存困境。所以，選擇營利性民辦高校不一定能夠?qū)崿F(xiàn)營利的目的。從這個意義上講，只有對自身辦學實力有著高度自信的民辦高校，才“敢于”選擇成為營利性民辦高校。

二是國家在政策設(shè)計上明確引導民辦高校選擇非營利性發(fā)展道路?！度舾梢庖姟访鞔_提出“積極引導社會力量舉辦非營利性民辦學校”，很多民辦高校的舉辦者受主客觀條件限制，不得不響應國家的這個號召。首先，很多民辦高校尤其是辦學水平較高、社會聲譽較好的民辦高校舉辦者，大都有一定的政治身份，如各級黨代表、人大代表和政協(xié)委員等。其次，很多民辦高校舉辦者得到了很高的社會榮譽，比如享受國務院特殊津貼、獲得中國青年五四獎章或被遴選為全國勞動模范等。最后，有些舉辦者自身就是退休的政府官員，他們在辦學中得到了政府的優(yōu)惠政策和其他支持。這些舉辦者擁有“教育家”和“非營利性辦學者”等光環(huán)，導致他們的選擇具有路徑依賴，因為如果選擇成為營利性民辦高校，就會面臨很大的輿論壓力。

三是我國很多民辦高校擁有一定比例的公共資產(chǎn)，特別是發(fā)展水平高的民辦高校往往有國有資本的參與。以浙江為例，浙江共有12所獨立設(shè)置的民辦高校，其中浙江樹人大學、寧波大紅鷹學院、浙江越秀外國語學院、浙江東方職業(yè)技術(shù)學院、浙江汽車職業(yè)技術(shù)學院、浙江萬向職業(yè)技術(shù)學院以及紹興職業(yè)技術(shù)學院7所民辦高校都有不同比例的國有資本的參與。2015年新修訂的《教育法》第二十六條規(guī)定，“以財政性經(jīng)費、捐贈資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學校及其他教育機構(gòu)不得設(shè)立為營利性組織”，這就導致很多民辦高校實際上無法選擇成為營利性民辦高校。

四是即使選擇成為非營利性民辦高校，舉辦者依然可以通過多種合法手段獲得經(jīng)濟利益。實際上，只要舉辦者獲得了民辦高校的控制權(quán)，就有很多獲得回報的方式，關(guān)聯(lián)交易就是民辦高校舉辦者獲得經(jīng)濟回報的主要方式之一。關(guān)聯(lián)交易本身并不違法，我國的《公司法》允許公司實行關(guān)聯(lián)交易，只不過對關(guān)聯(lián)交易作出了信息披露、利益相關(guān)者回避等規(guī)定。此外，非營利性民辦高校還可以通過VIE架構(gòu)上市獲得經(jīng)濟回報。VIE架構(gòu)也稱為“協(xié)議控制”，指境外上市實體通過協(xié)議的方式控制境內(nèi)運營實體(如非營利性民辦學校)，使該運營實體成為上市實體的可變利益實體。2017年1月，主要經(jīng)營范圍為高端小學和中學的睿見教育成功登陸港股市場，說明在《修正案》背景下非營利性民辦學校依然可以在港股上市*王磊：《睿見教育悄悄上市了，您還擔心民促法？》，2017-02-08，http://learning.sohu.com/20170208/n480239583.shtml。。

基于上述原因，筆者預計實際選擇成為營利性民辦高校的比例不會太高。還有一點需要注意的是，非營利性民辦高校和營利性民辦高校具有一些難以清晰區(qū)分的模糊特征。魯赫(Ruch)指出，美國非營利性民辦高校和營利性民辦高校的區(qū)別包括：免稅和納稅、捐贈和投資、利益相關(guān)者共同治理和股東控制、追求聲望與追求利潤等，這些區(qū)別是深刻且明顯的*Ruch R S， Higher Ed, Inc, The Rise of the For-profit University, Baltimore & London: The Hohns Hopkins Univerisity Press，2001.。未來我國非營利性民辦高校和營利性民辦高校之間并不能在短期內(nèi)涇渭分明，因為《修正案》只改變了民辦教育的政策環(huán)境，舉辦者的辦學動機并不會隨著《修正案》的實施而立即改變。對非營利性民辦高校而言，即使國家加強監(jiān)管，舉辦者依然會采取一些手段獲得經(jīng)濟回報，也依然會想方設(shè)法地維護自身對學校的控制權(quán)。

