周朝成

(浙江樹(shù)人大學(xué) 中國(guó)民辦高等教育研究院，浙江 杭州 310015)

落實(shí)《民辦教育促進(jìn)法修正案》穩(wěn)步推進(jìn)民辦教育分類(lèi)管理

周朝成

(浙江樹(shù)人大學(xué) 中國(guó)民辦高等教育研究院，浙江 杭州 310015)

民辦學(xué)校分類(lèi)管理是我國(guó)民辦教育改革的重大政策選擇，隨著教育一攬子法律和《民辦教育促進(jìn)法修正案》的通過(guò)，實(shí)施分類(lèi)管理已經(jīng)成為我國(guó)“十三五”時(shí)期民辦教育改革的重要工作。在推進(jìn)改革的過(guò)程中，地方政府必須堅(jiān)持公益性導(dǎo)向，在國(guó)家頂層設(shè)計(jì)初步框架下，加快在產(chǎn)權(quán)制度、人事制度、土地稅收、財(cái)政資助、治理體系以及退出機(jī)制等方面的制度設(shè)計(jì)，穩(wěn)步推進(jìn)分類(lèi)管理工作，促進(jìn)民辦教育的可持續(xù)發(fā)展。

民辦教育；《民辦教育促進(jìn)法修正案》；分類(lèi)管理；可持續(xù)發(fā)展

2016年11月7日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過(guò)了修改《民辦教育促進(jìn)法》的決定(下稱(chēng)“《修正案》”)。本次修法的核心內(nèi)容是實(shí)施民辦學(xué)校分類(lèi)管理。這是解決我國(guó)民辦教育領(lǐng)域一系列重大問(wèn)題的一項(xiàng)重大改革，涉及理清民辦學(xué)校模糊產(chǎn)權(quán)、法人屬性選擇、解決合理回報(bào)問(wèn)題以及建立財(cái)政資助體系等，是我國(guó)建立民辦教育現(xiàn)代治理體系、促進(jìn)其健康可持續(xù)發(fā)展的基本前提。

一、分類(lèi)管理是我國(guó)民辦教育改革的重大制度

2010年，我國(guó)頒布《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》，基于提升民辦教育辦學(xué)質(zhì)量、加大對(duì)民辦教育資助力度的考量，提出“積極探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類(lèi)管理。”由于我國(guó)民辦學(xué)校缺乏清晰的產(chǎn)權(quán)制度，存在合理回報(bào)的情況，政府很難實(shí)施財(cái)政資助，分類(lèi)管理成為政府的一個(gè)重要政策選擇?！笆濉逼陂g，民辦教育分類(lèi)管理工作在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了多個(gè)試點(diǎn)，但總體上成效不夠顯著，實(shí)踐中存在很多的困難和障礙，也缺乏對(duì)試點(diǎn)改革效果系統(tǒng)、全面的評(píng)估，甚至在理論與實(shí)踐界仍存在較大分歧，給穩(wěn)步推進(jìn)分類(lèi)管理改革工作帶來(lái)了不同程度的挑戰(zhàn)?！笆濉逼陂g，國(guó)家將有序推進(jìn)民辦學(xué)校非營(yíng)利性與營(yíng)利性分類(lèi)管理改革。

第一，國(guó)家對(duì)于教育法律法規(guī)的一攬子修改，為營(yíng)利性教育打開(kāi)了法律空間。2015年12月27日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于修改《教育法》的決定，將原來(lái)第二十五條中的“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”修改為“以財(cái)政性經(jīng)費(fèi)、捐贈(zèng)資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)不得設(shè)立為營(yíng)利性組織。”在《高等教育法》修訂時(shí)，將原第二十四條“設(shè)立高等學(xué)校，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家高等教育發(fā)展規(guī)劃，符合國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，不得以營(yíng)利為目的”修改為“設(shè)立高等學(xué)校，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家高等教育發(fā)展規(guī)劃，符合國(guó)家利益和社會(huì)公共利益”。雖然全國(guó)人大法律委員會(huì)對(duì)《民辦教育促進(jìn)法修正案(草案)》當(dāng)時(shí)暫不交付表決，但是在征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，于2016年11月7日通過(guò)了修改《民辦教育促進(jìn)法》的決定。

