馮光

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TPP環(huán)境條款創(chuàng)新對我國締約工作的啟示

馮光

(中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京，100872)

由環(huán)境問題引發(fā)投資仲裁的核心是對東道國行使“政府管理權(quán)”合法性的判斷。文章闡述了《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》在環(huán)保制度上的創(chuàng)新：明確了“環(huán)境法”的定義、東道國調(diào)整環(huán)境法規(guī)的主權(quán)權(quán)利，規(guī)定了公眾參與、締約國磋商和爭端解決制度，重新平衡了東道國政府管理權(quán)和投資者利益的關(guān)系。針對我國在環(huán)境條款的使用上缺少標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)踐的現(xiàn)狀，從環(huán)境保護(hù)制度設(shè)計(jì)的角度，建議在締約工作中明確多邊環(huán)境公約的效力、環(huán)境法的定義、公眾參與制度和爭端的東道國司法解決優(yōu)先效力。

《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》；環(huán)境條款；國際投資協(xié)定；政府管理權(quán)

自20世紀(jì)六七十年代以來，環(huán)境保護(hù)成為國際社會(huì)的熱點(diǎn)問題，迄今這一熱點(diǎn)沒有任何降溫的趨勢?！犊缣窖蠡锇殛P(guān)系協(xié)定》(，以下稱TPP)總結(jié)了國際社會(huì)涉及環(huán)境方面的締約實(shí)踐，將環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高。聯(lián)合國大會(huì)于2015年9月通過了《改變我們的世界——2030年可持續(xù)發(fā)展議程》(以下稱2030議程)，推動(dòng)在全球范圍內(nèi)進(jìn)一步促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的全面落實(shí)，其中很多內(nèi)容都與環(huán)境保護(hù)有關(guān)。我國“十三五”規(guī)劃的很多內(nèi)容與2030議程不謀而合，因此國務(wù)院統(tǒng)一組織了2030議程在中國的全面落實(shí)工作，這表明環(huán)境問題已經(jīng)成為推動(dòng)我國發(fā)展、幫助我國謀求國際規(guī)則制定話語權(quán)的重要問題。此外，近年來與環(huán)境問題有關(guān)的爭端有增無減，這方面的國際司法實(shí)踐因此不斷發(fā)展，與此有關(guān)的國際法規(guī)則也開始有了新的發(fā)展。正如Merrill案裁決中所說，“習(xí)慣國際法并沒有凍結(jié)，它一直伴隨國際社會(huì)的現(xiàn)實(shí)情況在發(fā)展”①。事實(shí)上，不斷發(fā)展的并不僅僅是習(xí)慣國際法，《國際法院規(guī)約》第38條規(guī)定的整個(gè)國際法淵源所涵蓋的領(lǐng)域都在伴隨著國際社會(huì)的現(xiàn)實(shí)情況不斷發(fā)展。

《國際投資協(xié)定》(，以下稱IIA)在誕生之初的核心目的并不包含環(huán)境保護(hù)等與可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的問題，其目的僅僅是為了保護(hù)投資的安全與收益[1]。IIAs中環(huán)境保護(hù)義務(wù)是伴隨著全球生態(tài)危機(jī)和環(huán)境保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)而逐漸出現(xiàn)的[1]，尤其是在《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(，以下稱NAFTA)簽訂之后。但當(dāng)時(shí)的環(huán)境保護(hù)在締約目的中也屬于從屬性的，缺乏與投資保護(hù)之間關(guān)系的明確定位，缺乏有效的涉及環(huán)境問題的爭端解決機(jī)制。隨著環(huán)保問題的日益嚴(yán)重，與環(huán)境相關(guān)聯(lián)的各類投資仲裁案件日漸增多，仲裁庭面臨的一個(gè)問題就是對東道國新制定的環(huán)境法規(guī)是否違反IIAs中的投資保護(hù)義務(wù)進(jìn)行裁定，其核心是：在條約規(guī)定不明確的情況下通過法律的適用過程劃定東道國為保護(hù)公共利益而正當(dāng)行使政府管理權(quán)(police power)的界限。這種現(xiàn)狀促使主要投資輸出國開始考慮對IIAs中的環(huán)境保護(hù)條款進(jìn)行系統(tǒng)性的升級調(diào)整。這也是TPP的環(huán)境制度設(shè)計(jì)希望解決的主要問題。

長期以來，由于法律制度的不完善、締約權(quán)的分散和條約審核工作的力量有限，我國的對外締約一直處于一種各自為政的分散狀態(tài)。條約締結(jié)工作缺乏有力的統(tǒng)一管理，對于國際法發(fā)展的規(guī)律、相關(guān)領(lǐng)域核心法律原則的發(fā)展規(guī)律缺少統(tǒng)一的研究和認(rèn)知，導(dǎo)致條約締結(jié)缺少應(yīng)有的延續(xù)性和制度創(chuàng)新。本文擬從TPP的環(huán)境制度設(shè)計(jì)出發(fā)，分析其環(huán)境制度及誕生的背景，并在總結(jié)多年來我國條約締結(jié)實(shí)踐的基礎(chǔ)上兩相比較，對我國下一步的締約工作提出適當(dāng)?shù)慕ㄗh。

一、TPP的環(huán)境保護(hù)制度

從本質(zhì)上講，環(huán)境保護(hù)與投資保護(hù)的沖突是人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展對于自然資源的無節(jié)制索取與生態(tài)環(huán)境供給能力有限的矛盾所引發(fā)的必然。其沖突核心是環(huán)境保護(hù)重要性的日漸凸顯，在人類社會(huì)發(fā)展的過程中逐漸超越了“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”和“投資自由化”的重要性，使得之前并未出現(xiàn)交集的兩個(gè)因素在實(shí)踐中產(chǎn)生了碰撞。其涉及的一個(gè)突出問題就是東道國基于公共利益的政府管理權(quán)行使與國際法中原有投資保護(hù)義務(wù)之間的關(guān)系平衡。TPP的環(huán)境保護(hù)制度設(shè)計(jì)是美國反思NAFTA生效后一系列投資仲裁案件暴露出的問題后采取的應(yīng)對措施[2]。

(一)TPP環(huán)境保護(hù)制度設(shè)計(jì)的背景——政府管理權(quán)的合法性之爭

國際法確認(rèn)了國家對于國內(nèi)資源開采、利用和保護(hù)的主權(quán)權(quán)利，但這一權(quán)利的行使必然會(huì)影響到已經(jīng)存在的投資，這種影響在何種范圍內(nèi)是合理的、必需的、可以免責(zé)的，則是國際法領(lǐng)域尚未完全厘清的一個(gè)問題。這也是環(huán)境保護(hù)與投資保護(hù)沖突的利益焦點(diǎn)。

由于早期的IIAs在簽訂時(shí)并沒有考慮環(huán)境保護(hù)的問題，而國際環(huán)境法的發(fā)展又給主權(quán)國家施加了保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，因此，當(dāng)國家行使政府管理權(quán)對國內(nèi)環(huán)境法律、法規(guī)、政策進(jìn)行調(diào)整時(shí)不可避免地與原有保護(hù)投資的義務(wù)產(chǎn)生沖突。在解決這一沖突的過程中，最為核心的一個(gè)問題就是政府管理權(quán)行使的合法性判斷標(biāo)準(zhǔn)。究其原因是，如果政府管理權(quán)的行使是為公共目的、合理的、非歧視的、公平的[3]，那么其行為構(gòu)成違反公平公正待遇、征收的可能性就幾乎沒有，因而也就不需要承擔(dān)國家責(zé)任。NAFTA之后一系列投資仲裁不但將這一沖突推至公眾視野，同時(shí)也為標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定提供了可供參考的寶貴實(shí)踐。

