周偉

摘 要： 絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)是一種全新的區(qū)域合作模式，充分兼顧了國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)方面的戰(zhàn)略需求，符合國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)大局發(fā)展的需要。陜甘寧協(xié)同發(fā)展不僅是共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶全新區(qū)域合作模式的內(nèi)在要求，也是推動(dòng)陜甘寧區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然趨勢(shì)。在共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略下，陜甘寧協(xié)同發(fā)展具有政策優(yōu)勢(shì)、地理優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)；同時(shí)也面臨著政治、經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)方面的挑戰(zhàn)。充分認(rèn)識(shí)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略下陜甘寧協(xié)同發(fā)展的優(yōu)勢(shì)與挑戰(zhàn)，對(duì)推動(dòng)陜甘寧區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展，增強(qiáng)區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力至關(guān)重要。

關(guān)鍵詞： 絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶； 地方政府； 區(qū)域合作； 協(xié)同發(fā)展

中圖分類號(hào)： F061.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.04.011

一、問(wèn)題的提出

絲綢之路的探索始于漢代，鼎盛于唐代，跨越了2000多年的歷史。這條東起長(zhǎng)安（今陜西西安），西達(dá)羅馬的古絲綢之路曾是連接中國(guó)與亞歐各國(guó)重要的貿(mào)易通道，被譽(yù)為全球最重要的商貿(mào)大動(dòng)脈，成為東亞文明和伊斯蘭文明與歐洲文明的交融點(diǎn)，架起了東西方政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化交流的橋梁，為古代東西方之間經(jīng)濟(jì)文化的交流與融合做出了重要的貢獻(xiàn)。然而，隨著歲月的變遷，航海時(shí)代的興起，道路艱險(xiǎn)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)中心轉(zhuǎn)移等緣故，這條曾經(jīng)輝煌一時(shí)的古絲綢之路逐漸成為亞歐大陸及沿線地區(qū)協(xié)同發(fā)展的短板，不僅制約了中國(guó)與亞歐國(guó)家的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來(lái)，而且也影響了中國(guó)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。如何復(fù)興這條古絲綢之路，促進(jìn)絲綢之路沿線國(guó)家與地區(qū)經(jīng)貿(mào)等各領(lǐng)域的合作發(fā)展，帶動(dòng)中國(guó)西部地區(qū)向西開(kāi)放，促進(jìn)西部地區(qū)協(xié)同發(fā)展被提升到國(guó)家戰(zhàn)略高度。

2013年9月，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學(xué)發(fā)表重要演講，首次提出共同建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的戰(zhàn)略倡議。中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中再次明確提出，“加快沿邊開(kāi)放步伐，加快周邊國(guó)家和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)，推動(dòng)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、海上絲綢之路建設(shè)，形成全方位開(kāi)放新格局”?！敖z綢之路經(jīng)濟(jì)帶”作為一種全新的區(qū)域合作模式，倡議一經(jīng)提出，即受到國(guó)內(nèi)與國(guó)際政界、學(xué)界和商界的高度關(guān)注。共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略倡議可以說(shuō)是自然形成的區(qū)域合作構(gòu)想，也是中國(guó)全方位對(duì)外開(kāi)放格局的進(jìn)一步深化，充分兼顧了國(guó)際、國(guó)內(nèi)兩方面的戰(zhàn)略需求，同時(shí)也將服務(wù)于國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)大局發(fā)展的需要。從國(guó)際來(lái)看，作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和經(jīng)濟(jì)全球化新成員，通過(guò)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶這條世界上最具發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)濟(jì)大走廊，將會(huì)促進(jìn)中國(guó)與歐亞各國(guó)政治上互尊互信、經(jīng)濟(jì)上合作共贏、文化上交流溝通，進(jìn)一步推動(dòng)歐亞大陸各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使其成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)。從國(guó)內(nèi)來(lái)看，是我國(guó)推進(jìn)全方位對(duì)外開(kāi)放格局與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。西部地區(qū)由于受地理環(huán)境封閉、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后和政策等因素的影響，東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距在不斷擴(kuò)大，已成為困擾中國(guó)現(xiàn)代化全局的最大短板之一。絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)，將會(huì)不斷擴(kuò)大與提升西部地區(qū)對(duì)外開(kāi)放水平，促進(jìn)與加強(qiáng)中國(guó)西部地區(qū)同中亞等鄰近周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化的交流與合作，通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極的培育、人口聚集和城鎮(zhèn)化推進(jìn)，從而加快西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展。