第二，在立法的基礎(chǔ)上，國(guó)家層面陸續(xù)出臺(tái)了一系列法規(guī)、政策與制度，推進(jìn)分類(lèi)管理。2016年《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》中明確提出“建立分類(lèi)管理、差異化扶持的政策體系，鼓勵(lì)社會(huì)力量和民間資本提供多樣化教育服務(wù)”。教育部“2016年工作要點(diǎn)”明確指出：“推進(jìn)民辦教育分類(lèi)改革，進(jìn)一步修改并出臺(tái)鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)。研究制訂民辦學(xué)校分類(lèi)登記實(shí)施細(xì)則、營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則等，有序?qū)嵤┟褶k學(xué)校分類(lèi)管理?！?016年4月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十三次會(huì)議由國(guó)家主席習(xí)近平主持，審議通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)(試行)》《民辦學(xué)校分類(lèi)登記實(shí)施細(xì)則》《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》，支持和規(guī)范民辦教育發(fā)展，建立營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類(lèi)登記、分類(lèi)管理制度，提高教育質(zhì)量。2016年12月29日，上述三個(gè)文件分別由中共中央辦公廳、教育部等五部門(mén)印發(fā)，同時(shí)，由國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(下稱(chēng)“《若干意見(jiàn)》”)。2017年1月，由國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》指出：“推進(jìn)民辦學(xué)校分類(lèi)管理。建立非營(yíng)利性與營(yíng)利性民辦學(xué)校分類(lèi)管理政策體系，實(shí)行差別化扶持，加強(qiáng)分類(lèi)指導(dǎo)和規(guī)范管理，推動(dòng)各類(lèi)民辦學(xué)校明確法人屬性，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬?！苯逃俊?017年工作要點(diǎn)”指出：“加快辦學(xué)體制改革。落實(shí)《修正案》《若干意見(jiàn)》以及配套文件《民辦學(xué)校分類(lèi)登記實(shí)施細(xì)則》《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》。修訂《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》。推動(dòng)各地出臺(tái)促進(jìn)民辦教育發(fā)展的制度文件。召開(kāi)全國(guó)民辦教育工作會(huì)議。”

國(guó)家穩(wěn)步有序地出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，已階段性地完成了國(guó)家層面的分類(lèi)管理法律政策框架。這有三個(gè)層面的涵義：第一，分類(lèi)管理是我國(guó)民辦教育領(lǐng)域改革的重大政策選擇，是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的穩(wěn)定政策；第二，分類(lèi)管理法律政策為營(yíng)利性教育創(chuàng)造了制度空間，出現(xiàn)了營(yíng)利性學(xué)歷教育這一新生事物；第三，根據(jù)國(guó)家頂層設(shè)計(jì)，各地政府將陸續(xù)出臺(tái)分類(lèi)管理的地方法規(guī)與政策，民辦教育區(qū)域性發(fā)展特征將更加顯著。

二、堅(jiān)持公益性導(dǎo)向是分類(lèi)管理的重要指導(dǎo)原則

堅(jiān)持公益性是我國(guó)社會(huì)主義教育事業(yè)長(zhǎng)期遵循的一個(gè)重要原則，國(guó)家法律法規(guī)及其政策層面長(zhǎng)期堅(jiān)持公辦學(xué)校的公益性，鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)的公益性。十八屆三中全會(huì)指出：“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要支柱，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的根基?！蓖瑫r(shí)，國(guó)家也充分肯定其他所有制成分在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，高度重視市場(chǎng)機(jī)制對(duì)于資源配置的作用。黨的“十五大”提出“使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”，“十八大”提出“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，十八屆三中全會(huì)直接提出“要緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，深化經(jīng)濟(jì)體制改革，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度”。教育領(lǐng)域普遍認(rèn)為，教育是公益性事業(yè)，市場(chǎng)的介入會(huì)影響其公益屬性。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日趨完善，市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的范圍越來(lái)越廣、程度越來(lái)越深，傳統(tǒng)的公益性觀點(diǎn)受到了挑戰(zhàn)。教育提供的正式途徑逐漸演變?yōu)楣餐緩胶褪袌?chǎng)途徑兩種——公共途徑是由政府部門(mén)和公共組織提供的教育，市場(chǎng)途徑則是以實(shí)施營(yíng)利性行為的個(gè)人或營(yíng)利性組織為基礎(chǔ)的市場(chǎng)提供的教育*勞凱聲：《面臨挑戰(zhàn)的教育公益性》，《教育研究》2003年第2期，第3-9頁(yè)。。市場(chǎng)的作用程度與教育公益性在一定程度上存在著負(fù)相關(guān)關(guān)系，但是即便有市場(chǎng)介入的領(lǐng)域，也仍然具有公益性。也就是說(shuō)，即便是營(yíng)利性民辦學(xué)校，仍然要看到其公益性的一面。

