國(guó)有企業(yè)特殊法制在現(xiàn)代公司法制中的生成與安放
2017-01-12 14:48李建偉
李建偉
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國(guó)有企業(yè)特殊法制在現(xiàn)代公司法制中的生成與安放
李建偉
(中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京，102249)
回顧國(guó)有企業(yè)法制在現(xiàn)代公司法制背景下的生成歷程，不能離開(kāi)現(xiàn)實(shí)國(guó)情來(lái)把握國(guó)有企業(yè)法制的發(fā)展趨向。國(guó)企法制作為一種深具中國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代企業(yè)法制安排，首先要遵循現(xiàn)代公司法制尤其現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的安排，同時(shí)也要積極探索適合國(guó)情與國(guó)企現(xiàn)狀的治理模式。在此話(huà)語(yǔ)背景下，堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)企的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖與加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)企的領(lǐng)導(dǎo)，是全面從嚴(yán)治黨在國(guó)企改革的題中之意，關(guān)鍵要堅(jiān)持在現(xiàn)代公司治理的制度框架內(nèi)來(lái)落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，以形成現(xiàn)代公司治理框架下的國(guó)企治理模式，而非另起爐灶來(lái)構(gòu)建迥異于現(xiàn)代公司治理模式與精神的黨管治理模式。一項(xiàng)新的法制課題是，作為基本法律的《民法總則》關(guān)于營(yíng)利法人治理結(jié)構(gòu)安排的最新規(guī)定，為國(guó)有企業(yè)治理模式框定了新的基本架構(gòu)。
國(guó)有企業(yè)；現(xiàn)代公司法制；黨的領(lǐng)導(dǎo)；公司治理；營(yíng)利法人
2015年6月5日中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開(kāi)第十三次會(huì)議，審議通過(guò)了《關(guān)于在深化國(guó)有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》)?！度舾梢庖?jiàn)》強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)國(guó)有企業(yè)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，提出要堅(jiān)持黨的建設(shè)與國(guó)有企業(yè)改革同步謀劃、黨的組織及工作機(jī)構(gòu)同步設(shè)置，實(shí)現(xiàn)體制對(duì)接、機(jī)制對(duì)接、制度對(duì)接、工作對(duì)接，要把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來(lái)，明確國(guó)有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)在國(guó)有企業(yè)改革中得到體現(xiàn)和加強(qiáng)。對(duì)于《若干意見(jiàn)》的各種政策解讀一時(shí)迭出。有引經(jīng)據(jù)典證明“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”為我黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)企改革的一貫主張，此次會(huì)議乃是黨建工作的例行的周期性強(qiáng)調(diào)，也有稱(chēng)之為“舊瓶新酒”不乏新時(shí)期嶄新意蘊(yùn)的，也有積極肯定“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”是一種社會(huì)進(jìn)步的，還有不同聲音稱(chēng)之為國(guó)企改革又要開(kāi)始重申“黨要管企”、重新“回潮”走老路的，甚至有國(guó)企改革退步論的擔(dān)憂(yōu)等等[1?7]。對(duì)一項(xiàng)政策舉措的多重價(jià)值判斷本屬正常，但從另一個(gè)視角看可能也增加了人們的評(píng)判力和彷徨感，甚至有人擔(dān)心為此影響了人們深化國(guó)企改革的動(dòng)力和信念[8]。那么，就《若干意見(jiàn)》關(guān)于在國(guó)企改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)之主張，之于國(guó)有企業(yè)治理模式及其制度安排的法律影響力如何，以及其具體的政策措施如何獲得法律機(jī)制上的恰當(dāng)生成與安放，需要展開(kāi)深入的討論。
一、國(guó)有企業(yè)法制在我國(guó)現(xiàn)代公司法制體系下的特殊性
近三十多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程一直與國(guó)有企業(yè)改革密不可分，且多數(shù)時(shí)間都以國(guó)有企業(yè)改革為中心。與此相適應(yīng)，國(guó)有企業(yè)法制也是我國(guó)公司法制繞不過(guò)去的重大課題，可以說(shuō)國(guó)有企業(yè)法制是中國(guó)最大的公司法制問(wèn)題。回顧三十多年來(lái)國(guó)有企業(yè)法制的生成，可謂路徑多元[9]。自1979年至今，我國(guó)漸次形成了二元企業(yè)立法模式：一是按所有制進(jìn)行企業(yè)立法，分別制定全民所有制工業(yè)企業(yè)法、集體企業(yè)法、私營(yíng)企業(yè)法、“三資”企業(yè)法等；二是按現(xiàn)代企業(yè)制度立法，分別制定公司法、合伙企業(yè)法、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法等。問(wèn)題是，后一立法體系實(shí)施后，前一立法體系并未廢止，于是出現(xiàn)國(guó)有企業(yè)同時(shí)適用《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》(1988)、《公司法》(1993)的狀況，但兩部立法在基本層面上具有重大的制度差異。2008年頒布《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，意圖實(shí)現(xiàn)從國(guó)有企業(yè)主體立法到國(guó)有資產(chǎn)立法的重大范式轉(zhuǎn)型，即不再把國(guó)有企業(yè)當(dāng)作特殊主體，而將國(guó)有企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)視為規(guī)范客體，實(shí)現(xiàn)從管主體到管資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變。但這一轉(zhuǎn)型并沒(méi)有收獲如期的成功，其原因包括兩個(gè)方面。一方面，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》僅僅適用于國(guó)有企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)，數(shù)量龐大的國(guó)有金融資產(chǎn)并不適用；另一方面，從管主體到管資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變，是一種重大的治理范式轉(zhuǎn)型，需要深層次的配套制度生成與諸多體制改革措施相配套，但從目前來(lái)看后者跟進(jìn)乏力。