歷經(jīng)千年風(fēng)雨洗禮的西部地區(qū)隨著共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略倡議的提出，再次被推到改革開(kāi)放的前沿陣地，迎來(lái)了區(qū)域協(xié)同發(fā)展的歷史與戰(zhàn)略機(jī)遇。黨中央和國(guó)務(wù)院高度重視發(fā)揮西部地區(qū)在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中的中堅(jiān)作用。張高麗副總理提出，西北五省區(qū)是建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的重要依托。那么，作為國(guó)內(nèi)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線西北五省區(qū)中地理位置毗鄰的陜甘寧，充分認(rèn)識(shí)在共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略下，陜甘寧協(xié)同發(fā)展面臨的優(yōu)勢(shì)與挑戰(zhàn)，對(duì)推進(jìn)陜甘寧區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展，增強(qiáng)區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力和提升在全國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中的地位就顯得尤為重要。

二、“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”戰(zhàn)略下陜甘寧協(xié)同發(fā)展的優(yōu)勢(shì)

（一）政策優(yōu)勢(shì)

政策是執(zhí)政黨和政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)和社會(huì)發(fā)展需要，通過(guò)對(duì)社會(huì)中各種利益的選擇與整合，在追求有效增進(jìn)與公平分配社會(huì)利益的過(guò)程中制定的用以規(guī)范、引導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個(gè)人的行為準(zhǔn)則和行動(dòng)指南，旨在處理正在發(fā)生的各種社會(huì)問(wèn)題。[1]政策作為黨和國(guó)家治理的重要手段和方法，在國(guó)家的治理實(shí)踐中呈現(xiàn)出多種方式。政策優(yōu)勢(shì)通常與優(yōu)惠政策緊密相連，在優(yōu)惠政策條件下往往能形成政策優(yōu)勢(shì)。[2]通常認(rèn)為，優(yōu)惠政策是黨和政府為了解決特定的社會(huì)問(wèn)題而制定的較一般政策待遇優(yōu)厚的一系列相互配套的措施和辦法。優(yōu)惠政策具有明確的價(jià)值導(dǎo)向和政策目標(biāo)，是一種誘導(dǎo)性政策，目的是引導(dǎo)政策執(zhí)行者能夠按照政策制定者的意志行動(dòng)。雖然政策優(yōu)勢(shì)形成的影響因素眾多，但優(yōu)惠政策作為一種特殊的政策手段通常為政府所采用。優(yōu)惠政策所形成的政策優(yōu)勢(shì)在國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中被廣泛采用，從我國(guó)早期東南沿海地區(qū)的改革開(kāi)放到現(xiàn)階段長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀協(xié)同發(fā)展，優(yōu)惠政策所形成的政策優(yōu)勢(shì)發(fā)揮了巨大的推動(dòng)作用。

在共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略的實(shí)施和推進(jìn)中，中央向西部地區(qū)制定并實(shí)施了一系列相互配套的優(yōu)惠政策，如加大中央財(cái)政對(duì)西部地區(qū)專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政政策，減免征收西部地區(qū)企業(yè)所得稅的稅收政策，加大對(duì)西部地區(qū)信貸支持力度的金融政策，還有貿(mào)易政策、投資政策、土地政策、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制政策、幫扶政策等，這一系列優(yōu)惠政策及由此形成的政策優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)和吸引外資優(yōu)勢(shì)，對(duì)周邊地區(qū)產(chǎn)生了極大的吸引力，促成了西部地區(qū)又一次合作浪潮，也集中體現(xiàn)了中央政府對(duì)推動(dòng)中國(guó)西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重視程度。那么對(duì)于陜甘寧各級(jí)地方政府來(lái)說(shuō)，就要高度重視和加強(qiáng)政策溝通與協(xié)調(diào)，就區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和對(duì)策進(jìn)行充分交流，協(xié)商制定推進(jìn)區(qū)域合作的規(guī)劃與措施，形成高效合作機(jī)制，將優(yōu)惠政策進(jìn)一步內(nèi)化形成陜甘寧協(xié)同發(fā)展的政策優(yōu)勢(shì)。

（二）地理優(yōu)勢(shì)

區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要地方政府之間的合作來(lái)推動(dòng)。影響地方政府之間合作的因素是多樣的，但現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)在解釋地方政府合作方面，常常忽視了地理位置的影響因素，然而，地理位置卻通過(guò)多種途徑影響著地方政府之間的合作。地方政府都是有限地域的，雖然通過(guò)行政區(qū)劃的調(diào)整可以改變其界域，但終究不能輕易改變。地域上缺乏易變性，限制了地方政府潛在的合作伙伴數(shù)量。地方政府往往愿意與地理位置上毗鄰的政府合作，因?yàn)榫嚯x可能顯著地增加合作的成本和降低合作的收益。如果區(qū)域內(nèi)地方政府之間在地里位置上相鄰，從而使地方政府更有可能發(fā)現(xiàn)合作符合其共同利益，那么區(qū)域內(nèi)地方政府地理位置的分布將會(huì)減少地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)達(dá)成合作行動(dòng)的負(fù)面影響。區(qū)域內(nèi)地方政府地理位置上的集中性，不僅將增加不同轄區(qū)內(nèi)地方政府官員之間經(jīng)常聯(lián)系和反復(fù)互動(dòng)的可能性，而且將增加不同管轄區(qū)內(nèi)居民跨域工作、生活和休閑的可能性，這又使區(qū)域內(nèi)地方政府之間建立起強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)聯(lián)系，為地方政府之間的合作提供了政治激勵(lì)，也增加了不同轄區(qū)間地方政府政策溢出的可能性?？傊趨^(qū)域內(nèi)地理位置毗鄰的地方政府都可能產(chǎn)生政策溢出效應(yīng)，追求最大化的正外部效應(yīng)和最小化的負(fù)外部效應(yīng)的期望能夠促進(jìn)地理位置相鄰地方政府之間的合作。[3]

