蔣建湘，李依倫

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論公司章程在黨組織參與國企治理中的作用

蔣建湘，李依倫

(中南大學法學院，湖南長沙，410083)

從國企治理本質(zhì)看，公司章程在黨組織參與國企治理中的作用至關(guān)重要。不過，我國國企公司章程在黨組織參與治理中的作用一直沒有受到重視，有必要通過立法對其予以突出。黨組織對國企治理的參與，關(guān)鍵在于正當和有效。由公司章程對黨組織參與國企治理的范圍和程度進行界定，此為黨組織參與治理提供了正當性依據(jù)。同時，為實現(xiàn)黨組織參與治理的有效，公司章程還需要對黨組織參與治理進行約束與提供保障。

國企；黨組織參與治理；公司章程

我國國有企業(yè)自其誕生之日起就同中國共產(chǎn)黨具有緊密的聯(lián)系。從1934年《蘇維埃國有工廠管理條例》確立的“三人團”領(lǐng)導體制①，到建國初期《共同綱領(lǐng)》確立的“廠長領(lǐng)導之下的工廠管理委員會”制②，再到20世紀改革開放初期及80年代末的黨委領(lǐng)導下廠長經(jīng)理負責制，最后到2010年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步推進國有企業(yè)貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》中再次重申的“三重一大”決策制度③，黨組織在國企治理中始終處于極為重要的地位。2016年10月，中共中央總書記、國家主席習近平在全國國企黨建工作會議上再次強調(diào)，中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度，“特”就特在把黨的領(lǐng)導融入公司治理各環(huán)節(jié)，把企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中，明確和落實黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，做到組織落實、干部到位、職責明確、監(jiān)督嚴格。習近平的講話，預示著加強和完善黨組織參與治理將成為我國國企下一步改革的重要議題。

黨組織對國企治理的參與，關(guān)鍵在于正當和有效?！罢敗笔侵更h組織參與治理的依據(jù)正當；“有效”是指實效，包括不能變參與治理為包辦、干涉企業(yè)的經(jīng)營管理，以及“參與治理”能夠?qū)嵸|(zhì)改進國企治理，提高國企效益，實現(xiàn)國企保值增值。顯然，為保障黨組織對國企參與治理的正當和有效，該參與治理行為必須有相應(yīng)的規(guī)范予以調(diào)整——此類規(guī)范，可以是立法，可以是政府規(guī)范性文件(如政府政策)，也可以是黨的規(guī)范(如黨章)，還可以是國企公司章程。但是，到底何種規(guī)范更適合對黨組織參與國企治理的行為進行調(diào)整？如何調(diào)整？基于此，本文擬對黨組織參與國企治理問題進行探討，論證公司章程在黨組織參與國企治理中的作用的重要性。

一、公司章程在黨組織參與國企治理中的作用定位

從本質(zhì)上看，黨組織參與國企治理離不開公司章程。但是，我國國企公司章程在黨組織參與治理中的作用一直沒有受到重視，有必要通過立法對其予以突出。

(一)黨組織參與國企治理之公司章程依賴

1. 自治依然是國企治理的首要特征

自治是市場主體治理的首要特征，其為私法自治在市場主體制度中的反映。所謂私法自治，就是指在私法范圍內(nèi)，法律給予個體極為廣泛的機會, 為其劃定一個寬闊的任意范圍，允許依照自己的自由意愿, 去塑造與他人之間的法律關(guān)系[1]。當私法自治反映到公司治理中時，就出現(xiàn)了公司自治。“廣義的公司自治包括股東自治和公司本身自治兩層，是指公司當事人協(xié)議決定公司章程的權(quán)利設(shè)置、義務(wù)履行、風險承擔、利潤分配等一系列公司事務(wù)，他人不得非法進行干預”[2]。在市場經(jīng)濟條件下，國企同其他商事主體一樣，都是普通市場主體的一員，應(yīng)當平等地參與市場競爭。由于自治是市場主體治理的首要特征，那么，其同樣也就是國企治理的首要特征。

實際上， 2016年10月習近平在全國國企黨建工作會議上的講話精神也同國企的自治特征一致，其指出要“建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國企改革的方向”，意味著我國的國企改革方向依然是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，而不是要將國企變成一個行政性主體、機關(guān)(構(gòu))。所謂“現(xiàn)代企業(yè)制度”，就是以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)，以企業(yè)法人制度為主體，以公司制度為核心，以產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學為條件的企業(yè)制度?？梢?，“現(xiàn)代企業(yè)”必然是自我治理的企業(yè)，而不是由外部(包括政黨)來包辦和治理的企業(yè)。國企也不應(yīng)例外。

2. 國企自治的主要依據(jù)是公司章程

國企自治意味著，國有企業(yè)如何設(shè)置各個機構(gòu)、部門，如何在各主體之間分配、配置權(quán)利(力)，以及權(quán)利(力)如何行使、如何制約，都是由企業(yè)自己決定的事情。但即便如此，國企自治也得有一套規(guī)則，并由各主體照章行事，這就是公司章程?！肮菊鲁淌枪咀灾巫钪匾谋憩F(xiàn)形式, 也是反映公司個性, 為本公司提供行為規(guī)范的內(nèi)部自治法；公司章程能否自治、在多大程度上實現(xiàn)自治是公司自治的直接反映。”[3]在當代社會，一個企業(yè)(包括國企)在沒有立法、政府規(guī)范性文件、政黨章程等為其設(shè)定內(nèi)部規(guī)則的情況下是完全可以照常運行，但在沒有公司章程(或類似規(guī)則)的情況下，企業(yè)必定寸步難行，甚至難以生存。實際上，公司章程能夠獲得企業(yè)“小憲法”“內(nèi)部憲章”的稱謂，也正是在于其在企業(yè)治理與自治中的地位的重要。