二、加深國家對民辦高等教育的介入程度

政治學一般用國家和社會二元分類框架來分析、解釋現(xiàn)代的社會生活。國家具有統(tǒng)一性、計劃性和強制性的特征，社會則具有多樣性、自發(fā)性和演化性的特征，市場機制是社會運行的主要機制?！笆袌鲶w制對社會活動的組織或協(xié)調(diào)，不是通過政府計劃，而是通過買賣雙方的相互交換來實現(xiàn)的?！?C·E·林德布魯姆：《市場體制的秘密》，江蘇人民出版社2002年版，第4頁。根據(jù)國家和社會的分類框架，民辦高等教育是從市場體系中產(chǎn)生的，興起于國家監(jiān)管未曾到達的領(lǐng)域，各種辦學主體通過自主地向教育需求者提供教育機會而獲得生存空間，并在市場競爭中獲得發(fā)展。不過，從民辦高等教育誕生的那一天起，政府就將民辦高校納入了監(jiān)管范圍。從一定意義上說，我國民辦高等教育政策不斷完善的過程就是國家對民辦高等教育的介入不斷加深的過程。

我國政府在民辦高等教育發(fā)展中同時扮演“規(guī)范者”和“扶持者”的角色*徐緒卿、王一濤：《論我國民辦高等教育政策從“規(guī)范”向“扶持”的轉(zhuǎn)型》，《高等教育研究》2013年第8期，第42-48頁。。國家對民辦高等教育的介入也同時以扶持和監(jiān)管兩種不同的方式來進行。扶持政策是“胡蘿卜政策”，只有達到一定條件、符合必要規(guī)定的民辦高校才可以得到扶持，包括給予更多的招生指標、資金扶持、土地供應、稅收減免和允許民辦高校提升辦學層次等。監(jiān)管政策則是“大棒政策”，存在辦學風險或其他有可能損害受教育者權(quán)益或引發(fā)社會風險的行為會得到制裁，包括減少招生指標、對違規(guī)辦學行為進行曝光以及取消或減少優(yōu)惠政策等?？偟膩砜?，我國民辦高等教育政策的“基調(diào)”是監(jiān)管而非扶持，且政策文本對規(guī)范性規(guī)定比較清晰、明確，而對扶持性規(guī)定比較籠統(tǒng)、模糊。當然，隨著我國民辦高等教育的發(fā)展，政策扶持的成分在逐漸增多。

《修正案》及配套政策在扶持和規(guī)范兩個維度上都有新的規(guī)定，使得國家在民辦高等教育中的地位更加明顯，國家介入民辦高等教育的程度更深。長期以來，我國民辦高校得到的財政資助非常少，自民辦高等教育誕生起，民辦高校內(nèi)部的利益相關(guān)者(如舉辦者、管理者和教師等)就提出了希望國家對民辦高校進行財政資助的愿望，很多學者則從法理和學術(shù)上給予了支持和回應*吳華、胡威：《公共財政為什么要資助民辦教育?》，《北京大學教育評論》2012年第2期，第43-55頁。。實際上，分類管理的重要出發(fā)點之一就是配合國家對民辦高校進行財政資助的需要?！缎拚浮泛汀度舾梢庖姟诽岢隽艘恍┚哂幸欢▌?chuàng)新性的扶持性規(guī)定，比如《修正案》第四十六條規(guī)定，“縣級以上各級人民政府可以采取購買服務、助學貸款、獎助學金和出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施對民辦學校予以扶持；對非營利性民辦學校還可以采取政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施。”與原《民辦教育促進法》相比，《修正案》增加了購買服務、基金獎勵等規(guī)定?！度舾梢庖姟穼Φ胤秸龀置褶k教育的措施規(guī)定得更加詳細，專門論述了“完善扶持制度”，其中包括：各級政府可以根據(jù)本地區(qū)的實際，調(diào)整優(yōu)化教育支出結(jié)構(gòu)，加大對民辦教育的扶持力度；地方政府建立健全政府補貼制度；地方政府向民辦學校購買就讀學位等教育服務；地方政府可設(shè)立民辦教育發(fā)展基金等。盡管這些規(guī)定延續(xù)了國家對扶持性政策的“軟性”表達，但仍為地方政府制定更為積極的民辦教育財政扶持政策提供了引導。