在國(guó)有企業(yè)治理的制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐方面，自1993年頒行《公司法》以來(lái)，總體上朝兩個(gè)方向努力。
一是朝著現(xiàn)代公司法制的方向努力。這包括兩個(gè)基礎(chǔ)性制度的建構(gòu)：一方面，通過(guò)國(guó)有企業(yè)改制、產(chǎn)權(quán)重組、上市、股權(quán)分置改革、混合所有制等重大舉措，努力實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)多元化。眾所周知，現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制建立在產(chǎn)權(quán)多元的基礎(chǔ)上，不論是家族企業(yè)還是國(guó)有企業(yè)，若產(chǎn)權(quán)單一，很難建立多元利益、權(quán)利制衡的公司治理體系。另一方面，以委托代理機(jī)制為中心，通過(guò)建立股東大會(huì)、監(jiān)事會(huì)與董事會(huì)等“新三會(huì)”，董事會(huì)試點(diǎn)、引入獨(dú)立董事、外部董事、獨(dú)立監(jiān)事等重大舉措，來(lái)初步建立符合現(xiàn)代公司法制的制度架構(gòu)與精神的法人治理制度。2016年10月中央召開(kāi)的“全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議”，強(qiáng)調(diào)“建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國(guó)有企業(yè)改革的方向，也必須一以貫之”，正是對(duì)于這一方面的制度努力的最新肯定。但是，截至目前，雖然國(guó)有企業(yè)初步建立起現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，真正符合委托代理機(jī)制精神的現(xiàn)代公司治理運(yùn)行機(jī)制在多數(shù)國(guó)有企業(yè)并沒(méi)有運(yùn)行起來(lái)，在取得真正的制度實(shí)效方面尚任重道遠(yuǎn)。
二是強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)治理制度與運(yùn)行機(jī)制的特殊性，并在此方面漸次形成具有中國(guó)特色的制度體系。比如，以《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》確立的外派監(jiān)事制度為基礎(chǔ)，形成了一系列法律法規(guī)體系。這些制度努力的基本背景是，現(xiàn)代公司治理制度在國(guó)有企業(yè)生成之后，也出現(xiàn)了諸多水土不服的現(xiàn)象，有些制度安排非但沒(méi)取得預(yù)期效果，甚至南轅北轍。其中最突出的問(wèn)題，是對(duì)于國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)督制度、機(jī)制的設(shè)計(jì)與實(shí)踐上出現(xiàn)了較嚴(yán)重的問(wèn)題。如何切實(shí)有效地監(jiān)督國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人，預(yù)防與懲治其管理腐敗與管理低效，成為一個(gè)突出的棘手問(wèn)題，長(zhǎng)期影響國(guó)有企業(yè)的健康發(fā)展。這就需要在現(xiàn)代公司法制之外另辟蹊徑，積極探索符合中國(guó)現(xiàn)時(shí)“國(guó)情”、國(guó)有企業(yè)“企情”的有效治理機(jī)制。多年來(lái)，國(guó)有企業(yè)在此領(lǐng)域探索過(guò)，做過(guò)多種努力，比如建立職工代表大會(huì)，強(qiáng)調(diào)企業(yè)紀(jì)委與工會(huì)的監(jiān)督職能，實(shí)行總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，引入外部監(jiān)事會(huì)制度，施行審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督等。這些制度舉措有的堅(jiān)持實(shí)施了幾十年，有的正在試運(yùn)行，總 之都是在現(xiàn)代公司法制之外進(jìn)行的寶貴探索?？偨Y(jié)來(lái)看，目前在多個(gè)層面與領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行的國(guó)有企業(yè)特殊法制，最核心的制度設(shè)計(jì)就是黨的領(lǐng)導(dǎo)地位在國(guó)有企業(yè)治理制度中的安放，這也構(gòu)成了各項(xiàng)制度生成的一條主線(xiàn)。
二、國(guó)有企業(yè)治理面臨的主要矛盾與問(wèn)題分析
盡管我國(guó)在立法形式上只有一部公司法，但在實(shí)質(zhì)制度運(yùn)行意義上存在三部公司法制。一是普通公司法制，即指1993年頒布并施行至今的《公司法》。這部《公司法》幾經(jīng)修訂，目前關(guān)于國(guó)有企業(yè)的特殊規(guī)范安排已很少了，關(guān)于上市公司的特殊規(guī)范也僅有5個(gè)條文，實(shí)際上這部公司法是以普通公司(主要是民營(yíng)企業(yè)、非公眾公司)為假設(shè)主體對(duì)象的，構(gòu)成了我國(guó)普通公司法制。二是上市公司法制，主要是指中國(guó)證監(jiān)會(huì)、深滬證交所等頒布的以《上市公司治理準(zhǔn)則》《上市公司章程指引》等為代表的龐大法律規(guī)范群(包括“軟法”規(guī)范)，其制度安排更接近于美國(guó)等發(fā)達(dá)資本市場(chǎng)的公眾公司法。三是獨(dú)具中國(guó)特色的國(guó)有企業(yè)法制，不僅包括全國(guó)人大及其常委會(huì)頒布的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》等法律，更龐大的法律規(guī)范則是由以國(guó)務(wù)院、國(guó)資委、財(cái)政部、工信部以及地方人大與政府等主體發(fā)布的行政法規(guī)、規(guī)章群組成，以外部監(jiān)事會(huì)制度、試行董事會(huì)制度等特殊制度設(shè)計(jì)為代表，還包括中國(guó)共產(chǎn)黨頒布的關(guān)于堅(jiān)持與強(qiáng)化黨在國(guó)有企業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位為核心的一系列黨內(nèi)法規(guī)[10]。所有這些關(guān)于國(guó)有企業(yè)的法律規(guī)范群，在普通公司法制之外生成了適用于國(guó)有企業(yè)的一整套法律法規(guī)體系，可謂之為國(guó)有企業(yè)特殊法制。