由此可見，國企治理主要表現(xiàn)為自治，而其自治的主要依據(jù)就是公司章程，因此，國企治理——包括黨組織參與國企治理——均要依賴于公司章程。實際上，同依靠立法、政府規(guī)范性文件(如政府政策)或黨的規(guī)范性文件(如黨章)進行的國企治理比較，依靠國企公司章程治理，不但能通過作為軟法規(guī)范的公司章程克服立法、政府政策和黨章在國企改革過程中規(guī)定片面、僵化的弊端，還能更加方便地通過公司章程的不斷修訂、完善來靈活應(yīng)對變動不居的市場環(huán)境。

(二)公司章程在黨組織參與國企治理中的作用現(xiàn)狀

既然公司章程在黨組織參與國企治理中的作用如此重要，那么，我國實踐中的黨組織參與國企治理同公司章程的聯(lián)系如何呢？從筆者對滬深兩市共計 1 039家國有上市公司最新公司章程(截至2016年11月15日)的統(tǒng)計情況看，當前黨組織通過公司章程參與國企治理的情況并不理想。

首先，大多數(shù)國企黨組織參與治理并不通過公司章程。在1 039份公司章程樣本中，含有黨組織參與治理內(nèi)容的只有83份④，僅占總樣本量的7.99%。但是，這絕不意味著黨組織對國企治理沒有發(fā)生影響。相反，在實踐中，黨組織事實上已經(jīng)深度參與了國有公司的治理，包括企業(yè)中的重大決策、監(jiān)督、人事決定甚至日常經(jīng)營管理活動。只是黨組織參與治理往往通過黨委或上級黨委的直接命令而非以法律法規(guī)或者公司章程規(guī)定等方式實現(xiàn)?？梢姡芍贫群妥灾我?guī)定的空白造成了黨組織參與公司治理的范圍和方式方法混亂不堪，這種無序的參與治理對公司治理結(jié)構(gòu)，甚至公司日常經(jīng)營活動都產(chǎn)生了消極影響。

其次，進一步對含有黨組織參與治理內(nèi)容的83份公司章程考察后可以發(fā)現(xiàn)，此類公司章程中的涉及黨組織參與治理的內(nèi)容也基本流于形式。例如，公司章程成為法律法規(guī)“復讀機”現(xiàn)象十分常見。在僅有的83份涉黨公司章程中，25份公司章程直接援引了《公司法》第19條和《黨章》第32條第2款的相關(guān)條文，且該25份中的19份公司章程除此之外并未對黨組織參與國企治理制定具體的治理規(guī)則?？梢姡喈斠徊糠止菊鲁虒h組織參與公司治理的規(guī)定僅是宣示性的。這種將法律、黨章條款直接轉(zhuǎn)述成公司章程組成部分的做法，使得公司章程對于黨組織參與治理的規(guī)范沒有實際意義。

最后，公司章程間內(nèi)容雷同、缺乏特色也表明公司章程在黨組織參與國企治理中的作用不受重視。例如，根據(jù)2015年12月發(fā)布的《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》，主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，主要承擔重大專項任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)，要以保障國家安全和國民經(jīng)濟運行為目標。顯然，相較一般商業(yè)類國有企業(yè)，這類企業(yè)中的黨組織與公司治理應(yīng)當更加緊密。但是，在對公司黨委職權(quán)進行集中規(guī)定的12份公司章程中，有5家公司的章程內(nèi)容幾乎一致，而這5家公司分屬紡織、建設(shè)、汽車等截然不同的行業(yè)領(lǐng)域，并未體現(xiàn)出行業(yè)特點和自身特點。其他7家企業(yè)的公司章程也僅點綴性地加入了“落實主體責任”的表述，而對于如何在公司治理中落實并無具體制度安排。又如，在集中規(guī)定了紀委職權(quán)的7份公司章程中，同屬于一汽集團子公司的一汽轎車、一汽夏利、一汽富維3家上市國有公司的章程規(guī)定無論是內(nèi)容、措辭，還是順序均完全相同，沒有突出企業(yè)自身特點⑤。

總之，鑒于公司章程在黨組織參與國企治理中的作用的重要性，以及我國實踐中公司章程不被重視的現(xiàn)狀，我們認為，我國《公司法》或相關(guān)國企立法有必要明確公司章程在黨組織參與國企治理中的作用，以突出其作用的重要性，如可以規(guī)定“中國共產(chǎn)黨的組織參與國家出資企業(yè)的治理，必須依據(jù)法律和公司章程的規(guī)定”。實際上，這一立法建議在我國政策層面已有所反映，如2015年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》第24條第1款明確規(guī)定：“充分發(fā)揮國有企業(yè)黨組織政治核心作用。把加強黨的領(lǐng)導和完善公司治理統(tǒng)一起來，將黨建工作總體要求納入國有企業(yè)章程，明確國有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，創(chuàng)新國有企業(yè)黨組織發(fā)揮政治核心作用的途徑和方式?！?/p>