部分民辦高校特別是非營利性民辦高校的舉辦者，對地方政府加大財政扶持抱有良好的期待。近年來，很多地方出臺了面向民辦教育的財政扶持政策：陜西從2013年起每年拿出3億元資金扶持省內(nèi)民辦高校的發(fā)展；重慶、上海對民辦高校提供生均2 000元左右的財政扶持；浙江、山東、吉林、河南和江蘇等地都建立了對民辦高校的專項財政補助政策。吉林華橋外國語學院一次性獲得國家發(fā)改委1.4億元的財政資金扶持。目前很多省(市、自治區(qū))正在制定分類管理條例，有些提出了按照公辦高校生均撥款的相應比例對民辦高校進行財政支持的創(chuàng)新性措施。很多舉辦者相信，隨著《修正案》的實施，地方政府可能會為民辦高校提供更多的財政資金。但也要注意，由于《修正案》并沒有對地方政府扶持民辦教育進行強制性規(guī)定，是否給民辦學校財政扶持屬于地方政府的自由裁量權(quán)范圍，同時由于近幾年經(jīng)濟下滑，部分地區(qū)(如東北和西北地區(qū))面臨的財政壓力較大，短期內(nèi)大幅加大對民辦高等教育的財政扶持可能性較小。因此，一些舉辦者希望中央政府能夠設(shè)置專項經(jīng)費，對非營利性民辦高校進行扶持*《全國政協(xié)委員任芳：履職五年，我從旁觀者變成責任人》，2017-03-13，http:∥www.sxdaily.com.cn/n/2017/0313/C376-6135682.html。。

國家對民辦高校的財政扶持“猶抱琵琶半遮面”，但是對民辦高校的監(jiān)督、管理和規(guī)范則是明確又嚴格。首先，新政策體系加強了對民辦高校資金信息的監(jiān)督力度，比如《若干意見》專門強調(diào)了內(nèi)部控制制度、審計監(jiān)督制度和信息公開等方面，還專門出臺了針對營利性民辦學校的監(jiān)督管理實施細則；其次，加強了對內(nèi)部治理的監(jiān)管力度，比如民辦學校黨組織按照黨章開展活動，設(shè)立監(jiān)督機構(gòu)，董事會應包括黨組織負責人、教職工代表，監(jiān)事會中應當有黨組織領(lǐng)導班子成員等。

國家的扶持和監(jiān)管措施將在兩個方面深刻影響我國民辦高等教育的發(fā)展：第一，民辦高校特別是非營利性民辦高校將獲得更多的財政支持，資金更加雄厚、發(fā)展更快。一些發(fā)展基礎(chǔ)良好且不要求合理回報的民辦高?？赡軙柚趪邑斦龀仲Y金進一步提高辦學水平，向真正的高水平民辦高校沖擊。新建的完全不追求經(jīng)濟回報的民辦高校也有可能在國家財政資金的扶持下成為高水平民辦高校的引領(lǐng)者，如西湖大學。第二，國家的監(jiān)管措施會有效化解民辦高校的辦學風險，提高民辦高等教育發(fā)展的穩(wěn)定性。在《修正案》頒布之前，很多發(fā)展態(tài)勢良好的民辦高校往往因為某些潛在風險因素的爆發(fā)而在短期內(nèi)由盛至衰甚至倒閉，隨著國家對民辦高校監(jiān)管力度的加大，此類現(xiàn)象會減少。第三，從消極方面看，國家的監(jiān)管可能會限制民辦高校自由探索的空間，妨礙民辦高等教育的多樣化發(fā)展。

三、民辦高校內(nèi)部治理呈現(xiàn)更多的共同治理色彩

分類管理以后，大多數(shù)民辦高校都將選擇成為非營利性民辦高校，而很多營利性民辦高校會借鑒現(xiàn)代企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，所以本文僅分析非營利性民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。國外非營利性私立高校的內(nèi)部治理多屬于共同治理，校長、教師、學生和校友等利益群體都在學校治理中發(fā)揮一定作用*Freedman J O, Presidents and Trustees， Governing Academia,2004，pp.9-26.。一些非營利性私立高校在發(fā)展初期也存在舉辦者或家族成員控制的現(xiàn)象，但是隨著學校的發(fā)展,舉辦者及其家族成員大都從管理中逐漸退出，如美國斯坦福大學。與國外私立高校的共同治理模式不同，我國民辦高校大都存在著舉辦者控制學校決策權(quán)的現(xiàn)象，家族化管理正是這種現(xiàn)象的具體表現(xiàn)。