1. 問題的緣起——Metalclad案

首先需要說明的是，有關(guān)政府管理權(quán)邊界問題的探討并非是從Metalclad案開始的。1922年美國最高法院判決的Pennsylvania Coal Co. v. Mahon案對管理性措施是否能夠構(gòu)成征收已經(jīng)有了探討②，但Metalclad案對政府管理權(quán)邊界的探討是與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的投資仲裁中比較典型的。

Metalclad Corp是一家美國的垃圾處理企業(yè)，該公司在墨西哥設(shè)立了一家有害廢棄物處理工廠。Metalclad公司聲稱，其設(shè)立該工廠的原因是墨西哥官員承諾除地方政府的一份特別授權(quán)外，該工廠的設(shè)立和運(yùn)轉(zhuǎn)無需政府的特別許可。但墨西哥地方政府拒絕了許可的頒發(fā)，Metalclad公司以此為由啟動(dòng)了根據(jù)NAFTA第11章的仲裁程序。在仲裁程序啟動(dòng)后，當(dāng)?shù)卣C布了一項(xiàng)環(huán)境法令，將工廠所在區(qū)域列為了環(huán)境保護(hù)區(qū)③。

該案仲裁庭認(rèn)為墨西哥地方政府拒絕頒發(fā)許可的行為構(gòu)成了對公平公正待遇(NAFTA第1105條)的違反，進(jìn)而構(gòu)成了征收(NAFTA第1110條)，而政府頒布的環(huán)境法令也違反了NAFTA第1110條，構(gòu)成征收。仲裁庭認(rèn)為，征收不僅包括財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，還包含“對財(cái)產(chǎn)權(quán)的干預(yù)導(dǎo)致事實(shí)上剝奪了財(cái)產(chǎn)所有人合理的經(jīng)濟(jì)利益預(yù)期的全部或大部分”③。雖然后來法院駁回了仲裁庭關(guān)于墨西哥地方政府拒絕頒發(fā)許可的行為違反NAFTA義務(wù)的裁定，但仲裁庭有關(guān)地方政府環(huán)境法令性質(zhì)的認(rèn)定得到了保留。

該案仲裁庭的裁決受到了多方的批評，特別是有關(guān)政府管理權(quán)行使的方面。批評意見尖銳地指出Metalclad案的裁決嚴(yán)重限制了NAFTA成員國保護(hù)其環(huán)境、勞工標(biāo)準(zhǔn)和公共健康的能力，甚至有學(xué)者認(rèn)為該案將NAFTA變成了三個(gè)成員國之上的“超憲法”機(jī)構(gòu)[3]。從仲裁庭的裁決可以看出，仲裁庭完全沒有考慮政府管理權(quán)問題，沒有考慮為保護(hù)公共目的和非歧視的法律、法規(guī)、政策的制定可以不構(gòu)成對公平公正待遇的違反和征收。

2. 新的平衡點(diǎn)——Methanex案

Metalclad案裁決留下的質(zhì)疑在5年后迎來了答復(fù)。Methanex案是加拿大Methanex公司與美國政府之間的糾紛。該公司是全球最大的methanol(甲醇)的生產(chǎn)商，該產(chǎn)品是汽油添加劑MTBE的主要生產(chǎn)原料。由于MTBE被測出滲入了加利福尼亞州的地下水源，并對當(dāng)?shù)鼐用竦纳眢w健康造成威脅，加州政府頒布法令禁止了MTBE在加州的生產(chǎn)和銷售。這一禁令導(dǎo)致Methanex幾乎被完全擠出加州市場，該公司以此為由申請仲裁庭認(rèn)定加州政府的該項(xiàng)禁令構(gòu)成征收。

Methanex案的仲裁庭在裁決中完全棄用了Metalclad案仲裁庭使用的推理方法。仲裁庭認(rèn)為，在國際法上基于公共目的、經(jīng)由正當(dāng)程序制定的、非歧視的法律法規(guī)不能被認(rèn)為是征收并對其導(dǎo)致的損失進(jìn)行賠償，除非政府之前作出過相反的特別承諾。④從該案仲裁庭的推論內(nèi)容可以看出，仲裁庭將公共目的、正當(dāng)程序和非歧視作為判定政府管理權(quán)行使是否構(gòu)成對NAFTA條約義務(wù)違反的因素。雖然在考量因素的設(shè)定上并不完善，但該案的裁決體現(xiàn)出一種新的趨勢，即在政府管理權(quán)的行使與投資保護(hù)之間達(dá)成一種新的平衡，以兼顧雙方的利益需求。

遺憾的是，該案的判決完全沒有考慮NAFTA第1110條有關(guān)征收問題四個(gè)要素之間的互相連接。由于該條規(guī)定的最后一個(gè)要素是提供賠償，因此有觀點(diǎn)認(rèn)為只有在四個(gè)要素全部滿足的情況下，一項(xiàng)政府管理性措施才不構(gòu)成征收。仲裁庭在裁決中并沒有考慮到這個(gè)問題，僅通過論證管理性措施的合法性就排除了構(gòu)成征收的可能性，從而割裂了第1110條的整體邏輯性，因此該案裁決除了結(jié)論正確之外一無是處[4]。

盡管批評意見尖銳而強(qiáng)烈，但出于對東道國管理權(quán)的尊重以及環(huán)境問題的突出重要性，后來的很多案件都或多或少地接受了Methanex案對于環(huán)境保護(hù)與投資保護(hù)之間重新平衡的態(tài)度。

3. 爭論的繼續(xù)

無論如何Methanex案的裁決為仲裁庭平衡環(huán)境保護(hù)與投資保護(hù)的關(guān)系做了一次好的嘗試，同時(shí)也提供了新的思考方法。S.D.Myers案在其裁決中就認(rèn)為，對于政府管理權(quán)的行使(是否構(gòu)成征收)就應(yīng)當(dāng)在“將國家實(shí)踐、條約以及國際法案例對其進(jìn)行的司法解釋視作整體”⑤的情況下進(jìn)行思考。在另外一個(gè)案件Fireman’s Fund vs.Mexico的裁決中，仲裁庭列舉出了15個(gè)在作出政府管理權(quán)行使是否構(gòu)成征收的決定時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的因素[3]，包括了Methanex案和S.D.Myers案提出的各種考量因素，也包括善意等一系列新的 因素。

關(guān)于政府管理權(quán)邊界的討論在國際法上的實(shí)質(zhì)是探討其行使的結(jié)果，即頒布的管理性措施是否違反國際法。從目前的實(shí)踐看，主要涉及是否違反公平公正待遇和征收的有關(guān)國際法。在具體的判斷上，每個(gè)案件的仲裁庭都有自己的標(biāo)準(zhǔn)。雖然后續(xù)案件在裁決的大方向上大同小異，但在細(xì)節(jié)上卻千差萬別。出于統(tǒng)一判斷標(biāo)準(zhǔn)，限制仲裁庭對有關(guān)國際法原則進(jìn)行隨意解釋的情況，NAFTA項(xiàng)下北美自由貿(mào)易委員會(huì)(Free Trade Commission，以下稱FTC)曾經(jīng)在2001年7月31日發(fā)布了有關(guān)第1105條具有約束力的解釋的通知，明確了第1105條規(guī)定的公平公正待遇等同于習(xí)慣國際法中的最低標(biāo)準(zhǔn)待遇，并要求仲裁庭放棄使用擴(kuò)展的解釋適用方法。但是，該解釋并沒有起到真正的效果。原因一是該解釋僅對涉及NAFTA第1105條的問題進(jìn)行了限定，并明確與“政府管理權(quán)”行使有關(guān)的內(nèi)容；二是在該解釋頒布不久，就有仲裁庭明確拒絕了它的適用。