二、黨組織參與國企治理邊界之公司章程界定

黨組織對國企治理的參與，首先需要由公司章程界定其參與的范圍和程度，即參與邊界。這是因為，公司章程對參與范圍和邊界的界定本身就是一種“參與許可”，此為黨組織參與治理提供了正當性依據(jù)。同時，對參與范圍和邊界的界定，也是為了確保參與的有效，因為參與范圍過寬或程度太深，可能導致“參與”為“干涉”，反之，則可能達不到參與的本來目的和效果。那么，黨組織參與國企治理的邊界在哪里？如前所述，在我國，黨組織參與國企治理并非是一個新問題，其法律和規(guī)范性文件依據(jù)也一直都有，從中我們可以歸納出黨組織參與國企治理的邊界，其主要體現(xiàn)為三個方面。

(一)參與重大決策

重大決策是指企業(yè)經(jīng)營方針的制定、重大改革重組的決定、關(guān)系職工群眾重大切身利益措施的采取等。參與，顧名思義就是不直接作出決定，而主要體現(xiàn)為就國企董事會、經(jīng)理層決定的政治性、政策性(如宏觀調(diào)控、國家發(fā)展戰(zhàn)略、國家安全等方面)和合法性提出意見和建議進而影響決定的作出。

對于黨組織參與國企重大決策，我國多個立法和規(guī)范性文件都有規(guī)定。例如，《全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長工作條例》第11條⑥規(guī)定：“企業(yè)設(shè)立管理委員會，就企業(yè)經(jīng)營管理中的重大問題協(xié)助廠長決策。管理委員會由……黨委書記……組成?！庇秩纾豆痉ā返?9條⑦關(guān)于“準用中國共產(chǎn)黨章程”規(guī)定，“在公司中，根據(jù)中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，設(shè)立中國共產(chǎn)黨的組織，開展黨的活動”。而《中國共產(chǎn)黨章程》第32條第2款⑧則規(guī)定：“國有企業(yè)和集體企業(yè)中黨的基層組織，發(fā)揮政治核心作用，圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營開展工作……參與企業(yè)重大問題的決策?！贝送猓?015年《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》第15條第3款也規(guī)定：“國有企業(yè)黨組討論和決定重大事項時，應(yīng)當與公司法、企業(yè)國有資產(chǎn)法等法律法規(guī)相一致，并與公司章程相銜接。經(jīng)營管理方面事項一般按照企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)由董事會或者經(jīng)理層決定，涉及國家宏觀調(diào)控、國家發(fā)展戰(zhàn)略、國家安全等重大經(jīng)營管理事項應(yīng)當經(jīng)黨組研究討論后由董事會或者經(jīng)理層作出決定?！?/p>

(二)監(jiān)督

監(jiān)督可以體現(xiàn)為黨組織對黨和國家的方針、政策在企業(yè)中的貫徹執(zhí)行情況的宏觀監(jiān)督。例如，前述《公司法》第19條有關(guān)于“準用中國共產(chǎn)黨章程”的規(guī)定，而《中國共產(chǎn)黨章程》第32條第2款規(guī)定：“國有企業(yè)和集體企業(yè)中黨的基層組織，發(fā)揮政治核心作用，圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營開展工作。保證監(jiān)督黨和國家的方針、政策在本企業(yè)的貫徹執(zhí)行……”又如，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》第7條規(guī)定：“發(fā)揮企業(yè)黨組織保證監(jiān)督作用。把加強黨的領(lǐng)導和完善公司治理統(tǒng)一起來，落實黨組織在企業(yè)黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作中的主體責任和紀檢機構(gòu)的監(jiān)督責任，健全黨組織參與重大決策機制，強化黨組織對企業(yè)領(lǐng)導人員履職行為的監(jiān)督，確保企業(yè)決策部署及其執(zhí)行過程符合黨和國家方針政策、法律法規(guī)?！痹偃?，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第8條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在企業(yè)中的基層組織，對黨和國家的方針、政策在本企業(yè)的貫徹執(zhí)行實行保證監(jiān)督?！?/p>

監(jiān)督也可以體現(xiàn)為黨組織對企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營管理活動的中觀監(jiān)督。例如，《全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長工作條例》第6條規(guī)定：“廠長應(yīng)當定期向企業(yè)黨的基層委員會(含不設(shè)基層委員會的黨總支部委員會、支部委員會，以下簡稱黨委)報告工作，接受監(jiān)督?！?/p>

監(jiān)督還可以體現(xiàn)為對國企某一方面問題的微觀監(jiān)督。例如，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》第11條⑨就黨組織對國企國有資產(chǎn)監(jiān)督作了規(guī)定。

(三)重大人事決定

由于自治是國企治理的首要特征，那么黨組織對于企業(yè)一般經(jīng)營管理人員的任免不應(yīng)過多置喙，而重在對企業(yè)主要負責人的選拔從政治上予以把關(guān)，包括當候選人政治不合格以至于將會影響黨和國家政策的貫徹執(zhí)行時行使否決權(quán)?；诖?，我們認為，黨組織的重大人事決定，僅指黨組織根據(jù)政審情況和業(yè)務(wù)能力選拔任用企業(yè)領(lǐng)導人員，以及對董事會依法選擇的主要經(jīng)營管理者表示同意或提出反對意見。