舉辦者之所以強化對民辦高校的控制，主要有兩個原因：第一，我國大部分民辦高校不屬于捐贈辦學。鄔大光將我國民辦高校的典型特征歸納為“投資辦學”*鄔大光：《投資辦學:我國民辦教育的本質(zhì)特征》，《浙江樹人大學學報》2006年第6期，第1-4頁。，閻鳳橋則稱我國民辦高校是市民化商業(yè)社會的產(chǎn)物*閻鳳橋、林靜：《商業(yè)性的市民社會：一種闡釋中國民辦高等教育特征的視角》，《教育研究》2012年第4期，第57-63頁。。舉辦者希望獲得經(jīng)濟回報或其他個人收益，就必須牢牢掌握民辦高校的控制權(quán)。第二，我國相關(guān)法律對民辦高校舉辦者的財產(chǎn)權(quán)益保護不足。如果民辦高校舉辦者也像公司股東擁有公司所有權(quán)一樣擁有對學校資產(chǎn)的所有權(quán)，舉辦者就可以通過所有權(quán)和管理權(quán)分離的方式，引入外部管理者來管理學校，但實際上由于舉辦者并不擁有民辦高校的所有權(quán)，一旦將管理權(quán)授予其他管理者，就可能永遠失去對權(quán)力的掌控。在我國民辦高等教育發(fā)展歷史中，管理者侵害舉辦者權(quán)益導致舉辦者只能通過法律訴訟程序來保護自身利益的案件時有發(fā)生。

《修正案》加大了國家對民辦高校內(nèi)部治理的介入，未來民辦高校會有更多的共同治理色彩，校長和黨委書記將在民辦高校的治理中發(fā)揮更大的作用，民辦高校和公辦高校的內(nèi)部治理會有更多的相似性。但是也要看到，非營利性民辦高校的內(nèi)部治理在短期內(nèi)很難得到根本性的改變。在今后很長一段時間內(nèi)，我國民辦高校將依然存在舉辦者控制學校的現(xiàn)象：學校重大決策權(quán)掌握在舉辦者手中；顯性或隱性的家族化管理依然存在；舉辦者依然會選擇子女接班。之所以作以上判斷，基于如下四個原因。

第一，國家政策雖然強化了監(jiān)管，但是沒有完全禁止舉辦者對學校決策權(quán)的控制。《修正案》第二十條規(guī)定，“民辦學校的舉辦者依據(jù)學校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學校的辦學和管理?！闭鲁淌菍W校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則，因此舉辦者可以通過制定、修改章程來加強自身對民辦高校的管理和控制。舉辦者可以在章程中規(guī)定董事會的產(chǎn)生辦法、成員結(jié)構(gòu)和職權(quán)范圍，繼而通過董事會控制民辦高校的運行。比如，章程可以規(guī)定舉辦者終身擔任董事長，也可以規(guī)定舉辦者及其代表在董事會占1/3的比例，規(guī)定均不違反《修正案》的規(guī)定。

第二，以往的民辦教育法律和政策未得到很好的實施，造成《修正案》的落地會產(chǎn)生路徑依賴。比如，原《民辦教育促進法》規(guī)定“取得合理回報的具體辦法由國務院規(guī)定”，但是國務院一直沒有相關(guān)政策。又如，2007年出臺的教育部25號令要求“民辦高校的資產(chǎn)必須于批準設(shè)立之日起1年內(nèi)過戶到學校名下”，但時至今日，仍然有很多民辦高校沒有將土地等資產(chǎn)過戶到學校名下。再如，2012年出臺的《教育部關(guān)于鼓勵和引導民間資金進入教育領(lǐng)域促進民辦教育健康發(fā)展的實施意見》規(guī)定“校長及學校關(guān)鍵管理崗位實行親屬回避制度”，但是當前民辦高校的家族化管理依然存在，舉辦者子女接班的現(xiàn)象愈發(fā)普遍。雖然《若干意見》規(guī)定“學校關(guān)鍵管理崗位實行親屬回避制度”，但這一制度能否落實尚有待檢驗。

第三，社會環(huán)境變遷的長期性導致非營利性民辦高校的內(nèi)部治理不會在短期內(nèi)發(fā)生重大變革。阿什比說：“任何類型的大學都是環(huán)境和遺傳的產(chǎn)物?！?阿什比：《科技發(fā)達時代的大學教育》，滕大春、滕大生譯，人民教育出版社1983年版，第7頁。舉辦者控制學校的決策權(quán)，作為我國民辦高校內(nèi)部治理的基本特征，具有強大的歷史慣性。如果外部環(huán)境不發(fā)生根本性的改變，這個特征就很難改變。《修正案》只是改變了我國民辦高校所處的政策環(huán)境，并沒有改變民辦高校的經(jīng)濟環(huán)境、政治環(huán)境和社會心理環(huán)境，而這些因素的改變比政策的改變更加艱難、緩慢，這就在根本上決定了我國民辦高等教育的制度變遷是一個長期的過程。教育制度的變遷最終取決于不同政治力量之間的較量，民辦高校舉辦者、管理者和政策制定者等群體都是民辦高等教育制度變遷中的重要政治力量，這些力量的博弈狀況決定了未來我國民辦高等教育的制度走向。