那么，在普通公司法制之外生成與運(yùn)行的國(guó)有企業(yè)特殊法制，主要解決什么樣的問(wèn)題呢？這一問(wèn)題的回答眾所周知，解決國(guó)有企業(yè)的治理問(wèn)題。如前所述，國(guó)有企業(yè)在進(jìn)行現(xiàn)代公司改制過(guò)程中，或者在模仿現(xiàn)代公司制度構(gòu)建新的法人治理結(jié)構(gòu)的過(guò)程中，基本建立了現(xiàn)代公司治理制度或者類(lèi)現(xiàn)代公司治理制度，成績(jī)卓著①。但國(guó)有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)依然存在突出的問(wèn)題，這一問(wèn)題主要是由國(guó)有企業(yè)特殊的“兩權(quán)分離”即“企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離”造成的。由于國(guó)有企業(yè)的所有者先天性缺位，經(jīng)營(yíng)者缺乏必要的產(chǎn)權(quán)約束，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者實(shí)際上享有了所有者的多數(shù)權(quán)力，缺乏必要的約束機(jī)制，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)易于陷入“內(nèi)部人控制”。事實(shí)上，國(guó)有企業(yè)的貪腐與低效問(wèn)題都比較嚴(yán)重，“九龍治水”式的監(jiān)管機(jī)制盡管多頭治理，但功效不顯，甚至很多時(shí)候如同虛置，出現(xiàn)整體性失靈?？傊?，所有者單一導(dǎo)致了委托代理機(jī)制難以發(fā)揮作用，所有者實(shí)質(zhì)缺位導(dǎo)致了事實(shí)上的“內(nèi)部人控制”。要解決上述問(wèn)題，除了堅(jiān)持國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化改革之外，還需要強(qiáng)化對(duì)于國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)督制約機(jī)制。關(guān)于后一方面，經(jīng)過(guò)多年的艱苦摸索與制度創(chuàng)新，堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖成為最重要的制度建構(gòu)共識(shí)，也是國(guó)有企業(yè)治理的核心制度配置。
三、國(guó)有企業(yè)治理特殊模式論：國(guó)有企業(yè)法制的重大發(fā)展方向
我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，實(shí)行公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。國(guó)有企業(yè)不僅僅作為產(chǎn)品、服務(wù)的提供者這一經(jīng)濟(jì)組織而存在，還具有更多的政治功能擔(dān)當(dāng)——國(guó)有企業(yè)關(guān)乎國(guó)家經(jīng)濟(jì)的命脈，國(guó)有企業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱，是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是我們黨執(zhí)政興國(guó)的重要支柱和依靠力量②。這些政治功能擔(dān)當(dāng)，客觀(guān)上需要國(guó)有企業(yè)有充分理由在現(xiàn)代公司治理模式之外植入若干特殊治理制度元素，形成獨(dú)具中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的國(guó)有企業(yè)治理特殊模式。
所謂獨(dú)具中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的國(guó)有企業(yè)治理特殊模式，基本原則與核心制度設(shè)置就是堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖。2015年先后頒發(fā)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于在深化國(guó)有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見(jiàn)》等重要政策文件，是引領(lǐng)近期國(guó)有企業(yè)改革的基本依據(jù)。在2016年10月召開(kāi)的“全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議”上，習(xí)近平總書(shū)記發(fā)表重要講話(huà)，再次強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖這一基本原則，并系統(tǒng)論述了加強(qiáng)黨對(duì)于國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的重大意義與舉措。這給國(guó)有企業(yè)法制的發(fā)展指明了方向。圍繞著“堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖”這一基本原則，國(guó)務(wù)院國(guó)資委等主管部門(mén)連續(xù)出臺(tái)的若干文件都在沿著這一方向而進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。關(guān)鍵是，在國(guó)有企業(yè)制度尤其是法人治理實(shí)踐中如何正確理解與切實(shí)落實(shí)“堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖”這一基本原則？
按照目前的制度設(shè)計(jì)，堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是一項(xiàng)重大政治原則。國(guó)有企業(yè)特殊法制，“特”就特在將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，把企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中?！皥?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)，是我國(guó)國(guó)有企業(yè)的光榮傳統(tǒng)，是國(guó)有企業(yè)的‘根’和‘魂’，是我國(guó)國(guó)有企業(yè)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖，發(fā)揮企業(yè)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用?！雹趫?jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，被視為國(guó)有企業(yè)特殊法制的應(yīng)有之意，也是國(guó)有企業(yè)特殊治理模式的內(nèi)核，要在現(xiàn)代公司法制框架下正確理解黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，需要申明以下幾個(gè)基本立場(chǎng)。
第一，黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)的有機(jī)統(tǒng)一。首先，按照目前的制度設(shè)計(jì)，黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)可以歸納為參與企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)決策權(quán)、權(quán)力監(jiān)督權(quán)與重大人事決定權(quán)等三個(gè)方面，重心落在強(qiáng)化黨組織對(duì)國(guó)有企業(yè)治理的領(lǐng)導(dǎo)作用。其次，國(guó)有企業(yè)黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用，歸結(jié)到一點(diǎn)就是把方向、管大局、保落實(shí)。這是一個(gè)政策引導(dǎo)，不會(huì)也不應(yīng)該去觸及或否定董事會(huì)作為現(xiàn)代公司治理經(jīng)營(yíng)決策權(quán)這一中心。質(zhì)言之，黨組織這個(gè)“核心”與董事會(huì)作為公司治理的“中心”之間不能沖突與矛盾。再次，可以將黨建工作總體要求納入國(guó)有企業(yè)的章程，明確黨組織在國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，創(chuàng)新國(guó)有企業(yè)黨組織發(fā)揮政治核心作用的途徑和方式。最后，黨的領(lǐng)導(dǎo)在國(guó)有企業(yè)中的落地機(jī)制是一個(gè)前置決策程序，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)在實(shí)際操作中的度不容易把握，弄不好就易于擠壓董事會(huì)的原有決策權(quán)利，所以不僅要有原則性規(guī)定，還要有細(xì)致化操作指南，更要積累治理機(jī)制的新經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)踐中及時(shí)總結(jié)與歸納，明確相關(guān)機(jī)構(gòu)與領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力，強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制。