正如前文所述，環(huán)境保護(hù)與投資保護(hù)之間的沖突實(shí)際上是政府管理權(quán)與投資者利益之間的沖突，在國際法原則層面上則表現(xiàn)為對違反公平公正待遇和征收的構(gòu)成要素的探討與變革。雖然政府管理權(quán)這一概念在法律領(lǐng)域由來已久，但其在國際投資仲裁領(lǐng)域的探討卻依然在進(jìn)行，而且在很長一段時(shí)間內(nèi)可能都不會(huì)形成共識(shí)。不久前的Glaims Gold⑥案就拋棄了Methanex案以后有關(guān)這一理論的所有發(fā)展，回歸到最早的Neer案的標(biāo)準(zhǔn)來判斷國家責(zé)任的構(gòu)成。雖然該案廣受詬病，但其體現(xiàn)出的不同法律觀點(diǎn)的交鋒的確值得重視和深思。正是因?yàn)橹俨猛ピ跇?biāo)準(zhǔn)適用上的不統(tǒng)一，TPP的有關(guān)條款才嘗試對政府管理權(quán)的行使進(jìn)行了規(guī)定，并設(shè)立了相應(yīng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，比如“善意”，同時(shí)對“環(huán)境法”的范圍進(jìn)行了定義。

(二)TPP環(huán)境條款的創(chuàng)新

TPP中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容主要體現(xiàn)在：序言部分、第1章、第9章和第20章“環(huán)境”。其中，序言、第1章和第9章闡述了TPP環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)、環(huán)境與投資的關(guān)系以及多邊環(huán)境公約與TPP的效力關(guān)系，這三點(diǎn)內(nèi)容自NAFTA以來已經(jīng)成為IIAs締結(jié)過程中反復(fù)出現(xiàn)的常規(guī)內(nèi)容，在許多此類條約中均可以看到實(shí)例，TPP在此的進(jìn)步僅僅是將有關(guān)內(nèi)容變得更為細(xì)致，創(chuàng)新之處并不多。TPP真正獨(dú)樹一幟的是第20章“環(huán)境”，其整個(gè)環(huán)境保護(hù)法律制度圍繞對政府管理權(quán)合法性的規(guī)范而進(jìn)行的改進(jìn)集中體現(xiàn)在這里。

1. 明確了定義、目標(biāo)和締約方調(diào)整環(huán)境法律和政策的“主權(quán)權(quán)利”

NAFTA生效后，根據(jù)其相關(guān)條款提起的涉及環(huán)境問題的投資仲裁案件有很多，包括但不限于Ethyl案、S.D. Myers案、Metalclad案、Methanex案、MTBE案、Tecmed案、Glaims Gold案、Waste Management案等。前文論述過幾個(gè)典型案例關(guān)注的政府管理權(quán)行使的合法性問題，而討論這一問題的前提是締約方制定、采取或修改其環(huán)境法律、法規(guī)和政策的主權(quán)權(quán)利并沒有在條約中得到明確的確認(rèn)，也沒有明確“環(huán)境法”在條約里的概念和覆蓋的國內(nèi)立法范圍。

為了盡可能地避免上述情況的重演，在第20章前三條中，TPP明確了“環(huán)境法”的定義，確立了“高水平的環(huán)境保護(hù)和環(huán)境法律的有效實(shí)施”的目標(biāo)，并對締約方“制定、采取或修改其環(huán)境法律和政策的主權(quán)權(quán)利”進(jìn)行了確認(rèn)。雖然此次環(huán)境法的定義排除了“勞工安全和健康直接相關(guān)的或首要目的為管理自然資源的生存或土著居民收獲的”法律、法規(guī)或其中的條款，但終究還是為明確“環(huán)境法”的概念作出了條約實(shí)踐中的有益嘗試。而明確了締約方“制定、采取或修改其環(huán)境法律和政策的主權(quán)權(quán)利”，意味著為締約方制定和調(diào)整有關(guān)環(huán)境保護(hù)的管理性措施提供了清晰的條約法依據(jù)。上述兩條內(nèi)容為解決此類國際糾紛鋪平了道路。第2條確立的“高水平的環(huán)境保護(hù)和環(huán)境法律的有效實(shí)施”的目標(biāo)則會(huì)為TPP約文的解釋提供更有利于環(huán)境保護(hù)的依據(jù)。因此，上述三條內(nèi)容結(jié)合起來相當(dāng)于明確了締約方調(diào)整有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)和政策空間，最大可能地消除了管理性措施制定和實(shí)施過程中的模糊地帶。

結(jié)合附件9B第3款b項(xiàng)規(guī)定的不構(gòu)成間接征收的管理性行為，包括“旨在并用于保護(hù)公共健康、安全和環(huán)境等合法公共福利目標(biāo)的非歧視性管理行為”，意味著在“環(huán)境法”定義下包含的法律法規(guī)的調(diào)整和適用基本上被排除了構(gòu)成國家責(zé)任的可能。

2. 設(shè)立公眾參與制度，規(guī)定了程序事項(xiàng)

TPP第20章第7—11條規(guī)定了公眾參與的制度和有關(guān)程序事項(xiàng)，為個(gè)人和其他締約方就環(huán)境保護(hù)問題提出申訴設(shè)計(jì)了渠道。該部分內(nèi)容要求締約方應(yīng)保證相關(guān)信息向“公眾公開”，并要求締約方為利益相關(guān)人設(shè)置申訴渠道。同時(shí)，TPP要求締約方對“實(shí)施本章信息的請求予以考慮”。這條規(guī)定本身并未對主體資格進(jìn)行限制，因此可以理解為“個(gè)人”有權(quán)利依據(jù)TPP申請締約方公開履行環(huán)境章節(jié)的相關(guān)履約信息。從同類條約的執(zhí)行情況看，有能力啟動(dòng)申請程序的“個(gè)人”實(shí)際上就是非政府組織、各類投資和投資人。第20章第9條規(guī)定了締約方應(yīng)將“答復(fù)向公眾公開”，這就意味著締約方應(yīng)當(dāng)就與環(huán)境有關(guān)問題的咨詢進(jìn)行答復(fù)并將答復(fù)內(nèi)容公開。為了確保有關(guān)環(huán)境規(guī)則的落實(shí)和締約方之間的溝通，TPP進(jìn)一步規(guī)定各締約方應(yīng)當(dāng)將有關(guān)“未能有效實(shí)施其環(huán)境法律”的意見通知其他締約方，這就將一個(gè)國內(nèi)的法律實(shí)施問題推進(jìn)到國際層面進(jìn)行探討。雖然這一規(guī)定的效果有可能涉及干涉內(nèi)政，但同時(shí)也給環(huán)保水平較低的國家在國內(nèi)政策制定方面帶來相當(dāng)大的壓力。