市場(chǎng)的公益性在《修正案》及隨后出臺(tái)的一攬子法規(guī)政策中得到了體現(xiàn)。雖然《修正案》打開(kāi)了營(yíng)利性教育的發(fā)展空間，但是國(guó)家仍希望通過(guò)政策引導(dǎo)，讓更多的民辦學(xué)校選擇非營(yíng)利性辦學(xué)，即便選擇營(yíng)利性辦學(xué)，也須堅(jiān)持公益性?！缎拚浮返谌龡l指出：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分?！狈山y(tǒng)一將民辦教育事業(yè)定為公益性事業(yè)，并沒(méi)有區(qū)分非營(yíng)利性與營(yíng)利性，并且要求各級(jí)政府要將民辦教育納入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中。根據(jù)這一基本定性，《民辦學(xué)校分類(lèi)登記實(shí)施細(xì)則》第二條指出：“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家法律法規(guī)，全面貫徹黨的教育方針，堅(jiān)持公益性導(dǎo)向?！薄稜I(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》第三條指出：“營(yíng)利性民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育的公益性，始終把培養(yǎng)高素質(zhì)人才、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展放在首位，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一。”

分類(lèi)管理直接關(guān)涉現(xiàn)有民辦學(xué)校選擇非營(yíng)利性還是營(yíng)利性的問(wèn)題?！度舾梢庖?jiàn)》指出：“舉辦者自主選擇舉辦非營(yíng)利性民辦學(xué)校或者營(yíng)利性民辦學(xué)校，依法依規(guī)辦理登記。對(duì)現(xiàn)有民辦學(xué)校按照舉辦者自愿的原則，通過(guò)政策引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)分類(lèi)管理?！彪m然法律實(shí)施以前有一個(gè)過(guò)渡期，但是對(duì)于不同類(lèi)型與發(fā)展模式的民辦學(xué)校而言，仍需要慎重考慮。由于民辦學(xué)校發(fā)展既有滾動(dòng)發(fā)展模式，也有投資發(fā)展模式，總體上具有較為明顯的投資辦學(xué)特征，部分學(xué)校選擇成為營(yíng)利性民辦學(xué)校是正常的，法律法規(guī)政策本身也為營(yíng)利性教育打開(kāi)了空間，政府部門(mén)以及社會(huì)各界要尊重和正視這種選擇，并設(shè)計(jì)好制度與政策，鼓勵(lì)選擇營(yíng)利性的民辦學(xué)校堅(jiān)持公益性辦學(xué)道路。

推進(jìn)分類(lèi)管理工作更為關(guān)鍵的問(wèn)題是民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)清算，這是當(dāng)前地方政府和民辦學(xué)校舉辦者共同面臨的矛盾與焦點(diǎn)。按照《若干意見(jiàn)》《民辦學(xué)校分類(lèi)登記實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，選擇非營(yíng)利性的民辦學(xué)校在終止辦學(xué)時(shí)才進(jìn)行清算，選擇營(yíng)利性的民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)進(jìn)行財(cái)務(wù)清算，依法明確財(cái)產(chǎn)權(quán)屬，土地、校舍和辦學(xué)積累等財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬并繳納相關(guān)稅費(fèi)，辦理新的辦學(xué)許可證，重新登記，繼續(xù)辦學(xué)，這就會(huì)出現(xiàn)以下問(wèn)題。