第二，堅(jiān)持權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一的原則。加強(qiáng)黨組織對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于現(xiàn)代公司治理可能帶來(lái)的消極影響與挑戰(zhàn)在于權(quán)力、責(zé)任如何對(duì)應(yīng)的問(wèn)題。黨作為決策者的責(zé)任如何納入公司法治理結(jié)構(gòu)內(nèi)既有的信義義務(wù)體系？《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第8條規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨在企業(yè)中的基層組織，對(duì)黨和國(guó)家的方針、政策在本企業(yè)的貫徹執(zhí)行實(shí)行保證監(jiān)督?！庇纱丝梢钥闯鳇h作為權(quán)威的監(jiān)督者，不存在承擔(dān)法律責(zé)任的問(wèn)題。如黨組織成員在前置決策出現(xiàn)了問(wèn)題，可以依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》等黨內(nèi)法規(guī)對(duì)責(zé)任人進(jìn)行處分。如董事會(huì)決策出現(xiàn)問(wèn)題，則憑借公司章程、公司法追究法律責(zé)任。那么，可否考慮將加強(qiáng)黨組織領(lǐng)導(dǎo)理直氣壯地寫(xiě)進(jìn)國(guó)有企業(yè)章程、法律文件的同時(shí)，從法律層面設(shè)計(jì)好違反黨規(guī)黨紀(jì)與公司法上的承擔(dān)違信責(zé)任的制度銜接？需要進(jìn)一步的思考。
第三，內(nèi)嵌入既有的公司治理機(jī)制，堅(jiān)持制度自信。從國(guó)際市場(chǎng)看，強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)可能會(huì)造成境外對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)形成黨企不分的印象，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)境外并購(gòu)困難等。為此，一方面要穩(wěn)步推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)化改革，另一方面也要勇于公開(kāi)宣稱(chēng)國(guó)有企業(yè)的獨(dú)特領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，并加以法制化、制度化，堅(jiān)持制度自信。因?yàn)閳?zhí)政黨的利益與國(guó)家利益、人民利益是一致的，黨組織及其特殊治理機(jī)制“嵌入”國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，可以構(gòu)成國(guó)有企業(yè)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)?！豆痉ā返?9條早有規(guī)定，“在公司中，根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，設(shè)立中國(guó)共產(chǎn)黨的組織，開(kāi)展黨的活動(dòng)。公司應(yīng)當(dāng)為黨組織的活動(dòng)提供必要條件”。這一規(guī)定被視為改革、完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的必然要求，體現(xiàn)了依法執(zhí)政的理念[11]。既然《公司法》對(duì)所有公司的黨組織設(shè)立給予了合法地位與活動(dòng)空間，那么對(duì)國(guó)有企業(yè)而言更不必說(shuō)，關(guān)鍵是要據(jù)此加以制度化，早日納入法制化的軌道。
第四，全面從嚴(yán)治黨政策適用于國(guó)有企業(yè)，具有內(nèi)在的積極反腐敗價(jià)值。在中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會(huì)議上與“若干意見(jiàn)”一并通過(guò)的還有《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失的意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)“防流失”文件)。因?yàn)榕c“防流失”文件的一并出臺(tái)，自然使得“若干意見(jiàn)”深具國(guó)企“反腐”的深刻背景。國(guó)有企業(yè)不是執(zhí)政黨政治治理體系的法外之地，全面從嚴(yán)治黨的政策措施適用于國(guó)有企業(yè)，對(duì)于當(dāng)前一個(gè)階段內(nèi)預(yù)防國(guó)有企業(yè)“內(nèi)部人控制”，抑制國(guó)有企業(yè)的腐敗，具有積極的制度價(jià)值?！凹訌?qiáng)黨組織建設(shè)，在于強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)黨組成員的政治責(zé)任、主體責(zé)任”[12]，發(fā)揮黨組織在國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的強(qiáng)大組織約束力，增強(qiáng)黨組織成員的政治意識(shí)、核心意識(shí)，有利于建立適合國(guó)有企業(yè)“企情”的內(nèi)控機(jī)制。
要之，要正視國(guó)企產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與治理模式制度設(shè)計(jì)的先天性特性。由于國(guó)有企業(yè)的所有者先天性缺位，經(jīng)營(yíng)者缺乏必要的產(chǎn)權(quán)約束，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者實(shí)際上享有了所有者的多數(shù)權(quán)力，而缺乏必要的約束機(jī)制，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)易于陷入“內(nèi)部人控制”。那么，黨對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)這一核心制度安排果真能解決所有者實(shí)質(zhì)缺位所導(dǎo)致的國(guó)有企業(yè)“內(nèi)部人控制”的客觀(guān)事實(shí)嗎？如果可以，現(xiàn)行此種特殊制度安排怎樣才能與普通公司法制即在產(chǎn)權(quán)多元、兩權(quán)分離與代理理論等基本制度假設(shè)基礎(chǔ)之上的現(xiàn)代公司法制的前提下進(jìn)行銜接？如果無(wú)法實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接，也要追求退而求其次的較好銜接？這就是我國(guó)國(guó)有企業(yè)治理模式及其制度設(shè)計(jì)面臨的基本挑戰(zhàn)。無(wú)論外部環(huán)境如何變換，改革課題如何表述與設(shè)置，數(shù)十年來(lái)可謂萬(wàn)變不離其宗。只不過(guò)，在不同的時(shí)代背景下，改革任務(wù)設(shè)置的重點(diǎn)與攻堅(jiān)方向略有差異而已。數(shù)十年來(lái)，國(guó)有企業(yè)治理改革的基本面并未發(fā)生根本的變化，但法制發(fā)展與改革的探索過(guò)程一直在持續(xù)。