整體上看，TPP的這套制度強(qiáng)化了國內(nèi)個(gè)人申請的實(shí)際效果，通過其他締約國介入的方式提升了個(gè)人申請的影響力。這種制度設(shè)計(jì)應(yīng)該是TPP在環(huán)保問題上的一個(gè)創(chuàng)新。而從制度設(shè)計(jì)本身很容易看出《北美環(huán)境合作協(xié)定》(，以下稱NAAEC)的個(gè)人申請程序的影子。雖然對NAAEC個(gè)人申請程序依舊存在比較大的爭議[5]，但從目前的階段性效果看，NAAEC的委員會(huì)公布了22份事實(shí)記錄，的確有效地督促和推動(dòng)了美、加、墨三國有關(guān)環(huán)境保護(hù)國內(nèi)規(guī)則的演進(jìn)和提高。

這里最大的不同是NAAEC的個(gè)人申請是NAFTA的一個(gè)附件程序，而TPP的個(gè)人申請則是擁有強(qiáng)制力的條約程序。如有意見(包括個(gè)人申請)認(rèn)為某一締約方未能有效實(shí)施環(huán)境法律，其他締約方可要求環(huán)境委員會(huì)對該書面意見和答復(fù)進(jìn)行討論，并要求使用專家和現(xiàn)存制度性機(jī)構(gòu)向環(huán)境委員會(huì)提交報(bào)告，報(bào)告由“基于該問題的相關(guān)事實(shí)的信息組成”。從約文規(guī)定的程序和目的看，向環(huán)境委員會(huì)提交的報(bào)告和NAAEC要求的“事實(shí)記錄”也十分類似。

3. 設(shè)立了環(huán)境委員會(huì)和磋商制度

第20章第19—22條要求設(shè)立一個(gè)環(huán)境委員會(huì)并制定了磋商制度。磋商制度共分三個(gè)級別，包括環(huán)境磋商、高級代表磋商(專門委員會(huì)代表)和部長磋商。環(huán)境委員會(huì)和磋商制度相互銜接，在非特殊情況下磋商內(nèi)容均要求信息公開，勢必能夠在環(huán)境保護(hù)問題上給締約方政府形成較大的國際壓力。

4. 規(guī)定了爭端解決制度

如果環(huán)境委員會(huì)和磋商制度未能解決締約方之間有關(guān)環(huán)境問題的糾紛，則有關(guān)締約方可以將糾紛提交依據(jù)TPP爭端解決條款設(shè)立的專家組，這是一個(gè)類似于世界貿(mào)易組織爭端解決機(jī)構(gòu)的糾紛解決機(jī)制。如果說之前國際仲裁庭對于有關(guān)涉及環(huán)境問題的案件作出的裁決在法理解釋、法律原則適用等方面存在諸多不一致，造成了國際投資法領(lǐng)域的碎片化，導(dǎo)致各國在調(diào)整國內(nèi)環(huán)境政策時(shí)極難預(yù)知產(chǎn)生的后果，那么統(tǒng)一的環(huán)境糾紛解決機(jī)構(gòu)則可以避免這一問題。TPP爭端解決機(jī)構(gòu)專家組作出的報(bào)告是具有法律約束力的文件。

因此，從TPP有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律制度的設(shè)計(jì)可以明顯看出，它深入總結(jié)了國際司法實(shí)踐和締約實(shí)踐的雙重經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)了國際法內(nèi)在的延續(xù)性，為涉及環(huán)境問題的糾紛開創(chuàng)了一條國際司法的通道。此前，國際法院曾有設(shè)立環(huán)境問題特別分庭的實(shí)踐，但由于種種原因未能成功。目前尚無法推測TPP爭端解決機(jī)制的實(shí)際效果，如果能夠成功，它將成為解決環(huán)境保護(hù)問題的開創(chuàng)性國際司法實(shí)踐。

二、我國IIAs環(huán)境條款的現(xiàn)狀與問題

多年來，我國締結(jié)的IIAs都有納入環(huán)境條款的具體實(shí)踐。有不少學(xué)術(shù)著作都認(rèn)為我國簽訂的雙邊投資協(xié)定超過130個(gè)[6, 7]，筆者以商務(wù)部官方網(wǎng)站公布的生效雙邊投資協(xié)定(Bilateral Investment Treaty，以下稱BIT)和自由貿(mào)易協(xié)定(Free Trade Agreement，以下稱FTA)為研究對象 (截至2015年12月31日)，統(tǒng)計(jì)出我國對外締結(jié)且已生效的BIT為104個(gè)，F(xiàn)TA(含中國東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議，不含港澳臺(tái))11個(gè)。

由于我國長期奉行“先污染、后治理”的理念，也因?yàn)槲覈鴮ν饩喗Y(jié)IIAs缺少統(tǒng)一的戰(zhàn)略規(guī)劃和部門協(xié)調(diào)，在締約過程中缺少對環(huán)境問題的關(guān)注，因此我國締結(jié)的BITs和FTAs長期缺少與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的內(nèi)容。在所有104個(gè)生效的BITs中，僅有8個(gè)含有環(huán)境保護(hù)的有關(guān)內(nèi)容，占7.6%。這8個(gè)BITs是我國分別與新加坡(1985年)、毛里求斯(1996年)、圭亞那(2003年)、馬達(dá)加斯加(2005年)、烏茲別克斯坦(2011年)、日本和韓國(2012年)、加拿大(2012年)、坦桑尼亞(2013年)簽訂的。從BITs分布的年份可以看出，環(huán)境保護(hù)內(nèi)容穩(wěn)定地出現(xiàn)在我國相互鼓勵(lì)和保護(hù)投資協(xié)定的內(nèi)容中是從2011年與烏茲別克斯坦簽約開始的，此后所有的BITs都或多或少地含有環(huán)境保護(hù)內(nèi)容。這充分體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)進(jìn)入有關(guān)條約主管部門的視野最早也是在2011年以后。

環(huán)境保護(hù)在FTAs中的體現(xiàn)要比在BITs中的情況好很多。在所有11個(gè)FTAs中有7個(gè)包含有環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，占64%，分別是與新西蘭(2008年)、秘魯(2009年)、哥斯達(dá)黎加(2010年)、瑞士(2013年)、冰島(2013年)、韓國(2015年)和澳大利亞(2015年)簽訂的。

隨著環(huán)保意識(shí)的加強(qiáng)和全球環(huán)境問題的不斷惡化，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為國際政治對話中無法回避的話題，也越來越多地進(jìn)入包括IIAs在內(nèi)的各種雙邊、多邊條約中。與此同時(shí)，伴隨近年來多邊國際司法機(jī)構(gòu)的發(fā)展，與環(huán)境有關(guān)的爭端越來越多地被訴諸國際司法解決，在條約規(guī)定不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)那闆r下導(dǎo)致在適用過程中難以合理預(yù)計(jì)案件的發(fā)展走向，同時(shí)也難以規(guī)范國內(nèi)管理性措施的制定和實(shí)施。綜合分析各種環(huán)境有關(guān)的法律風(fēng)險(xiǎn)后，筆者認(rèn)為制定前瞻性的締約談判戰(zhàn)略迫在眉睫。然而，就目前我國在締約方面的實(shí)踐來觀察，很難發(fā)現(xiàn)這種前瞻性和整體規(guī)劃。

(一)環(huán)保條款缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

從我國簽訂的包含環(huán)境條款的BITs的年份可以看出，環(huán)境保護(hù)內(nèi)容較多的出現(xiàn)是從2011年與烏茲別克斯坦簽約開始的，而之前與新加坡、毛里求斯、圭亞那、馬達(dá)加斯加的BITs中出現(xiàn)環(huán)境保護(hù)內(nèi)容僅能理解為一種偶然事件。即使在2011年以后，環(huán)境問題依然不是主管部門關(guān)注的重點(diǎn)，因此缺少合理的事前規(guī)劃和統(tǒng)一的表述。