對于黨組織對國企的重大人事決定，我國多個立法和規(guī)范性文件也有規(guī)定。例如，《全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長工作條例》第27條規(guī)定，副廠長和廠級經(jīng)濟技術(shù)負責人以及中層行政干部的人選方案由廠長負責提出，并征求企業(yè)黨委意見。又如，2015年9月中共中央辦公廳印發(fā)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》第25條⑩規(guī)定，強化黨組織在企業(yè)領(lǐng)導人員選拔任用、培養(yǎng)教育、管理監(jiān)督中的責任，支持董事會依法選擇經(jīng)營管理者、經(jīng)營管理者依法行使用人權(quán)，堅決防止和整治選人用人中的不正之風。加強對國有企業(yè)領(lǐng)導人員尤其是主要領(lǐng)導人員的日常監(jiān)督管理和綜合考核評價，及時調(diào)整不勝任、不稱職的領(lǐng)導人員，切實解決企業(yè)領(lǐng)導人員能上不能下的問題。

實踐中，一些國企公司章程也對此作了規(guī)定。例如，在筆者所統(tǒng)計的國企公司章程中，共有11家國有上市公司章程對黨組織的重大人事決定進行了較為詳細的規(guī)定。根據(jù)黨組織對人事選任的影響力的不同，其重大人事決定表現(xiàn)形式可以分為三類：①聽取黨組織意見。11份公司章程全部規(guī)定了公司在選聘高級管理人員時，應(yīng)當聽取黨委的意見。②黨組織直接推薦。有8份公司章程規(guī)定了黨組織可以向董事會推薦高級管理人員，與前述“聽取黨組織意見”的被動性行使不同，“黨組織直接推薦”賦予了黨組織直接提名擬選聘人員的權(quán)利。當然，推薦人員的成功選任仍然要按照公司法和公司章程所規(guī)定的公司選聘高級管理人員的程序?qū)崿F(xiàn)，不能由黨委直接任命。③黨組織直接決定。有2份公司章程規(guī)定了總裁應(yīng)當根據(jù)黨委推薦意見，聘任或者解聘除應(yīng)由董事會決定聘任或者解聘以外的負責管理人員。

綜上可見，我們從現(xiàn)行立法和規(guī)范性文件中可以歸納出黨組織參與國企治理的邊界，但是，這并不意味著由公司章程對此進行界定為多余。事實上，由立法和規(guī)范性文件界定黨組織參與國企治理的邊界弊端明顯。例如，當前有關(guān)黨組織參與國企治理的內(nèi)容散見于立法和規(guī)范性文件中，這實際上就影響了對黨組織參與國企治理邊界界定的明確。又如，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》均為政策性文件而非立法，政策的易變性決定了其難以為黨組織參與國企治理提供長效的堅實依據(jù)。再如，政策性文件的約束剛性較差，不能有效防范黨組織超越邊界“干涉”國企治理。相反，由公司章程對黨組織參與國企治理的邊界進行界定，則可以克服上述弊端。因為，公司章程對黨組織參與國企治理邊界的界定可以通過列舉的方式予以明確；公司章程作為國企自身活動的“憲章”對于國企具有很強的自我約束力；公司章程規(guī)定了黨組織參與治理的范圍和程度，也就意味著除此之外的事項黨組織均不得干涉，即由公司章程界定黨組織參與治理的邊界是維護國企自身合法權(quán)益的重要保障。鑒于此，我國《公司法》或相關(guān)國企立法，應(yīng)當同公司章程一起對黨組織參與國企治理的邊界進行界定，如立法可以規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨的組織對國家出資企業(yè)的重大決策參與、監(jiān)督和重大人事決定，其具體范圍和程度由公司章程規(guī)定?！?/p>

三、黨組織參與國企治理之公司章程約束與保障

如果說上文所述公司章程對參與治理的邊界界定主要在于為黨組織參與治理提供正當性依據(jù)(當然其同時也有助于保障參與治理的有效性)，那么公司章程還需要考慮黨組織參與治理的有效性，這就要求公司章程對黨組織參與治理進行約束與提供保障。

(一)黨組織參與國企治理之公司章程約束

公司章程對黨組織參與國企治理的約束，就是要將黨組織的行為約束在其合目的的范圍內(nèi)，防止權(quán)力濫用和避免參與治理異化為“干涉”。上文所述“邊界界定”同屬對黨組織參與治理的約束，不過，其對黨組織參與國企治理范圍和程度的劃定尚不足以形成足夠的約束，還需公司章程將黨組織參與治理的程序、方式等限制在合目的的范圍內(nèi)，并對違反公司章程規(guī)定者的不利后果予以規(guī)定。

1. 規(guī)定黨組織參與國企治理的程序和方式

公司章程對黨組織參與國企治理——包括參與企業(yè)重大經(jīng)營決策、進行監(jiān)督、作出重大人事決定——程序、方式的細化，可以防止黨組織的權(quán)力濫用，避免黨組織以參與企業(yè)治理為名行干預企業(yè)經(jīng)營管理之實，是保障黨組織參與治理合目的和有效的重要方式?？傮w上看，這些程序和方式主要有：