四、《民法總則》關(guān)于營(yíng)利法人治理結(jié)構(gòu)的基本規(guī)定及其落實(shí)
黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的第二部分“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施”的“(四) 加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法”提出，“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，必須以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場(chǎng)、平等交換、公平競(jìng)爭(zhēng)、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度”，為此，要“加強(qiáng)市場(chǎng)法律制度建設(shè)，編纂民法典”。我國(guó)民法典編纂是以完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度為己任的，而企業(yè)制度乃是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度的微觀(guān)基礎(chǔ)，民法典關(guān)于企業(yè)法人的法律規(guī)范屬于基本法律的規(guī)定，不能不引人注目。
按照有關(guān)立法規(guī)劃，民法典編纂分“兩步走”，第一步就是制定民法總則。2017年3月15日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的《民法總則》全新規(guī)劃了法人分類(lèi)，“隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，新的組織形式不斷出現(xiàn)，法人形態(tài)發(fā)生了較大變化，民法通則關(guān)于企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人的分類(lèi)已難以適應(yīng)新的情況，有必要進(jìn)行調(diào)整完善。草案遵循民法通則關(guān)于法人分類(lèi)的基本思路，適應(yīng)社會(huì)組織改革發(fā)展要求，按照法人設(shè)立目的和功能等方面的不同，將法人分為營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人和特別法人3類(lèi)”③。這就廢止了1986年《民法通則》關(guān)于企業(yè)法人與非企業(yè)法人的分類(lèi)模式，而將法人劃分為營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人與特別法人，營(yíng)利法人又進(jìn)一步區(qū)分為公司企業(yè)法人與非公司企業(yè)法人④。據(jù)此，已經(jīng)完成公司改制的各類(lèi)國(guó)有企業(yè)為公司企業(yè)法人，包括國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有全資公司以及國(guó)有控股公司(包括有限責(zé)任公司、股份有限公司)等，尚未完成公司改制的國(guó)有企業(yè)也即全民所有制工業(yè)企業(yè)，屬于非公司制企業(yè)法人。比如，中石油集團(tuán)系統(tǒng)內(nèi)的上千家各類(lèi)企業(yè)集團(tuán)中，處于金字塔塔尖也即控股地位的“中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司”，是按照《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》設(shè)立的國(guó)有企業(yè)，即為非公司制企業(yè)法人，屬下最大的子公司——“中國(guó)石油天然氣股份有限公司”為公司制企業(yè)法人，是按照《公司法》設(shè)立的國(guó)有控股的股份有限公司，也是一家上市公司。公司制國(guó)有企業(yè)法人與非公司制國(guó)有企業(yè)法人原來(lái)分別適用不同的法律規(guī)范，實(shí)行截然不同的法人治理模式：前者適用1993年頒布且其后經(jīng)多次修訂的《公司法》，被要求建立完善的法人治理機(jī)關(guān)，包括股東大會(huì)(股東會(huì))等權(quán)力機(jī)關(guān)、董事會(huì)或者執(zhí)行董事等執(zhí)行機(jī)關(guān)、監(jiān)事會(huì)或者監(jiān)事等監(jiān)督機(jī)關(guān)；后者適用1988年《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，試行經(jīng)理(廠(chǎng)長(zhǎng))負(fù)責(zé)制，以總經(jīng)理(多數(shù)兼任黨委書(shū)記)為企業(yè)負(fù)責(zé)人(法定代表人)，股東大會(huì)(股東會(huì))等權(quán)力機(jī)關(guān)，董事會(huì)或者執(zhí)行董事等執(zhí)行機(jī)關(guān)，監(jiān)事會(huì)或者監(jiān)事等監(jiān)督機(jī)關(guān)都不被要求建立。具言之，由于非公司制國(guó)有企業(yè)的出資人單一(名義上為國(guó)家，實(shí)際上為各級(jí)國(guó)資委代行出資人職責(zé))，所以也就一直不存在股東大會(huì)(股東會(huì))等權(quán)力機(jī)關(guān)。在20世紀(jì)90年代后期，非公司制國(guó)有企業(yè)開(kāi)始實(shí)行外派監(jiān)事會(huì)制度⑤，算是對(duì)內(nèi)部不建立監(jiān)事會(huì)的一種彌補(bǔ)措施。究其制度實(shí)質(zhì)，無(wú)論從起源、發(fā)起過(guò)程還是從其建立的社會(huì)基礎(chǔ)看，都具有典型的政府主導(dǎo)型制度變遷的特點(diǎn)，本質(zhì)上是一種政府供給主導(dǎo)型的制度安 排[13]。其后，在國(guó)務(wù)院國(guó)資委等多部門(mén)推動(dòng)下，部分非公司制國(guó)有企業(yè)模仿現(xiàn)代公司制度開(kāi)始嘗試建立現(xiàn)代法人治理組織結(jié)構(gòu)，如部分央企和地方國(guó)企試行董事會(huì)制度⑥。但總體而言，多年來(lái)絕大多數(shù)非公司制國(guó)有企業(yè)法人并未實(shí)行現(xiàn)代公司治理模式。