第一，財(cái)產(chǎn)清算涉及我國(guó)民辦教育發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)權(quán)不清這一先天性問(wèn)題。從某種意義上講，分類(lèi)管理的初始工作面上是非營(yíng)利性與營(yíng)利性之選，實(shí)質(zhì)上需要解決長(zhǎng)期以來(lái)民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)懸置的問(wèn)題，落實(shí)民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，明晰產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，使民辦學(xué)校在非營(yíng)利性與營(yíng)利性?xún)蓚€(gè)不同的軌道上健康運(yùn)行。對(duì)營(yíng)利性學(xué)校而言，這項(xiàng)工作更為迫切，按照規(guī)定需要在財(cái)產(chǎn)清算的基礎(chǔ)上明晰產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，重新辦理辦學(xué)許可和登記后方可繼續(xù)辦學(xué)。對(duì)于后期發(fā)展起來(lái)的投資型民辦學(xué)校而言，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相對(duì)清晰，清算工作并不難；而對(duì)于前期滾動(dòng)發(fā)展型的部分民辦學(xué)校而言，這是一項(xiàng)非常復(fù)雜、繁重的工作，這類(lèi)學(xué)校的初始辦學(xué)者出資額往往不清也不高，很多是在國(guó)家相對(duì)寬松的民辦教育政策環(huán)境下逐步發(fā)展起來(lái)的，如果這部分學(xué)校選擇營(yíng)利性發(fā)展道路，清算工作將是艱巨的。

第二，民辦學(xué)校資產(chǎn)增值額巨大，一旦進(jìn)入財(cái)產(chǎn)清算，學(xué)校資產(chǎn)額度變化可能是個(gè)巨大的數(shù)字。比如在土地方面，原先多是劃撥土地，選擇營(yíng)利性的學(xué)?？赡苊媾R著土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎專(zhuān)婕把a(bǔ)交土地費(fèi)用。由于近十年來(lái)土地價(jià)格增長(zhǎng)幅度相當(dāng)大，一旦補(bǔ)交，很多占地面積大的學(xué)校將面臨著一筆巨額的補(bǔ)交費(fèi)用，對(duì)于學(xué)校來(lái)說(shuō)難以承受。這一點(diǎn)無(wú)論是對(duì)于政府設(shè)計(jì)分類(lèi)管理制度還是對(duì)于民辦學(xué)校舉辦者來(lái)說(shuō)，都需要慎思。

從頂層設(shè)計(jì)分析，國(guó)家堅(jiān)持公益性導(dǎo)向的辦學(xué)道路，鼓勵(lì)民辦學(xué)校走非營(yíng)利性道路，這肯定是主流的選擇。從理論上分析，根據(jù)進(jìn)入民辦教育的初始資金性質(zhì)來(lái)看，投資型民辦學(xué)校往往選擇營(yíng)利性的較多，而滾動(dòng)發(fā)展型民辦學(xué)?？赡軙?huì)選擇非營(yíng)利性的較多。但這一觀點(diǎn)仍有待驗(yàn)證，因?yàn)閺恼{(diào)研數(shù)據(jù)來(lái)看仍存在不確定性。無(wú)論民辦學(xué)校選擇哪種形式，基于本輪修法的基本精神，政府、理論界和實(shí)踐者要始終牢牢把握公益性導(dǎo)向，保證民辦教育的健康可持續(xù)發(fā)展：一是政府要尊重辦學(xué)者的自愿選擇，無(wú)論是選擇非營(yíng)利性還是營(yíng)利性，都要積極引導(dǎo)公益性辦學(xué)的方向。二是政府要把握好公益性，在清算時(shí)對(duì)于選擇營(yíng)利性的學(xué)校仍要適當(dāng)讓渡利益，尤其是在土地、稅收等方面要把握好利益平衡點(diǎn)，引導(dǎo)營(yíng)利性學(xué)校往公益性方向發(fā)展；對(duì)于選擇非營(yíng)利性的民辦學(xué)校，要給予有貢獻(xiàn)的舉辦者一定的獎(jiǎng)勵(lì)。三是舉辦者要不忘初心，秉承辦學(xué)服務(wù)國(guó)家與社會(huì)的理念，規(guī)范辦學(xué)，為國(guó)家和社會(huì)培養(yǎng)高質(zhì)量的人才。