首先，對參與治理事項的政治性、政策性、合法性進行調(diào)查研究。無論是參與企業(yè)重大經(jīng)營決策、進行監(jiān)督還是作出重大人事決定，黨組織在作出決定或采取行動前首先要審查相關(guān)事項是否符合黨的路線、方針和政策，是否符合國家法律法規(guī)，是否符合宏觀調(diào)控政策導向，是否符合環(huán)保、穩(wěn)定等方面的要求。在此過程中，黨組織需要進行深入調(diào)研，聽取多方意見和建議，并形成調(diào)研報告以供黨委會討論研究。

其次，對參與治理事項形成集體意見。在調(diào)研報告的基礎(chǔ)上，黨組織應(yīng)組織召開黨委會對參與治理事項進行討論，討論的方式按照黨員會議的民主集中制原則，形成集體意見。

最后，對參與治理事項決定的執(zhí)行。對于重大決策參與，黨組織應(yīng)主動與董事會成員和總經(jīng)理進行溝通，介紹黨組織意見形成的主要根據(jù)和理由，供董事會成員和總經(jīng)理決策參考，力求形成共識。在總經(jīng)理辦公會和董事會對重大問題進行正式討論時，黨組織要選派代表鄭重陳述黨組織的意見和建議；董事會成員中的黨員領(lǐng)導人員應(yīng)發(fā)表與黨組織研究決定一致的意見，并通過自身努力，促使黨組織的意見盡可能地被采納。黨委成員在總經(jīng)理辦公會和董事會后，要向黨委反饋決策結(jié)果；如果黨委發(fā)現(xiàn)有不符合國企責任的行為，要向上一級黨委報告[4]。對于監(jiān)督，黨組織則將意見分別情況予以處理：要求董事會成員和總經(jīng)理采取措施，停止或改正不當行為；對自身職權(quán)范圍的事項直接進行處理(如對干部的處理)；對于自身職權(quán)范圍外的則提請上級黨委處理或建議有關(guān)部門、移交司法部門處理；對于重大人事決定，由黨組織直接決定國企主要負責人、向董事會推薦高級管理人員，以及同意或不予同意(不予同意的說明理由)董事會依法選擇的其他經(jīng)營管理者。

上述程序和方式，有的屬于黨章規(guī)定的內(nèi)容(如黨委會按照民主集中制原則形成集體意見)，對此，公司章程可以不作規(guī)定——即使規(guī)定也無需詳細；有的則必須由公司章程來明確(如規(guī)定黨組織參與治理的意見應(yīng)主要限定在政治性、政策性、合法性方面而不能是企業(yè)的經(jīng)營管理業(yè)務(wù)性方面，以及規(guī)定黨組織對其參與治理事項作出決定后的具體執(zhí)行程序和方式)。鑒于此，本文認為，我國《公司法》或相關(guān)國企立法可以明確由公司章程對黨組織參與國企治理的程序和方式予以規(guī)定，如“中國共產(chǎn)黨的組織參與國家出資企業(yè)的治理，要對參與治理事項的政治性、政策性、合法性進行調(diào)查研究，形成集體意見，根據(jù)情況分別執(zhí)行。具體由公司章程規(guī)定”。

2. 明確黨組織違反公司章程參與國企治理的責任

當前，我國黨組織參與國企治理的行為基本上沒有被納入公司章程的調(diào)整范圍(前文已述)，綜觀83份涉黨公司章程文本可以發(fā)現(xiàn)，大部分章程僅規(guī)定了黨組織的權(quán)利(力)，而對其責任語焉不詳。具體來說，僅有15份公司章程提及了黨委的主體責任和紀委的監(jiān)督責任，并且還多為宣示性規(guī)定。顯然，為有效約束黨組織對國企治理的參與，在公司章程對上文所述黨組織參與國企治理的邊界(即范圍和程度)、程序、方式予以規(guī)定的基礎(chǔ)上，有必要進一步對黨組織成員違反這些規(guī)定的責任予以明確。

不過，必須注意到，公司章程既不是黨規(guī)，更不是法律，公司章程并不能直接為違反公司章程的黨組織及其成員設(shè)定新的責任形式。況且，對于黨組織違反公司章程規(guī)定參與國企治理的行為，基本上也都可以從黨的紀律或立法中找到相關(guān)責任規(guī)定。但是，這并不意味著公司章程對責任的規(guī)定無關(guān)緊要。實際上，公司章程可以援引相關(guān)立法、黨規(guī)的規(guī)定，明確違反公司章程的黨組織及其成員應(yīng)當承擔的不利后果，以增強對黨組織及其成員的約束力。鑒于此，本文認為，我國國企公司章程也可以重復黨紀和法律的規(guī)定，在其中對黨組織及其成員違反公司章程參與國企治理的行為責任予以再次明示。

(二)黨組織參與國企治理之公司章程保障

為改進國企治理，提高國企的效益，實現(xiàn)國企保值增值，對于黨組織依據(jù)法律和公司章程規(guī)定參與國企治理的行為，應(yīng)當予以保障。對此，我國現(xiàn)行《公司法》第19條也規(guī)定：“公司應(yīng)當為黨組織的活動提供必要條件?！钡?，何為“必要條件”？具體如何“提供”并保障“提供”？這同樣需要公司章程予以細化。