第四，舉辦者會積極開展政治戰(zhàn)略，展開游說和公關(guān)，抵消國家的監(jiān)管。決策權(quán)是民辦高校舉辦者的切身利益，一旦喪失了決策權(quán)，他們就失去了整個民辦高校，無法實現(xiàn)自己的辦學動機。舉辦者是我國一支不可小覷的政治力量，他們既可以游說高層決策者，更能夠影響地方政策的制定和實施*王一濤：《我國民辦高校創(chuàng)辦者群體特征及其政策啟示》，《高等教育研究》2014年第10期，第56-62頁。。因此，可能會有一小部分民辦高校淡化家族概念，主動退出民辦高校管理崗位，將管理權(quán)完全交給社會，建立真正社會化的董事會，由董事會對民辦高校進行托管。董事會在國內(nèi)外招聘能夠帶領(lǐng)民辦高校發(fā)展的校長，從而使學校真正實現(xiàn)董事會領(lǐng)導下的校長負責制。目前，我國民辦高校正處于第一代創(chuàng)辦者向第二代接班者授權(quán)的高潮期，當?shù)诙影嗾咄顺鰧W校管理舞臺時，可能才會有更多的民辦高校選擇非家族化的方式進行管理。

四、結(jié) 語

《修正案》的實施將在某些方面影響我國民辦高等教育的基本格局：賦予營利性民辦高校合法地位，從而促進了非營利性和營利性二元民辦高等教育體制的建立；從監(jiān)管和扶持兩個方面加深國家對民辦高等教育的介入程度，民辦高校今后將得到更多的資金扶持和其他優(yōu)惠條件，也將面臨更多的監(jiān)管；但對民辦高校內(nèi)部治理的影響較為微弱，非營利性民辦高校的內(nèi)部治理還將長期存在舉辦者控制的現(xiàn)象。

阿什比認為：“大學的進化就像有機體的進化，是通過持續(xù)不斷的小改革來完成的。巨大的突變往往會導致毀滅。大學的變革必須以固有傳統(tǒng)為根基?！?Ashby E, Adapting Universities to A Technological Society, Josssey-bass Publishers,1974,p.15.我國民辦高等教育制度的變遷是一個長期、復雜的歷史性過程。教育制度的變遷最終取決于不同政治力量之間的較量，也取決于不同政治力量行為動機的轉(zhuǎn)變，民辦高校舉辦者、管理者和政策制定者等群體，都是民辦高等教育制度變遷中的重要政治力量，這些力量的博弈狀況以及不同主體的行為動機，決定了未來我國民辦高等教育的制度走向。今后國家和各地方政府在制定相關(guān)實施條例時，應該允許包括舉辦者在內(nèi)的多個利益主體充分表達自身訴求，更多地依賴誘致性制度變遷而非強制性制度變遷來進一步完善我國民辦高等教育的政策體系，促進民辦高等教育的健康可持續(xù)發(fā)展。

(責任編輯 毛紅霞)

Effect ofAmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLawon the Basic Pattern of Non-governmental Higher Education in China

WANG Yitao1, SHI Meng2& WANG Lei1

(1.Non-governmentalHigherEducationInstituteofChina,ZhejiangShurenUniversity,Hangzhou,Zhejiang, 310015,China;2.Non-governmentalHigherEducationInstituteofShandongYingcaiUniversity,Ji’nan,Shandong, 250104,China)

The main content ofAmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLawis to classify non-governmental institutions into two types, i.e. the for-profit institutions and the nonprofit institutions. Before the amendment of the law, there was no for-profit non-governmental institutions of higher learning in the legal sense. The new amendment will increase state’s involvement in non-governmental higher education, and lead to the state to bear greater fiscal responsibility and give more financial support to non-governmental institutions of higher learning which will enable their faster development. The strengthened supervision by the state will improve the ability of non-governmental institutions of higher learning to resist risks but may also reduce their diversity. The new law will weaken founders’ control and shared governance will become more popular in non-governmental institutions of higher learning. However, it should bear in mind that the founders are likely to exercise their political influences to gain their control and decision making power and thus founders’ control of non-governmental institutions of higher learning is likely to exist for a long time.

AmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLaw; classified management; nonprofit non-governmental institutions of higher learning; for-profit non-governmental institutions of higher learning; founder; internal governance

2017-03-03

國家社科基金重點項目(AFA150012)

王一濤，男，山東即墨人，研究員，教育學博士，研究方向為民辦高等教育。

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.02.003

※《民辦教育促進法修正案》專題