三、制度設(shè)計(jì)是地方政府推進(jìn)分類(lèi)管理的當(dāng)務(wù)之急

《修正案》將于2017年9月1日起開(kāi)始實(shí)施。當(dāng)前，國(guó)家實(shí)施了教育法律一攬子修法和出臺(tái)了相關(guān)實(shí)施細(xì)則，初步構(gòu)建了上位法律、國(guó)務(wù)院文件、部門(mén)配套政策相銜接的相對(duì)完整的分類(lèi)管理改革制度和實(shí)施體系，初步完成了國(guó)家頂層設(shè)計(jì)。根據(jù)《實(shí)施意見(jiàn)》的要求，下一階段的任務(wù)是各級(jí)地方政府因地制宜，根據(jù)頂層設(shè)計(jì)創(chuàng)新性地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，出臺(tái)相關(guān)地方法規(guī)、實(shí)施意見(jiàn)與具體措施。

從制度設(shè)計(jì)的內(nèi)容上分析，地方政府應(yīng)該針對(duì)分類(lèi)管理工作所涉及的核心內(nèi)容和問(wèn)題，從產(chǎn)權(quán)、治理、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、資產(chǎn)管理、收費(fèi)制度、財(cái)政資助、土地稅收、人事和社會(huì)保障、質(zhì)保監(jiān)管以及辦學(xué)退出等方面進(jìn)行十個(gè)配套政策設(shè)計(jì)：(1)兩類(lèi)學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)及審批辦法；(2)兩類(lèi)學(xué)校的產(chǎn)權(quán)制度；(3)兩類(lèi)學(xué)校的治理制度；(4)兩類(lèi)學(xué)校的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)及資產(chǎn)管理制度；(5)兩類(lèi)學(xué)校的不同收費(fèi)管理制度；(6)兩類(lèi)學(xué)校的財(cái)政資助及金融政策；(7)兩類(lèi)學(xué)校的土地與稅收政策；(8)兩類(lèi)學(xué)校的人事及社會(huì)保障政策；(9)兩類(lèi)學(xué)校的監(jiān)督管理及質(zhì)量保障體系；(10)兩類(lèi)學(xué)校的退出機(jī)制。

在制度設(shè)計(jì)的過(guò)程中，要重點(diǎn)關(guān)注以下四個(gè)層面的問(wèn)題。

一是關(guān)于財(cái)產(chǎn)清算、產(chǎn)權(quán)明晰與分類(lèi)登記制度的問(wèn)題。按照《若干意見(jiàn)》的要求，無(wú)論是投資型還是滾動(dòng)型民辦學(xué)校，選擇營(yíng)利性的民辦學(xué)校須進(jìn)行財(cái)產(chǎn)清算工作，這既落實(shí)了法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，又在根本上明晰了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，形成了一個(gè)明晰的產(chǎn)權(quán)制度。地方政府需要出臺(tái)一個(gè)財(cái)產(chǎn)清算的管理辦法，要考慮到辦學(xué)本身的公益性、辦學(xué)者對(duì)于學(xué)校發(fā)展的貢獻(xiàn)和學(xué)校今后發(fā)展的可持續(xù)性，對(duì)選擇營(yíng)利性的民辦學(xué)校適度讓利；同時(shí)，也要防范個(gè)別民辦學(xué)校在清算之前可能存在的短期惡意做空學(xué)校的行為。鑒于民辦學(xué)校發(fā)展的復(fù)雜性，各地政府應(yīng)盡可能做到“一校一議、一校一策”，對(duì)于一些復(fù)雜問(wèn)題可以適度延長(zhǎng)解決時(shí)間，平穩(wěn)做好分類(lèi)登記工作。