縱觀我國BITs中的環(huán)境保護(hù)條款，主要有如下幾種表現(xiàn)形式：首先是序言部分。如我國與圭亞那簽訂的BIT以及同日本、韓國簽訂的三方投資保護(hù)協(xié)定，其序言部分以倡導(dǎo)和鼓勵(lì)性語言為主，如中、日、韓協(xié)定序言中的“各締約方均承認(rèn)，通過放松環(huán)境措施來鼓勵(lì)締約另一方投資者進(jìn)行投資是不適當(dāng)?shù)摹榇?，各締約方均不得放棄或以其他方式減損此類環(huán)境措施去鼓勵(lì)在其領(lǐng)土內(nèi)設(shè)立、收購、擴(kuò)展投資”。其次是“禁止和限制”條款。通常采用“本協(xié)定的規(guī)定不應(yīng)以任何方式約束締約任何一方為保護(hù)其根本的安全利益，或?yàn)楸Ｕ瞎步】?，或?yàn)轭A(yù)防動(dòng)、植物的病蟲害，而使用任何種類的禁止或限制的權(quán)利或采取其他任何行動(dòng)的權(quán)利”這種表述方式，如我國與新加坡、毛里求斯的BITs。第三是“公平公正待遇”條款。如我國與馬達(dá)加斯加簽訂的BIT，其第3條第2款規(guī)定：“公正和公平待遇在法律或事實(shí)上的障礙主要系指，但不限于：各種對生產(chǎn)和經(jīng)營手段進(jìn)行限制的不平等待遇，各種對產(chǎn)品在國內(nèi)外銷售進(jìn)行限制的不平等待遇，以及其他具有類似效果的措施。而出于安全、公共秩序、衛(wèi)生、道德和環(huán)境保護(hù)等原因采取的措施不應(yīng)被視作障礙?！边@種規(guī)定的方式在我國BIT實(shí)踐中如曇花一現(xiàn)，就此消失。第四是“征收”條款。這是在實(shí)踐中使用頻率最高的，在我國與烏茲別克斯坦、加拿大和坦桑尼亞的BITs中都曾出現(xiàn)過。征收條款中包含環(huán)境保護(hù)內(nèi)容的目的一般是用來排除政府調(diào)整環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)時(shí)構(gòu)成間接征收的風(fēng)險(xiǎn)。如我國與烏茲別克斯坦的BIT第6條第3款就明確規(guī)定：“除非在例外情形下，例如所采取的措施嚴(yán)重超過維護(hù)相應(yīng)正當(dāng)公共福利的必要時(shí)，締約一方采取的旨在保護(hù)公共健康、安全及環(huán)境等在內(nèi)的正當(dāng)公共福利的非歧視的管制措施，不構(gòu)成間接征收?！?/p>

總結(jié)我國BITs在環(huán)境保護(hù)條款方面的實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，其內(nèi)容多出現(xiàn)在“禁止與限制”和“征收”條款中，主要目的是為制定環(huán)境立法預(yù)留空間，排除因國內(nèi)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的調(diào)整而導(dǎo)致承擔(dān)國家責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。但從環(huán)保條款的使用頻率和形式選擇上完全無法看出是否使用和如何使用的前后連貫和內(nèi)在邏輯，有關(guān)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容是否應(yīng)當(dāng)寫入IIAs也無法從締約實(shí)踐的變遷中看出官方政策選擇的演變。因此，只能說我國在環(huán)境保護(hù)的條款使用方面暫時(shí)沒有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對其必要性也沒有過理論論證。

(二)環(huán)保條款使用存在偶然性

我國的FTAs有關(guān)環(huán)境保護(hù)內(nèi)容多出現(xiàn)在序言、一般例外、投資、環(huán)境等章節(jié)里。值得指出的是，從序言、一般例外、投資等章節(jié)涉及環(huán)境問題的內(nèi)容上能直觀地看出，我國在締約過程中對于與環(huán)境問題有關(guān)的內(nèi)容如何在條約約文中體現(xiàn)缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和考慮，甚至沒有考慮眾多FTAs文本之間的相互一致。而在所有7個(gè)包含有環(huán)境保護(hù)內(nèi)容的FTAs中，僅有《中華人民共和國和瑞士聯(lián)邦自由貿(mào)易協(xié)定》就環(huán)境保護(hù)問題設(shè)立了專門章節(jié)。雖然這種做法有效地解決了IIAs與國際環(huán)境條約之間的潛在沖突，在我國FTA締約實(shí)踐中也是一種創(chuàng)新，但在實(shí)踐中依然是曇花一現(xiàn)。

縱觀我國FTAs締約實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，有關(guān)環(huán)境保護(hù)問題最常使用的兩類條款是序言條款和一般例外條款。其中“一般例外”條款自中國與新西蘭的FTA首次使用后便逐漸固定下來成為我國FTAs的標(biāo)配，行文以轉(zhuǎn)引世界貿(mào)易組織(World Trade Organization，以下稱WTO)有關(guān)協(xié)定內(nèi)容為唯一方式。這種方式雖然文字明確且方便締約部門實(shí)際操作，但客觀上增加了條約適用過程中的不穩(wěn)定性，尤其是WTO有關(guān)條款的解釋性注釋內(nèi)容，很難確定其在我國締結(jié)的FTAs中的法律效力。對此連締約部門本身也沒有答案。序言條款在中國與冰島的FTA中形成之后，后續(xù)FTAs基本上沿用了它的文字內(nèi)容，申明了環(huán)境保護(hù)問題的重要性?？上У氖?，在最新的中國與澳大利亞的FTA中這種序言條款又消失了。由于我國目前尚未解決條約的國內(nèi)法效力層級問題，如果能在FTAs和BITs里規(guī)定其與多邊環(huán)境條約的效力關(guān)系，將可以從條約的角度部分解決上述條約的潛在沖突。至于像前文所述的某些BITs條款中規(guī)定的不得降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)吸引外資的內(nèi)容以及為環(huán)境立法預(yù)留空間以降低國家責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容，也曾在我國FTAs締約實(shí)踐中出現(xiàn)過，但未能成為條約內(nèi)容的穩(wěn)定組成部分，其出現(xiàn)存在較大的偶然性。在目前全球都在關(guān)注環(huán)境保護(hù)的大背景下，我國IIAs締結(jié)工作中對環(huán)保條款的使用缺少必要的研究和系統(tǒng)的實(shí)踐，不能不說是工作中的一項(xiàng)失誤。

(三)缺乏對國際實(shí)踐的系統(tǒng)總結(jié)

對比我國的締約實(shí)踐和TPP有關(guān)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容后可以發(fā)現(xiàn)，TPP有關(guān)環(huán)境保護(hù)的條款在內(nèi)容設(shè)計(jì)上是相對完善的，覆蓋了投資與環(huán)境的關(guān)系(序言、第9.15條“投資與環(huán)境、衛(wèi)生和其他管理目標(biāo)”)、多邊環(huán)境公約與TPP的關(guān)系(第1章)、企業(yè)責(zé)任(第9.16條“企業(yè)的社會(huì)責(zé)任”)、環(huán)境保護(hù)與征收(附件9B第3款b項(xiàng))、環(huán)境保護(hù)與政府管理權(quán)行使(主要在第9、20章)。這一系列規(guī)定幾乎解決了目前在國際仲裁過程中暴露出來的環(huán)境保護(hù)與投資保護(hù)之間需要解決的所有問題。