1. 為黨組織的參與治理提供人員和經(jīng)費保障

黨組織參與國企治理，首先需要有具體的黨組織及其成員，并離不開對其活動的經(jīng)費支持。這就要求公司章程對黨組織的設(shè)立及其人員配置和經(jīng)費保障作出規(guī)定。

人員配置包括兩個方面：一是指將黨組織成員納入企業(yè)高級管理人員的范圍。通過這種方式，更有利于黨組織參與國企治理。實踐中，黨組成員兼任高管的現(xiàn)象較為普遍。例如，在我們所統(tǒng)計的83份涉黨公司章程中，有5份公司章程明確提出了黨委書記屬于高級管理人員。又如，云南鋁業(yè)股份有限公司《公司章程》第11條規(guī)定，本章程所稱其他高級管理人員是指公司的黨委書記、副總經(jīng)理、黨委副書記、總工程師、總經(jīng)濟師、總會計師、董事會秘書。二是對于不能納入企業(yè)高級管理人員范圍的黨組織成員也要納入公司編制。例如，寧夏建材集團股份有限公司于2015年12月10日發(fā)布的公告稱，寧夏建材在原公司章程第3條增加“設(shè)立中國共產(chǎn)黨的組織，建立黨的工作機構(gòu)，配備黨務(wù)工作人員，黨組織機構(gòu)設(shè)置、人員編制納入公司管理機構(gòu)和編制……”又如，一汽轎車章程第153條規(guī)定：“黨組織機構(gòu)設(shè)置及其人員編制納入公司管理機構(gòu)和編制……”

經(jīng)費保障主要是指將黨組織參與國企治理的經(jīng)費納入企業(yè)預算。例如，上文所述寧夏建材公司章程第3條在“人員配置”后規(guī)定：“……黨組織工作經(jīng)費納入公司預算，從公司管理費中列支?！庇秩?，一汽轎車章程第153條在“人員配置”后規(guī)定：“……黨組織工作經(jīng)費納入公司預算，從公司管理費中列支?！?/p>

綜上，本文認為，我國《公司法》或相關(guān)國企立法可以規(guī)定：“在國家出資企業(yè)中，根據(jù)中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，設(shè)立中國共產(chǎn)黨的組織，開展黨的活動。國家出資企業(yè)將黨組織機構(gòu)設(shè)置及其人員編制納入公司管理機構(gòu)和編制，將黨組織工作經(jīng)費納入公司預算，從公司管理費中列支。具體由公司章程規(guī)定?！?/p>

2. 明確國企主動接受黨組織參與治理的義務(wù)

對于國企而言，積極主動地接受黨組織依據(jù)法律、公司章程規(guī)定參與治理是一項義務(wù)。但是，如果該項義務(wù)在公司章程中沒有得到明確，黨組織的參與就可能在實踐中被國企所忽視甚至排斥。例如，國企可能根本就不向黨組織通告企業(yè)將要進行的重大決策、人事任免等問題，從而使得黨組織無法參與治理。

本文認為，公司章程對國企主動接受黨組織參與治理義務(wù)的規(guī)定包括三個方面：①告知義務(wù)。即對于黨組織參與治理范圍內(nèi)的事項，如人事任免、重大決策、監(jiān)督，企業(yè)應(yīng)當在一定時間內(nèi)提前告知黨組織，以便黨組織討論和形成集體意見。實踐中，也有少量國企就某一方面的黨組織參與治理事項的告知義務(wù)作了類似規(guī)定。例如，從調(diào)研結(jié)果來看，有13份公司章程規(guī)定了“董事會決定公司重大問題時，應(yīng)當事先聽取公司黨委的意見”，約占涉黨公司章程樣本數(shù)的15.67%。②認真對待黨組織意見。即對于公司章程規(guī)定企業(yè)必須接受的黨組織的意見，企業(yè)必須采納并執(zhí)行；對于其他意見與建議，在不予采納的情況下也要向黨組織說明正當理由。③違反前述告知義務(wù)和認真對待黨組織意見義務(wù)的處理。即對于國企相關(guān)人員(如負責對接黨組織工作的人員)違反主動接受黨組織參與治理義務(wù)的行為，公司章程應(yīng)對處理方式作出規(guī)定。

綜上，本文認為，我國《公司法》或相關(guān)國企立法可以規(guī)定：“對于中國共產(chǎn)黨的組織依據(jù)本法和公司章程的規(guī)定參與治理的行為，國家出資企業(yè)必須接受并積極配合。公司章程應(yīng)對黨組織參與治理的工作機制作出規(guī)定，并對失職行為的后果予以明確?！?/p>