二是關(guān)于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、資產(chǎn)管理與財(cái)政資助制度的問(wèn)題。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度主要與民辦學(xué)校法人屬性有關(guān)系。非營(yíng)利性學(xué)校涉及兩種可能：一種是民辦非企業(yè)單位，執(zhí)行《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》；另一種是事業(yè)單位，執(zhí)行《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》。營(yíng)利性學(xué)校執(zhí)行《公司會(huì)計(jì)制度》。在資產(chǎn)管理方面，要按照《若干意見(jiàn)》規(guī)定的各類(lèi)資產(chǎn)嚴(yán)格分類(lèi)登記入賬，根據(jù)各類(lèi)資產(chǎn)性質(zhì)，參照《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》和公司資產(chǎn)管理的相關(guān)規(guī)定，分類(lèi)管理，健全資產(chǎn)管理制度。同時(shí)，各級(jí)地方政府要加強(qiáng)對(duì)于民辦學(xué)校的財(cái)政扶持力度，分類(lèi)支持，對(duì)非營(yíng)利性與營(yíng)利性民辦學(xué)校建立差別化的財(cái)政扶持政策。對(duì)部分落實(shí)了法人財(cái)產(chǎn)權(quán)且具有健全規(guī)范的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與資管制度的非營(yíng)利性學(xué)校，優(yōu)先實(shí)施財(cái)政扶持政策；監(jiān)督營(yíng)利性民辦學(xué)校將費(fèi)用主要用于教學(xué)及其相關(guān)活動(dòng)。同時(shí)，允許民辦學(xué)校內(nèi)部建立基金會(huì)制度，允許部分資金參與資本市場(chǎng)運(yùn)作，這方面可以參照國(guó)外私立大學(xué)的基金會(huì)制度，拓寬民辦學(xué)校的辦學(xué)資金來(lái)源。

三是關(guān)于質(zhì)量保障、人事制度與現(xiàn)代治理體制的問(wèn)題。要建設(shè)具有特色的高水平民辦學(xué)校，無(wú)論選擇非營(yíng)利性還是營(yíng)利性，都要有明確的辦學(xué)定位和相應(yīng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與保障體系，加強(qiáng)在師資隊(duì)伍、教學(xué)投入以及制度設(shè)計(jì)等方面的建設(shè)，遵循具有中國(guó)特色的民辦學(xué)校治理體系建設(shè)要求。根據(jù)非營(yíng)利性民辦學(xué)校與營(yíng)利性民辦學(xué)校的組織屬性，建立相應(yīng)的人事制度。非營(yíng)利性民辦學(xué)校若登記為事業(yè)單位，教師應(yīng)該納入事業(yè)編制；若登記為民辦非企業(yè)，可混合采用事業(yè)編制和人事代理制度等多種形式。實(shí)際上，一些地方政府已經(jīng)出臺(tái)了相應(yīng)政策，如陜西于2011年12月印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步支持和規(guī)范民辦高等教育發(fā)展的意見(jiàn)》，規(guī)定“捐資舉辦、出資舉辦不要求取得合理回報(bào)的非營(yíng)利性學(xué)校，登記為民辦自收自支事業(yè)單位法人”，教師依法享受與公辦高校同等的待遇。同時(shí)，要加強(qiáng)民辦學(xué)校與公辦學(xué)校之間的人事流動(dòng)機(jī)制建設(shè)，真正保障教師在資格認(rèn)定、職稱(chēng)評(píng)審、考核評(píng)價(jià)和評(píng)先選優(yōu)等方面與公辦學(xué)校教師享受同等待遇。

《修正案》規(guī)定民辦學(xué)校舉辦者按照章程參與學(xué)校管理，這預(yù)示著民辦學(xué)校將進(jìn)入依法依章治校的時(shí)代。一方面，要積極完善黨組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，切實(shí)加強(qiáng)黨的建設(shè)，將其納入具有中國(guó)特色的民辦學(xué)校治理體系結(jié)構(gòu)中；另一方面，要通過(guò)完善董事會(huì)制度架構(gòu)科學(xué)、合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，比如章程可以對(duì)治理權(quán)力與體制進(jìn)行明確規(guī)定，包括學(xué)校管理權(quán)、重大人事任免權(quán)和繼承轉(zhuǎn)讓贈(zèng)與權(quán)等，尤其要保障捐資舉辦非營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者權(quán)益。