此外，TPP的文本還對IIAs中的環(huán)境保護(hù)制度進(jìn)行了更為細(xì)致的設(shè)計(jì)，從核心法律概念的定義、公眾參與程序、爭端解決、非政府當(dāng)事方的參與途徑等方面作了詳細(xì)的規(guī)定。此舉不但完善了環(huán)境保護(hù)的制度設(shè)計(jì)，更認(rèn)真參考了以往涉及環(huán)境問題的糾紛中國際司法機(jī)構(gòu)關(guān)心的具體問題，從實(shí)踐的角度對其進(jìn)行規(guī)范，增強(qiáng)了相關(guān)條文的可操作性，大大提高了條約規(guī)范的實(shí)際法律效果。

對比我國眾多IIAs中零散的環(huán)境保護(hù)條文的規(guī)定，能夠清晰地看出我國在對外締結(jié)IIAs時(shí)缺少統(tǒng)一的戰(zhàn)略規(guī)劃和部門協(xié)調(diào)，在締約過程中長期缺少對環(huán)境問題的關(guān)注和系統(tǒng)研究。因此，我國締結(jié)的BITs和FTAs長期缺少與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的內(nèi)容，近年來即使在條約約文中出現(xiàn)了有關(guān)內(nèi)容，但具體行文缺少前后呼應(yīng)，多是以對方提供的談判方案為準(zhǔn)，難以體現(xiàn)我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革進(jìn)程中的實(shí)際需要。

三、TPP環(huán)境規(guī)則對完善我國IIAs環(huán)境條款的啟示

(一)將環(huán)境保護(hù)寫入IIAs的必要性

對于環(huán)境保護(hù)納入IIAs的必要性，我們可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行闡述。

首先，是環(huán)境問題與環(huán)保意識(shí)的全球化[8?11]。環(huán)保問題早在20世紀(jì)50年代以前就已經(jīng)出現(xiàn)了，但真正的環(huán)保概念和環(huán)保意識(shí)卻是隨著后來的污染加劇而逐漸形成的。隨著環(huán)保問題逐漸進(jìn)入國際視野，人類意識(shí)到這不是一個(gè)局部問題，而是全球性問題。環(huán)保主義者認(rèn)為國際投資與貿(mào)易的增長以犧牲環(huán)境和子孫后代的生存權(quán)為代價(jià)，是導(dǎo)致全球環(huán)境惡化的罪魁禍?zhǔn)譡12]。某些投資主體，尤其是跨國公司通過國際投資把高污染企業(yè)轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家，以求節(jié)約成本，最大限度地獲取利潤。為了規(guī)范跨國投資行為，解決環(huán)境問題，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和綠色經(jīng)濟(jì)，對國際投資行為和投資政策進(jìn)行反思成為必然的趨勢。

其次，是跨國投資的影響。國際投資自由化對于東道國生態(tài)環(huán)境的影響是一分為二的[11]。發(fā)展中國家引進(jìn)投資，有利于加快其經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決資金不足的問題。但由于缺乏相應(yīng)的環(huán)境立法，使高污染、高能耗企業(yè)接踵而至，在某些地區(qū)造成生態(tài)災(zāi)難，20世紀(jì)后期出現(xiàn)的八大公害充分證明了缺少必要的監(jiān)管所帶來的后果。

針對跨國公司污染轉(zhuǎn)移的特征，有學(xué)者歸納為三個(gè)特點(diǎn)：隱蔽性、長期性、歧視性[13]。關(guān)于跨國公司污染轉(zhuǎn)移的動(dòng)機(jī)，目前有三種假說：污染避難所說、環(huán)境成本轉(zhuǎn)移說、市場失靈和政府失靈說?！拔廴颈茈y所”理論對國際貿(mào)易的環(huán)境效應(yīng)進(jìn)行了深入分析，認(rèn)為發(fā)達(dá)國家的環(huán)境法規(guī)一般比較嚴(yán)格，因此將企業(yè)轉(zhuǎn)移至環(huán)境法規(guī)相對寬松的發(fā)展中國家將獲得明顯的競爭優(yōu)勢，所以貿(mào)易自由化一方面減輕了發(fā)達(dá)國家 的環(huán)境污染，另一方面加劇了發(fā)展中國家的環(huán)境污 染[13]?！碍h(huán)境成本轉(zhuǎn)移說”認(rèn)為資源密集型產(chǎn)品的生產(chǎn)會(huì)對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成破壞，因而這類產(chǎn)品進(jìn)行國際貿(mào)易時(shí)會(huì)產(chǎn)生環(huán)境成本轉(zhuǎn)移[14]。該假說將資源密集型產(chǎn)品的國際間流動(dòng)視為生態(tài)流動(dòng)，因此資源密集型產(chǎn)品的“生態(tài)流動(dòng)”造成發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家的“環(huán)境成本轉(zhuǎn)移”，從而使發(fā)達(dá)國家改善了本國的環(huán)境質(zhì)量，同時(shí)惡化了發(fā)展中國家的環(huán)境質(zhì)量[13]。“市場失靈和政府失靈說”是指，因市場機(jī)制本身所固有的缺陷，不能正確地估價(jià)和分配資源，不能將環(huán)境成本內(nèi)部化于產(chǎn)品和勞務(wù)價(jià)格之中，使得環(huán)境污染或環(huán)境成本外部化[13]。雖然學(xué)界對三種假說的定義還存在分歧，但其核心是指投資者選擇環(huán)境管理要求低而廉價(jià)且有效率的區(qū)域投資，通過比較優(yōu)勢獲得最大化的利潤[10]。更有甚者，為了保護(hù)對外投資，某些國家甚至要求投資東道國在一定期限內(nèi)凍結(jié)環(huán)保法規(guī)，也有東道國為了吸引外資而主動(dòng)降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)于國際投資與環(huán)境保護(hù)兩者的關(guān)系，通常認(rèn)為二者既可以相互促進(jìn)，也可能相互產(chǎn)生不利影響。從國際投資對于環(huán)境保護(hù)的影響角度看，如果通過恰當(dāng)?shù)馁Y金和技術(shù)轉(zhuǎn)移，國際投資的確可以提高發(fā)展中國家的污染治理能力和資源利用效率，但并非所有的跨國公司都會(huì)使用較高的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，比如世界各地出現(xiàn)的許多污染災(zāi)害和跨國公司有著不可分割的聯(lián)系。因此，必須通過IIAs有關(guān)條款內(nèi)容的調(diào)整對污染轉(zhuǎn)移進(jìn)行必要的限制。

第三，是國際法發(fā)展的必然。正如Merrill案指出的，國際法是一個(gè)不斷發(fā)展的領(lǐng)域，它會(huì)伴隨社會(huì)的發(fā)展變化而作出相應(yīng)的調(diào)整。