但是，按照《民法總則》的統(tǒng)一規(guī)定，所有的營(yíng)利法人，無(wú)論采用公司制與否，都要建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，包括設(shè)立三類(lèi)法人機(jī)關(guān)：一是權(quán)力機(jī)關(guān)。《民法總則》第80條規(guī)定，“營(yíng)利法人應(yīng)當(dāng)設(shè)權(quán)力機(jī)構(gòu)。權(quán)力機(jī)構(gòu)行使修改法人章程，選舉或者更換執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員，以及法人章程規(guī)定的其他職權(quán)”。二是執(zhí)行機(jī)關(guān)。第81條規(guī)定，“營(yíng)利法人應(yīng)當(dāng)設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)行使召集權(quán)力機(jī)構(gòu)會(huì)議，決定法人的經(jīng)營(yíng)計(jì)劃和投資方案，決定法人內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，以及法人章程規(guī)定的其他職權(quán)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)為董事會(huì)或者執(zhí)行董事的，董事長(zhǎng)、執(zhí)行董事或者經(jīng)理按照法人章程的規(guī)定擔(dān)任法定代表人；未設(shè)董事會(huì)或者執(zhí)行董事的，法人章程規(guī)定的主要負(fù)責(zé)人為其執(zhí)行機(jī)構(gòu)和法定代表人”。三是監(jiān)督機(jī)關(guān)。第82條規(guī)定，“營(yíng)利法人設(shè)監(jiān)事會(huì)或者監(jiān)事等監(jiān)督機(jī)構(gòu)的，監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法行使檢查法人財(cái)務(wù)，監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)成員、高級(jí)管理人員執(zhí)行法人職務(wù)的行為，以及法人章程規(guī)定的其他職權(quán)”。上述規(guī)定的重大制度價(jià)值有三：一是統(tǒng)一各類(lèi)營(yíng)利法人的法人機(jī)關(guān)設(shè)置，凡營(yíng)利法人皆須設(shè)置權(quán)力機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)與監(jiān)督機(jī)關(guān)，這就消除了此前不同類(lèi)型的營(yíng)利法人適用不同治理結(jié)構(gòu)的做法；二是從立法上明確了各類(lèi)法人機(jī)關(guān)的法律地位以及彼此之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，為構(gòu)架“權(quán)責(zé)明晰”的法人治理結(jié)構(gòu)奠定法律之基；三是對(duì)照目前的非公司制國(guó)有企業(yè)法人的治理 結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，要求其盡快完善尚缺位的諸法人機(jī)關(guān)的 設(shè)置，健全法人治理結(jié)構(gòu)，以符合《民法總則》的立法要求。
關(guān)于上述第三點(diǎn)，對(duì)于建立健全非公司制國(guó)有企業(yè)法人的法人治理結(jié)構(gòu)而言，具體包含了三個(gè)重要而緊迫的法律課題。其一，盡快建立法律規(guī)范意義上的董事會(huì)制度。雖然此前部分非公司制國(guó)有企業(yè)法人試行了國(guó)資委推行的董事會(huì)制度，但其法律依據(jù)僅僅在于國(guó)資委的一份行政規(guī)章，法律文件的權(quán)威性與合法性均為不足，在實(shí)踐中的效果也未盡如人意，并未真正成為現(xiàn)代企業(yè)制度意義上的公司執(zhí)行機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)[14]。但在《民法總則》生效后，非公司制國(guó)有企業(yè)法人建立董事會(huì)制度所依據(jù)的法律規(guī)范的權(quán)威性與位階性已全然不可同日而語(yǔ)，構(gòu)建真正規(guī)范意義上的董事會(huì)制度不僅應(yīng)該成為全體(而非試點(diǎn)單位)非公司制國(guó)有企業(yè)法人的要求，而且是一項(xiàng)基于國(guó)家基本法律的要求。其二，如何建立權(quán)力機(jī)構(gòu)？按照前引第80條的要求，國(guó)有獨(dú)資公司以及非公司制國(guó)有企業(yè)法人作為營(yíng)利法人也要設(shè)立權(quán)力機(jī)構(gòu)，權(quán)力機(jī)構(gòu)行使修改法人章程，選舉或者更換執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員，以及法人章程規(guī)定的其他職權(quán)。但正如前文已經(jīng)指出的，不同于公司制國(guó)有企業(yè)法人的是，國(guó)有獨(dú)資公司、非公司制國(guó)有企業(yè)法人都不具有多元的股權(quán)結(jié)構(gòu)，出資人單一，無(wú)法建立由兩個(gè)以上的法人成員(股東)組成的股東大會(huì)或者股東會(huì)制度。目前按照《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)的規(guī)定，行使出資人(相當(dāng)于公司股東)職權(quán)的是各級(jí)人民政府的國(guó)資委。基于國(guó)資委的代議制、外部性抑或單一性的特性考慮，如從立法規(guī)定的文義解釋立場(chǎng)出發(fā)，實(shí)在難以充當(dāng)上引第80條所規(guī)定的國(guó)有獨(dú)資公司、非公司制國(guó)有企業(yè)法人的“權(quán)力機(jī)關(guān)”。那么，如何建立國(guó)有獨(dú)資公司、非公司制國(guó)有企業(yè)法人的權(quán)力機(jī)關(guān)，一條現(xiàn)實(shí)的可行性出路就是盡快實(shí)現(xiàn)這些國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)代公司改制，改制為股權(quán)多元的公司制企業(yè)法人之后，再依法順理成章地建立股東大會(huì)(股東會(huì))等權(quán)力機(jī)關(guān)。問(wèn)題是，如果最終仍有個(gè)別的國(guó)有獨(dú)資公司、非公司制國(guó)有企業(yè)法人不改制為股權(quán)多元的公司制企業(yè)法人，其符合第80條規(guī)范意義上的權(quán)力機(jī)關(guān)如何設(shè)立，尚需進(jìn)一步的理論探討，或者依賴(lài)立法規(guī)定的再完善，或者確立更具靈活性的立法解釋規(guī)則。其三，外派監(jiān)事會(huì)制度的出路，改制抑或廢止？實(shí)行了十幾年的非公司制國(guó)有企業(yè)外派監(jiān)事是否符合上引第82條關(guān)于營(yíng)利法人監(jiān)督機(jī)關(guān)的規(guī)定，仍有進(jìn)一步討論的空間。筆者認(rèn)為，雖然依照第82條的文義解釋?zhuān)枪局茋?guó)有企業(yè)的外派監(jiān)事被解釋為是一個(gè)符合本條規(guī)定的監(jiān)督機(jī)構(gòu)也是可行的，但究第82條的立法意旨，以及現(xiàn)代企業(yè)法人機(jī)關(guān)的基本法理，包括權(quán)力機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)等在內(nèi)的所有法人機(jī)關(guān)都應(yīng)該是內(nèi)生性的機(jī)構(gòu)設(shè)置，監(jiān)督機(jī)構(gòu)也不應(yīng)例外，所以外派監(jiān)事會(huì)至少不是規(guī)范意義上的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。外派監(jiān)事會(huì)的未來(lái)制度出路：一是大力推動(dòng)非公司制國(guó)有企業(yè)改制為公司制，然后設(shè)立合乎《公司法》的規(guī)范也合乎《民法總則》第82條規(guī)定的內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)制度，外派監(jiān)事會(huì)自然終止；二是在非公司制國(guó)有企業(yè)早日實(shí)行內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)制度，由《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》規(guī)定的外派監(jiān)事會(huì)制度應(yīng)該被明確為一項(xiàng)暫時(shí)性、應(yīng)急性的制度安排，不應(yīng)也不能長(zhǎng)久持續(xù)下去。