四、結(jié)語

從學理上看，所謂政企不分主要是指企業(yè)與政府不分，而黨組織參與國企治理并不必然引起政企不分。相反，由于國企黨組織的政治核心角色定位與政府宏觀政策以及國家治理的目標一致，企業(yè)黨組織能夠?qū)⑵髽I(yè)經(jīng)營目標、經(jīng)營管理者的利益和職工利益同維護國家與社會利益統(tǒng)一起來，實現(xiàn)多方共贏[5]。不過，黨組織參與國企治理，終究得依靠一定的規(guī)則行事。在我們看來，無論是出于保障黨組織參與國企治理的正當性還是有效性，公司章程在黨組織參與國企治理中的作用都至關(guān)重要。但是，從當前為數(shù)不多的涉黨章程統(tǒng)計情況看，黨組織參與國企治理的公司章程路徑仍然處于“摸著石頭過河”的狀態(tài)，并未形成較為穩(wěn)定的規(guī)則和成熟的經(jīng)驗。黨組織參與國企治理在公司章程中被有意無意地作了模糊處理，參與治理往往通過上級黨委直接命令等手段而非以內(nèi)嵌入公司章程的自我治理方式實現(xiàn)，這無疑將會造成實踐中公司治理的扭曲。在此背景下，通過公司法或相關(guān)國企立法的修訂完善，突出公司章程在黨組織參與國企治理中的作用的重要性，并對如何通過公司章程調(diào)整黨組織的參與治理行為進行指引，無疑是非常必要的。

注釋：

① 《蘇維埃國有工廠管理條例》規(guī)定：“在廠長之下，設(shè)立工廠管理委員會，由廠長、黨支部代表、工會代表、團支部代表、工廠其他負責人、工廠代表等五人至七人組織之，開會時以廠長為當然主席，以解決廠內(nèi)的重大問題，管理委員會內(nèi)組織‘三人團’，由廠長、黨支部代表及工會支部代表組成，以協(xié)同處理廠內(nèi)的日常問題。”廠長對生產(chǎn)經(jīng)營、經(jīng)濟管理方面的事項具有最后決定權(quán)，但有政委時一定要得到政委的同意。這種治理架構(gòu)一直延續(xù)至1951年，達30年之久。

② 《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第32條規(guī)定：“在國家經(jīng)營的企業(yè)中，目前時期應(yīng)實行工人參加生產(chǎn)管理的制度，即建立在廠長領(lǐng)導之下的工廠管理委員會。”

③ 《關(guān)于進一步推進國有企業(yè)貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》明確規(guī)定了三重一大事項應(yīng)當由黨委會在內(nèi)的領(lǐng)導班子集體決策?！叭匾淮蟆笔侵竾衅髽I(yè)重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作事項。

④ 后文即以此83家國企公司章程為分析對象，該83家國企包括：江蘇有線、廣西廣電、湖北廣電、吉視傳媒、浙報傳媒、南京港、新賽股份、三毛派神、合肥城建、華菱鋼鐵、西寧特鋼、浦東金橋、金嶺礦業(yè)、申通地鐵、申達股份、上海三毛、青海華鼎、廈工股份、伊力特、文山電力、南京醫(yī)藥、首鋼股份、重慶燃氣、海汽集團、嘉寶集團、金瑞礦業(yè)、京城股份、陜西煤業(yè)、深圳燃氣、鄂武商A、天津松江、寧波港、象嶼股份、云鋁股份、川投能源、廣弘控股、新疆城建、西藏礦業(yè)、鄭州煤電、韶能股份、歐亞集團、龍溪股份、鹽湖股份、杭齒前進、海正藥業(yè)、豫能控股、岷江水電、中國西電、中國中鐵、中國鐵建、中遠航運、華舟應(yīng)急、新能泰山、天華院、中航電子、中材國際、當升科技、中國核建、中國一重、光迅科技、佳電股份、中國化學、振華科技、中國建筑、鋼構(gòu)工程、中航飛機、貴航股份、內(nèi)蒙華電、祁連山、中色股份、中材節(jié)能、南國置業(yè)、東安動力、一汽夏利、一汽富維、際華集團、新興鑄管、一汽轎車、*ST天利、國統(tǒng)股份、寧夏建材、*ST釩鈦、大秦鐵路。

⑤ 一汽富維既是集團公司的子公司，又是其他關(guān)聯(lián)企業(yè)的零部件供應(yīng)商(一汽富維以汽車內(nèi)飾、汽車外飾、車身電子、車輪四大核心產(chǎn)品為主業(yè)，產(chǎn)品主要供應(yīng)一汽集團公司下屬子公司，是主機廠核心供應(yīng)商)，其相較于一汽轎車、一汽夏利等整車制造企業(yè)而言，更容易發(fā)生通過不當關(guān)聯(lián)交易向大股東輸送利益以及由此引發(fā)的貪腐行為，因此公司章程應(yīng)當加大黨組織(紀委)對關(guān)聯(lián)交易紀律檢查的力度。但是，該章程并未按照《關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》的要求，落實黨組織在企業(yè)黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作中的主體責任和紀檢機構(gòu)的監(jiān)督責任，健全黨組織參與重大決策機制，強化黨組織對企業(yè)領(lǐng)導人員履職行為的監(jiān)督。

⑥ 《全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長工作條例》第11條規(guī)定：“企業(yè)設(shè)立管理委員會，就企業(yè)經(jīng)營管理中的重大問題協(xié)助廠長決策。管理委員會由廠長、副廠長、總工程師、總經(jīng)濟師、總會計師，黨委書記、工會主席、團委書記和職工代表大會選出的職工代表組成。職工代表(包括工會主席)人數(shù)一般應(yīng)當為管理委員會全體成員的三分之一。廠長任管理委員會主任?！?/p>