對如何平衡投資保護(hù)和環(huán)境保護(hù)沖突的問題，不少研究在總結(jié)現(xiàn)有問題的基礎(chǔ)上提出了建議。有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國目前由外資造成環(huán)境污染的原因[15?17]主要有：國內(nèi)立法環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)較低，地方政府為單純追求經(jīng)濟(jì)增長、以犧牲環(huán)境為代價(jià)對外許諾優(yōu)惠條件，跨國公司將高污染企業(yè)建設(shè)在我國境內(nèi)，治理跨國公司污染的法律依據(jù)不足，外資審批不嚴(yán)，環(huán)境信息公開制度不完善等。從國內(nèi)層面[9, 15]來說，一是應(yīng)考慮完善國內(nèi)立法。修改環(huán)保法、貿(mào)易法和投資法，做好各部門法之間的協(xié)調(diào)和銜接；嘗試統(tǒng)一外資立法，變?nèi)Y企業(yè)法為外資法，條件成熟時(shí)可出臺(tái)控制跨國企業(yè)污染轉(zhuǎn)移的專門立法。二是加強(qiáng)相關(guān)執(zhí)法，強(qiáng)化環(huán)境領(lǐng)域的法律監(jiān)督。①要嚴(yán)格外資審批制度，堅(jiān)持環(huán)保審批嚴(yán)格把關(guān)。②要建立環(huán)境信息公開制度，將外國投資環(huán)境評估與影響放置于公眾監(jiān)督之下，便于監(jiān)督管理。三是要加快完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，制定國家環(huán)境政策和執(zhí)行環(huán)保法規(guī)的相關(guān)評估依據(jù)和法律標(biāo)準(zhǔn)，確保內(nèi)資、外資一體化，避免實(shí)踐中的雙重標(biāo)準(zhǔn)，徹底改變我國環(huán)保立法水平低、缺乏制裁手段和執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)狀。上述三個(gè)方面已經(jīng)成為目前國內(nèi)環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)。而在國際法層面，重視環(huán)境保護(hù)，將環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容寫入IIAs也就顯得十分重要。

(二)完善我國IIAs環(huán)境條款的建議

綜合全文對于IIAs國際締約實(shí)踐的分析和環(huán)境有關(guān)爭端的案例分析，可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)現(xiàn)實(shí)，即在全球化的大背景下，環(huán)境與投資的關(guān)系變得越來越錯(cuò)綜復(fù)雜。由環(huán)境問題引發(fā)的國際爭端在各個(gè)仲裁庭的不斷實(shí)踐中引發(fā)了對投資待遇具體標(biāo)準(zhǔn)的適用和重新界定，這種實(shí)踐也導(dǎo)致了新一輪對于管理性措施邊界的探討，也就是對東道國政府管理權(quán)具體邊界的探討。眾所周知，可持續(xù)發(fā)展是聯(lián)合國倡導(dǎo)的新一代投資政策的核心原則，在新的IIAs中體現(xiàn)為環(huán)境保護(hù)、勞工保護(hù)、反腐等理念。為東道國環(huán)境政策的調(diào)整留下合理的空間將是未來多年IIAs條約中一個(gè)重要的主題，我國的締約實(shí)踐也不例外。

作為最新一代多議題綜合性FTA，TPP繼承了傳統(tǒng)FTA保護(hù)并促進(jìn)“投資與貿(mào)易自由化”的目標(biāo)，同時(shí)通過將可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)融入FTA文本，實(shí)現(xiàn)了在保護(hù)和促進(jìn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推動(dòng)投資自由化、平衡可持續(xù)發(fā)展等目標(biāo)。

正如本文指出的，環(huán)境保護(hù)與投資保護(hù)在國際司法實(shí)踐中沖突的核心是政府管理權(quán)行使的邊界。為了解決這一問題，十分重要的一點(diǎn)便是在IIAs中對相關(guān)核心概念、公眾參與制度、爭端解決等作出清晰的規(guī)定，最大程度地提升二者關(guān)系的穩(wěn)定性。TPP的環(huán)境條款從結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)到規(guī)則設(shè)計(jì)體現(xiàn)了對現(xiàn)有自由貿(mào)易協(xié)定的繼承，同時(shí)也包含了對現(xiàn)有自由貿(mào)易協(xié)定的發(fā)展。對比我國締約實(shí)踐中前后不統(tǒng)一、缺少明確戰(zhàn)略規(guī)劃等問題，我們需要借鑒的正是這種清晰的規(guī)則設(shè)計(jì)方式。從這一點(diǎn)出發(fā)，筆者結(jié)合前文分析，對我國IIAs的環(huán)境條款設(shè)計(jì)提出如下建議。

第一，明確IIAs與多邊環(huán)境公約的關(guān)系。有關(guān)這一點(diǎn)，《歐洲能源憲章》(，以下稱ECT)曾經(jīng)有過不成功的實(shí)踐。其第16條規(guī)定了有關(guān)ECT與多邊環(huán)境公約之間的關(guān)系，但由于規(guī)定不清晰、不明確導(dǎo)致了德國在Vattenfall案中敗訴。在Vattenfall案中，Vattenfall公司認(rèn)為德國漢堡市政府依據(jù)《歐盟水框架指令》要求其電廠必須保證不能對易北河水量、水溫和含氧量等產(chǎn)生影響的做法是不切實(shí)際的、非經(jīng)濟(jì)的。仲裁庭認(rèn)同了這一看法，進(jìn)而判定漢堡市政府的做法構(gòu)成征收。對這一點(diǎn)NAFTA有比較成功的嘗試，其第104條規(guī)定了NAFTA與國際環(huán)境公約的關(guān)系，明確了國際環(huán)境公約的優(yōu)先效力。但遺憾的是，該條規(guī)定并沒有徹底解決問題。在S.D. Myers案中，針對加拿大政府采取禁止PCB跨境運(yùn)輸?shù)慕?，仲裁庭認(rèn)為《巴塞爾公約》沒有允許加拿大禁止PCB跨境運(yùn)送[18]。而且NAFTA第104條規(guī)定的多邊環(huán)境公約有明確的清單限定其范圍，這就為新的多邊環(huán)境公約與NAFTA之間的效力沖突問題埋下了伏筆。TPP在其“環(huán)境法”的定義中規(guī)定，應(yīng)當(dāng)包括雙方共同參與的多邊環(huán)境條約，同時(shí)確定了在出現(xiàn)糾紛的情況下協(xié)商解決的原則做法。這種規(guī)定方式雖然不能完全解決環(huán)境保護(hù)與投資保護(hù)的沖突問題，但至少從制度設(shè)計(jì)上肯定了雙方的效力并為沖突的解決提供了可行的方案。

第二，明確規(guī)定東道國政府管理權(quán)行使的合法性并設(shè)定具體標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)有的國際投資仲裁案例中，涉及環(huán)境保護(hù)的案件的沖突多數(shù)都是東道國法律法規(guī)的調(diào)整造成的。在這些案件中，仲裁庭關(guān)注的焦點(diǎn)也是東道國政府管理權(quán)行使的合法性。在IIAs文本沒有明確規(guī)定的前提下，仲裁庭會(huì)根據(jù)自己的理解去確定國內(nèi)法律法規(guī)的合法性，導(dǎo)致了多數(shù)東道國因政策調(diào)整而構(gòu)成對公平公正待遇或征收條款的違反，從而承擔(dān)國家責(zé)任。為了避免或降低這一風(fēng)險(xiǎn)，TPP明確了基于環(huán)境保護(hù)而進(jìn)行的法律法規(guī)的調(diào)整不構(gòu)成間接征收。這一調(diào)整在美國2012雙邊投資保護(hù)條約范本中也被明確過。