最后，還要指出，《民法總則》關(guān)于營(yíng)利法人治理的制度設(shè)計(jì)，除了上述關(guān)于法人機(jī)關(guān)的規(guī)定之外，還有不少治理行為規(guī)則是將現(xiàn)行《公司法》規(guī)范中有限公司、股份有限公司的條款上升為適用于所有營(yíng)利法人的規(guī)范，考慮到公司制企業(yè)法人本來(lái)就適用這些規(guī)定，這實(shí)際上可以理解為以國(guó)有企業(yè)為代表的非公司制企業(yè)法人適用與公司制企業(yè)法人共同的治理規(guī)則。這些規(guī)定主要有：①章程必設(shè)制度：設(shè)立營(yíng)利法人應(yīng)當(dāng)依法制定法人章程(第79條，《公司法》第11條有同樣規(guī)定)。②出資人濫權(quán)賠償制度與法人人格否認(rèn)制度：營(yíng)利法人的出資人不得濫用出資人權(quán)利損害法人或者其他出資人的利益，否則，給法人或者其他出資人造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任；營(yíng)利法人的出資人也不得濫用法人獨(dú)立地位和出資人有限責(zé)任損害法人的債權(quán)人利益，逃避債務(wù)，嚴(yán)重?fù)p害法人的債權(quán)人利益，否則，應(yīng)當(dāng)對(duì)法人債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任(第83條，《公司法》第20條有同樣規(guī)定)。③禁止不公平的關(guān)聯(lián)交易：營(yíng)利法人的控股出資人、實(shí)際控制人、董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員不得利用其關(guān)聯(lián)關(guān)系損害法人的利益，否則，給法人造成損失的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任(第84條，《公司法》第21條有同樣規(guī)定)。④決議可撤銷(xiāo)制度：營(yíng)利法人的權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)作出決議的會(huì)議召集程序、表決方式違反法律、行政法規(guī)、法人章程，或者決議內(nèi)容違反法人章程的，營(yíng)利法人的出資人可以請(qǐng)求人民法院撤銷(xiāo)該決議，但是營(yíng)利法人依據(jù)該決議與善意相對(duì)人形成的民事法律關(guān)系不受影響(第85條，《公司法》第22條有同樣規(guī)定)。⑤營(yíng)利法人承擔(dān)社會(huì)責(zé)任：營(yíng)利法人從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守商業(yè)道德，維護(hù)交易安全，接受政府和社會(huì)的監(jiān)督，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任(第86條，《公司法》第5條)。以上諸規(guī)定，乃是關(guān)于營(yíng)利法人的治理行為規(guī)則，其極其重大的現(xiàn)實(shí)意義，一是強(qiáng)制性地提升非公司制國(guó)有企業(yè)法人的治理水平，尤其是關(guān)于強(qiáng)化非公司制國(guó)有企業(yè)出資人的法律責(zé)任的多處規(guī)定，將有利于推進(jìn)政企分開(kāi)。二是將非公司制國(guó)有企業(yè)與公司制國(guó)有企業(yè)的治理適用于同一法律規(guī)范，將推進(jìn)所有的營(yíng)利法人治理制度與治理水平的一體化。
五、余論：堅(jiān)持推行國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革與治理分類(lèi)改革
前述三類(lèi)公司法制體系的劃分目的在于厘清現(xiàn)有企業(yè)法制的各類(lèi)主體，構(gòu)建具有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)法律制度。問(wèn)題是，是否將所有的國(guó)有企業(yè)都納入國(guó)有企業(yè)特殊法制體系？國(guó)有企業(yè)的范圍在很多立法場(chǎng)合下是比較模糊的，現(xiàn)存的國(guó)有企業(yè)至少有5種：全民所有制企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有全資公司、國(guó)有控股公司、國(guó)有參股公司等。國(guó)有參股公司是否也一并適用國(guó)有企業(yè)特殊法制體系？相關(guān)政策與法律文件要么語(yǔ)焉不詳，要么相互沖突，故無(wú)討論之必要。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講，既然將國(guó)有企業(yè)法制定位于特別的企業(yè)法制，應(yīng)充分保證普通企業(yè)法制的實(shí)施空間，這就不能將所有類(lèi)型的國(guó)有企業(yè)不分程度、不分輕重地一體納入其中。應(yīng)該說(shuō)，鑒于國(guó)有企業(yè)存在狀態(tài)的復(fù)雜性與繁復(fù)性，法律適用上要避免“一刀切”。為此，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，仍有必要討論國(guó)有企業(yè)的分類(lèi)改革。
國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革的核心與基本路徑就是堅(jiān)持繼續(xù)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的多元化改革。如沒(méi)有產(chǎn)權(quán)多元化，現(xiàn)代公司治理機(jī)制難以真正運(yùn)行，適用現(xiàn)代企業(yè)制度是國(guó)有企業(yè)增強(qiáng)企業(yè)活力、提高效率的結(jié)構(gòu)安排，是區(qū)分市場(chǎng)與計(jì)劃的制度安排。事實(shí)上，我國(guó)國(guó)有企業(yè)整體經(jīng)歷了從全資、到控股、再到持股的產(chǎn)權(quán)多元化進(jìn)程，2013年十八屆三中全會(huì)提出混合所有制進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，繼續(xù)促進(jìn)產(chǎn)權(quán)多元化改革的深入開(kāi)展。2015年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：“主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)，要保持國(guó)有資本控股地位，支持非國(guó)有資本參股；公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)，這類(lèi)企業(yè)可以采取國(guó)有獨(dú)資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、委托代理等方式，鼓勵(lì)非國(guó)有企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)。”⑦需要厘清的是，適用國(guó)有企業(yè)特殊法制的對(duì)象，將來(lái)主要是主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)和公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)，包括核工業(yè)、航天、軍工、石油、電力、自來(lái)水等極其特殊的行業(yè)。適用國(guó)有企業(yè)特殊法制的應(yīng)否包括主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)？目前的回答無(wú)疑是肯定的。但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，按照黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有經(jīng)濟(jì)的改革規(guī)劃，改革方向是將競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)國(guó)有企業(yè)推向市場(chǎng)，堅(jiān)定進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化改革，其將來(lái)應(yīng)當(dāng)更多地適用普通公司法制。