⑦ 《公司法》第19條規(guī)定：“在公司中，根據(jù)中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，設(shè)立中國共產(chǎn)黨的組織，開展黨的活動。公司應(yīng)當為黨組織的活動提供必要條件?！?/p>

⑧ 《中國共產(chǎn)黨章程》第32條第2款規(guī)定：“國有企業(yè)和集體企業(yè)中黨的基層組織，發(fā)揮政治核心作用，圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營開展工作。保證監(jiān)督黨和國家的方針、政策在本企業(yè)的貫徹執(zhí)行；支持股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理(廠長)依法行使職權(quán)；全心全意依靠職工群眾，支持職工代表大會開展工作；參與企業(yè)重大問題的決策；加強黨組織的自身建設(shè)，領(lǐng)導思想政治工作、精神文明建設(shè)和工會、共青團等群眾組織?！?/p>

⑨ 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》第11條規(guī)定：進一步增強紀檢監(jiān)察和巡視的監(jiān)督作用。督促國有企業(yè)落實“兩個責任”，實行“一案雙查”，強化責任追究。加強對國有企業(yè)執(zhí)行黨的紀律情況的監(jiān)督檢查，重點審查國有企業(yè)執(zhí)行黨的政治紀律、政治規(guī)矩、組織紀律、廉潔紀律情況，嚴肅查處違反黨中央八項規(guī)定精神的行為和“四風”問題。查辦腐敗案件以上級紀委領(lǐng)導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時，必須向上級紀委報告。嚴肅查辦發(fā)生在國有企業(yè)改制重組、產(chǎn)權(quán)交易、投資并購、物資采購、招標投標以及國際化經(jīng)營等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的腐敗案件。貫徹中央巡視工作方針，聚焦黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，圍繞“四個著力”，加強和改進國有企業(yè)巡視工作，發(fā)現(xiàn)問題，形成震懾，倒逼改革，促進發(fā)展。

⑩ 《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》第25條規(guī)定，進一步加強國有企業(yè)領(lǐng)導班子建設(shè)和人才隊伍建設(shè)。根據(jù)企業(yè)改革發(fā)展需要，明確選人用人標準和程序，創(chuàng)新選人用人方式。強化黨組織在企業(yè)領(lǐng)導人員選拔任用、培養(yǎng)教育、管理監(jiān)督中的責任，支持董事會依法選擇經(jīng)營管理者、經(jīng)營管理者依法行使用人權(quán)，堅決防止和整治選人用人中的不正之風。加強對國有企業(yè)領(lǐng)導人員尤其是主要領(lǐng)導人員的日常監(jiān)督管理和綜合考核評價，及時調(diào)整不勝任、不稱職的領(lǐng)導人員，切實解決企業(yè)領(lǐng)導人員能上不能下的問題。以強化忠誠意識、拓展世界眼光、提高戰(zhàn)略思維、增強創(chuàng)新精神、鍛造優(yōu)秀品行為重點，加強企業(yè)家隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮企業(yè)家作用。大力實施人才強企戰(zhàn)略，加快建立健全國有企業(yè)集聚人才的體制機制。

? 如，新興鑄管股份有限公司《公司章程》第167條規(guī)定，公司黨委的職權(quán)包括：(一)落實主體責任，發(fā)揮政治核心作用，圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營開展工作……。第169條規(guī)定，公司紀委的職權(quán)包括：(一)落實監(jiān)督責任，維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)……

? 作出類似規(guī)定的還有同屬一汽集團下屬的一汽富維。

[1] 龍衛(wèi)球. 民法總論[M]. 北京: 中國法制出版社, 2001.

[2] 趙萬一, 李俏麗. 論公司自治的法律邊界[J]. 河南財經(jīng)政法大學學報, 2013, 28(3): 77?84.

[3] 王懷勇. 公司自治的思想淵源[J]. 寧夏大學學報: 人文社會科學版, 2009, 31(4): 119?124.

[4] 劉鋒. 國企黨組織如何參與重大問題決策[N]. 首都建設(shè)報, 2016?08?22(04).

[5] 秦永法. 黨組織在國企法人治理結(jié)構(gòu)中的作用[N]. 光明日報, 2014?04?22(07).

On the function of corporation article in CCP organization’s participation governance in state-owned corporations

JIANG Jianxiang, LI Yilun

(School of Law, Central South University, Changsha 410083, China)

According to the essence of state-owned corporation governance, the function of corporation article is key in CCP organization’s participation governance in state-owned corporations. However, the function has been ignored in our country, and it is necessary to emphasize corporation article by legislation. The core of CCP organization’s participation governance in state-owned corporations is that participation governance must be just and efficient. For the sake of justice, corporation article should define the range and degree of the participation governance, and for the sake of efficiency, corporation article should restrict and ensure participation governance.

state-owned corporations; CCP organization’ participation governance; corporation article

[編輯: 蘇慧]

D912.29

A

1672-3104(2017)03?0034?07

2017?02?23；

2017?03?22

中國法學會2015年度部級法學研究課題“行業(yè)協(xié)會商會章程治理法制化實證研究”(CLS(2015)Y07)

蔣建湘(1965?)，男，湖南寧鄉(xiāng)人，中南大學法學院教授，主要研究方向：民商法，經(jīng)濟法；李依倫(1985?)，男，陜西寶雞人，中南大學法學院博士研究生，主要研究方向：民商法