無論是投資者還是政府部門，如果對政府管理權(quán)的行使后果缺乏預(yù)期，會(huì)使雙方的判斷都處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)，這種不穩(wěn)定對投資者來說蘊(yùn)含著極大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，對東道國來說則蘊(yùn)含著極大的國家責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)合判例和締約實(shí)踐，政府管理權(quán)行使過程中的“善意”和“正當(dāng)程序”是判斷其合法性的重要因素，TPP和美國2012雙邊投資保護(hù)條約范本都明確規(guī)定了這兩點(diǎn)內(nèi)容，我國的IIAs文本中也可以接受上述兩點(diǎn)，以降低承擔(dān)國家責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，在條約中明確“環(huán)境法”的定義。環(huán)境法的定義對東道國政府管理權(quán)的行使非常重要，因?yàn)榇_認(rèn)了“環(huán)境法”的定義就幾乎等于劃定了政府在環(huán)境保護(hù)方面的管理性措施的邊界，從源頭上對管轄權(quán)、準(zhǔn)據(jù)法選擇、征收的確定等法律問題作出了立法上的回答，并將可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)與貫穿全球化過程的“投資自由化”放在了同等重要甚至更高的位置，為更好地實(shí)施環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、平衡環(huán)境保護(hù)和投資利益帶來了更大的可能。因此，即使不對其他有關(guān)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，單單是定義的明確就足以為有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的實(shí)施創(chuàng)造了更好的外部環(huán)境，并為政府調(diào)整環(huán)境政策明確了空間，使環(huán)境保護(hù)和投資保護(hù)之間的界限更為清晰。

第四，明確公眾參與制度。與投資保護(hù)不同，IIAs中的環(huán)境保護(hù)除了涉及締約國和投資人外還會(huì)影響到其他機(jī)構(gòu)和個(gè)人。NAFTA談判過程中就已經(jīng)有了明顯的體現(xiàn)。如果沒有眾多非政府組織的參與和壓力，NAAEC幾乎沒有出現(xiàn)的可能，個(gè)人申訴制度也不會(huì)出現(xiàn)[19?21]。在經(jīng)歷了多年的磨合之后，非政府組織和個(gè)人直接參與到環(huán)境保護(hù)相關(guān)的各類案件中已經(jīng)有了一套相對成熟的做法，并最終被TPP采納，通過條約義務(wù)進(jìn)行了強(qiáng)化。環(huán)境保護(hù)對于投資保護(hù)的制約已經(jīng)不僅僅是一種趨勢，從某種意義上來說已經(jīng)成為一種現(xiàn)實(shí)。為了應(yīng)對這種變化，需要我們對IIAs的內(nèi)容和案例實(shí)踐進(jìn)行系統(tǒng)的研究和提煉，并結(jié)合我國的實(shí)際需要形成自己的方案。

第五，明確環(huán)境問題糾紛的國家間磋商制度和東道國司法解決優(yōu)先。由于目前環(huán)境問題糾紛多與東道國政府的國內(nèi)管理權(quán)行使有關(guān)，因此國家間的磋商機(jī)制更有可能從宏觀的角度解決糾紛，同時(shí)兼顧環(huán)境保護(hù)和投資保護(hù)兩方面的利益。

近年來，國際投資仲裁案件數(shù)量急劇增加，被訴方大多是發(fā)展中國家。以阿根廷為例，其在經(jīng)濟(jì)危機(jī)后因國內(nèi)貨幣政策調(diào)整而引發(fā)的仲裁案件超過20起，索賠總額超過800億美元[22]。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和外國投資的增多，糾紛勢必越來越多。雖然目前針對我國的仲裁案件不多，但這種現(xiàn)狀并非糾紛數(shù)量少，而是我們并不信任國際仲裁，因此將絕大多數(shù)糾紛解決在了協(xié)商階段。不過，這并不妨礙我們下一步將糾紛真正提交仲裁。我國在加入《1965年華盛頓公約》時(shí)曾對公約做了保留，僅有關(guān)征收補(bǔ)償數(shù)額的糾紛可以直接訴諸國際投資爭端解決中心(The International Center for Settlement of Investment Disputes，以下稱ICSID)，其他爭端均“逐案審批”。然而從我國1998年與巴巴多斯締結(jié)的雙邊投資條約全盤接受ICSID的管轄權(quán)開始，后續(xù)條約在爭端解決方面一直采用這種模式。由于環(huán)境條款缺乏實(shí)際可操作性，將爭端大量訴諸國際仲裁有可能會(huì)使本已被弱化的環(huán)保規(guī)定在強(qiáng)勢投資條款的沖擊下變得更為弱勢，不但起不到保護(hù)環(huán)境的作用，反而被仲裁實(shí)踐確定其低于投資條款的效力。因此，在涉及此類的糾紛中，應(yīng)當(dāng)明確國內(nèi)糾紛解決機(jī)制的優(yōu)先效力能夠更好地保護(hù)東道國的環(huán)境利益。

最后，任何一件事業(yè)的完成最終依賴的都是人的因素。國際法領(lǐng)域除了條約締結(jié)工作，司法實(shí)踐也是推動(dòng)國際法發(fā)展十分重要的一環(huán)。我國國際法的研究和起步比之發(fā)達(dá)國家相對較晚，人才的培養(yǎng)和積累嚴(yán)重不足，政府機(jī)構(gòu)的國際法人才匱乏，難以形成高水平的應(yīng)對方案，加之“文革”的破壞，使我國國際法人才出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的斷層。正因如此，近年來不少可以親身感受和參與國際司法實(shí)踐的機(jī)會(huì)都被迫放棄。所以，加大人才培養(yǎng)的力度和耐心對于未來我國參與國際規(guī)則的制定至關(guān)重要。

注釋：

① Merrill & Ring Forestry L.P. v. The Government of Canada, No. ICSID Administered Case (ILM March 31, 2010), para193.

② Pennsylvania Coal Co. v. Mahon, No. 260 U.S. 393, 43 S. Ct. 158, 67 L. Ed. 322 (1922).

③ Metalclad Corporation v. United Mexican States, No. ICSID Case No. ARB(AF)/97/1 (ICSID August 30, 2000),paras 33-59, 103.

④ Methanex Corporation v. United States of America, Final Award of The Tribunal on Jurisdiction and Merits (UNCITRAL 2005) para 7,9 (Part IV, Chapter D).

⑤ S.D. Myers Inc. v. Canada, Partial Award NAFTA (UNCITRAL) (I.L.M. 2000), para 280.

⑥ Glamis Gold. Ltd. v. United States of America (UNCITRAL Arbitration (NAFTA) June 8, 2009).

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Creativity of environment clause in TPP and its inspiration for Chinese IIAs’ design

FENG Guang

(School of Law, Renming University, Beijing 100872, China)

The key of international investment arbitration caused by environment issues is validity of exercise of police power in order to protect environment. Base on years of practices, TPP redesigns environment-related articles. It defines environment law, stipulates the right of host country to adjust environmental legislations, sets up systems of public participation, consultation and dispute settlement and rebalances the relationship of police power and interests of investors. In view that China is in lack of practices and standards of environment clauses, the present essay, from the angle of designing the system of environmental protection, suggests that China should clarify the definition of environment law and the binding force of multi-lateral environment treaties in IIAs. Further, China should also stipulate public participation mechanism and assure the priority of domestic judicial system in disputes settlement.

TPP; environment clause; international investment agreement; police power

[編輯: 蘇慧]

D996

A

1672-3104(2017)03?0079?10

2016?12?20；

2017?03?20

中南大學(xué)第三批創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)項(xiàng)目“‘一帶一路’戰(zhàn)略下中國對外投資促進(jìn)和保護(hù)的國家法律問題研究”(2016XC042)

馮光(1978?)，男，江蘇徐州人，中國人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生，國務(wù)院法制辦公室國際司職員，主要研究方向：條約法，國際投 資法