注釋?zhuān)?/h2>
① 2015年度我國(guó)進(jìn)入世界500強(qiáng)的企業(yè)有110家，數(shù)量上居世界第二，其中83家是國(guó)有企業(yè)。引自《堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖——論貫徹習(xí)近平總書(shū)記國(guó)有企業(yè)黨建工作會(huì)議講話(huà)精神》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年10月12日，04版。
② 習(xí)近平總書(shū)記在2016年10月10日召開(kāi)的“全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議”上發(fā)表的重要講話(huà)原文。
③ 引自李建國(guó)副委員長(zhǎng)2017年3月9日在十五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上所作的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)民法總則(草案)〉的說(shuō)明》。
④ 《民法總則》第76條規(guī)定：“以取得利潤(rùn)并分配給股東等出資人為目的成立的法人，為營(yíng)利法人。營(yíng)利法人包括有限責(zé)任公司、股份有限公司和其他企業(yè)法人等?！?/p>
⑤ 國(guó)務(wù)院2000年頒布《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》，其第2條規(guī)定：“國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)監(jiān)事會(huì))由國(guó)務(wù)院派出，對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，代表國(guó)家對(duì)國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)企業(yè))的國(guó)有資產(chǎn)保值增值狀況實(shí)施監(jiān)督?！?/p>
⑥ 2004年6月7日，國(guó)資委發(fā)布《關(guān)于中央企業(yè)建立和完善國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)試點(diǎn)工作的通知》，由此開(kāi)啟非公司制國(guó)有企業(yè)引入董事會(huì)的試點(diǎn)工程，在10多年間先后有60家左右的國(guó)企試行董事會(huì)。
⑦ 引自 2015年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》。
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The generation and development of SOEs’ special legal system in the modern company law
LI Jianwei
(School of Civil, Commercial and Economic Law,China University of Political Science and Law, Beijing 102249, China)
Reviewing the generation process of SOE’s legal system in the context of modern company law, we find that we cannot go away from our real national conditions to grasp the development trend of these legal systems. The legal systems for stated-owned enterprises, as special legal systems for modern company with strong Chinese national characteristics, shall first follow modern company laws, particularly rules of modern corporate governance structure. On the other hand, governance models shall be explored more actively for stated-owned enterprises according to conditions of China and state-owned enterprises. In this discourse context, it is advisable for strictly governing the Communist Party of China in state-owned enterprises by sticking to the party’s leadership and enforcing the party’s leadership of these enterprises, and the key is to develop governance models for state-owned enterprises by insisting on the leaderships of the Communist Party of China within modern corporate governance system, rather than to take off in a new direction in building a party supervision governance model, which is profoundly different from modern corporation governance model and spirit. A new topic of law is that, as a new basic regulation about the governance model of profitable legal person, frames a new basic structure of state-owned corporation’s governance model.
state-owned corporation; modern company laws; Party leadership; corporate governance; profitable legal person
[編輯: 蘇慧]
D912.29
A
1672-3104(2017)03?0041?08
2017?01?10；
2017?04?11
中國(guó)政法大學(xué)“商法學(xué)”青年教師學(xué)術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目(2015-2018)
李建偉(1974?)，男，河南周口人，法學(xué)博士，中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：民商法，經(jīng)濟(jì)法
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