四是關(guān)于土地性質(zhì)、稅收政策與辦學(xué)退出機(jī)制的問(wèn)題?！缎拚浮芬?guī)定，非營(yíng)利性學(xué)校的供地應(yīng)當(dāng)按照與公辦學(xué)校同等原則，以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠，因此非營(yíng)利性民辦學(xué)校的土地性質(zhì)不會(huì)改變；而對(duì)于營(yíng)利性學(xué)校而言，《修正案》規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定供給土地，土地性質(zhì)的變化將導(dǎo)致供地方式的改變，原來(lái)劃撥的土地須補(bǔ)交一筆相當(dāng)巨大的土地使用權(quán)出讓金。在稅收政策方面，非營(yíng)利性學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策，但是對(duì)于《若干意見(jiàn)》中提及的稅費(fèi)減免，民辦學(xué)校還是很難達(dá)到國(guó)家免稅的九個(gè)條件；營(yíng)利性學(xué)校參照企業(yè)稅收政策執(zhí)行，但也要考慮到其公益性的一面，適當(dāng)實(shí)施免減稅政策，如參照企業(yè)中實(shí)施的“兩免三減”政策。在退出機(jī)制方面，非營(yíng)利性學(xué)校清算退出后剩余財(cái)產(chǎn)仍用于其他非營(yíng)利性學(xué)校辦學(xué)，而營(yíng)利性學(xué)校在變更、轉(zhuǎn)讓、重組或者終止時(shí)，應(yīng)該在相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)之后，按照“《公司法》《破產(chǎn)法》《民事訴訟法》等法律所規(guī)定的相應(yīng)程序辦理，完成清算后的剩余資產(chǎn)歸學(xué)校出資人所有”*董圣足：《民辦學(xué)校分類(lèi)管理的制度構(gòu)架：國(guó)際比較的視角》，《教育發(fā)展研究》2013年第9期，第14-20頁(yè)。。

政府通過(guò)制度設(shè)計(jì)推進(jìn)分類(lèi)管理工作，將遇到產(chǎn)權(quán)制度、財(cái)產(chǎn)清算、土地稅收以及治理機(jī)制等一系列問(wèn)題，是一項(xiàng)系統(tǒng)性的改革工程。資金性質(zhì)、法人屬性?xún)A向、辦學(xué)層次、辦學(xué)模式和辦學(xué)區(qū)域等差異，均會(huì)影響到分類(lèi)管理政策的實(shí)施與推進(jìn)。政府須自上而下地落實(shí)分類(lèi)管理工作，也須自下而上地聽(tīng)取民辦學(xué)校的意見(jiàn)和建議，既從宏觀大局出發(fā)考慮推進(jìn)的路徑，也從微觀層面考慮分類(lèi)管理實(shí)施的策略，最終在堅(jiān)持公益性辦學(xué)導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，自愿選擇、穩(wěn)步推進(jìn)，保障民辦學(xué)校內(nèi)部各利益相關(guān)者的合法權(quán)益，確保分類(lèi)管理工作的順利實(shí)施和民辦教育的健康發(fā)展。

(責(zé)任編輯 毛紅霞)

ImplementingAmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLawand Enhancing the Classified Management of Non-governmental Education

ZHOU Chaocheng

(Non-governmentalHigherEducationInstituteofChina,ZhejiangShurenUniversity,Hangzhou,Zhejiang, 310015,China)

Classified management is an important policy in the reform of China’s non-governmental education. With the adoption of the education laws includingNon-governmentalEducationPromotionLaw, implementing the classified management of non-governmental education has become an important educational reform during the 13th Five-year Plan period. When carrying out the reforms, the local governments must adhere to the public welfare orientation, and under the national top-level design of the initial framework, to speed up the system designs of the property rights system, personnel system, land tax, financial support, governance system and exit mechanism, so as to steadily promote the classification management work and the sustainable development of non-governmental education.

non-governmental education;AmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLaw；classified management；sustainable development

2017-03-06

浙江樹(shù)人大學(xué)中青年學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目；國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目(AFA150012)

周朝成，男，浙江江山人，教授，教育學(xué)博士，浙江樹(shù)人大學(xué)中國(guó)民辦高等教育研究院秘書(shū)長(zhǎng)，研究方向?yàn)槊褶k高等教育。

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.02.005

※《民辦教育促進(jìn)法修正案》專(zhuān)題