在國(guó)內(nèi)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線的西北五省區(qū)中，處于絲綢之路起點(diǎn)的陜西、絲綢之路黃金段的甘肅、絲綢之路重要支點(diǎn)的寧夏，地理位置相互毗鄰；部分轄區(qū)相互銜接，陜西西連甘肅、寧夏，甘肅東接陜西、西依寧夏，寧夏東鄰陜西、南部與甘肅相連；省會(huì)城市之間距離相對(duì)較短，西安—蘭州大約676公里，西安—銀川大約846公里，蘭州—銀川大約468公里。從地理位置因素影響地方政府合作與集體行動(dòng)的選擇來(lái)看，陜甘寧三省地理位置的分布，不論是對(duì)加強(qiáng)地方政府官員之間的交流與溝通，不同轄區(qū)內(nèi)居民跨域工作和生活；還是區(qū)域公共服務(wù)的共享，政策效果的外溢等都具有相對(duì)明顯的優(yōu)勢(shì)。因此，陜甘寧三省地理位置的分布，能夠增強(qiáng)陜甘寧三省合作的愿望和動(dòng)力，對(duì)推動(dòng)陜甘寧協(xié)同發(fā)展來(lái)說(shuō)具有明顯的地理優(yōu)勢(shì)。

（三）產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)

合理的產(chǎn)業(yè)布局是區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)的基礎(chǔ)。從陜甘寧現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)布局來(lái)看，陜西已形成了航空航天、汽車制造、機(jī)械與裝備等制造業(yè)優(yōu)勢(shì)；甘肅在石油化工、鋼鐵制造、稀土深加工、有色金屬冶煉與深加工等方面在全國(guó)優(yōu)勢(shì)較為明顯；寧夏在農(nóng)產(chǎn)品深加工方面已形成優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，如枸杞、葡萄酒、清真食品等，現(xiàn)在正在大力發(fā)展煤化工產(chǎn)業(yè)。各省優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)較為明顯，雷同化與同質(zhì)化較少，這就在一定程度上減少了陜甘寧協(xié)同發(fā)展的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)和阻力。而且這些優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)之間，無(wú)論是原材料還是設(shè)備，都需要相互支撐，這就為陜甘寧協(xié)同發(fā)展增加了動(dòng)力。此外，陜甘寧是我國(guó)重要的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)基地，旅游產(chǎn)業(yè)大省，在這些同類或相關(guān)產(chǎn)業(yè)方面存在著極大的協(xié)同發(fā)展的潛力和動(dòng)力。

產(chǎn)業(yè)是陜甘寧協(xié)同發(fā)展的重要支撐點(diǎn)，要實(shí)現(xiàn)陜甘寧區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速崛起與可持續(xù)發(fā)展，就必須以優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)為切入點(diǎn)，進(jìn)行科學(xué)合理的空間布局與規(guī)劃，遵循產(chǎn)業(yè)布局的原則，結(jié)合各自優(yōu)勢(shì)，整合陜甘寧現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策溝通，處理好局部與整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)系，避免產(chǎn)業(yè)布局的雷同化和同質(zhì)化，增強(qiáng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的聚集效應(yīng)和形成地域特色鮮明的產(chǎn)業(yè)集群；加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，淘汰落后生產(chǎn)技術(shù)，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展低耗能的第三產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，用高新技術(shù)和先進(jìn)實(shí)用技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)；不斷增進(jìn)與加強(qiáng)同類產(chǎn)業(yè)的聯(lián)合發(fā)展，增強(qiáng)整體競(jìng)爭(zhēng)力。以優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的聚集效應(yīng)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和同類產(chǎn)業(yè)的合作發(fā)展為契機(jī)，增強(qiáng)陜甘寧協(xié)同發(fā)展的動(dòng)力和實(shí)現(xiàn)陜甘寧區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。

（四）資源優(yōu)勢(shì)

豐富的資源是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)與可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力源。陜甘寧三省資源豐富，種類較多。陜西礦產(chǎn)資源有130種，探明儲(chǔ)量的91種，探明儲(chǔ)量居全國(guó)第1位的有鍶、錸、不泥灰?guī)r等9種；能源資源有煤、石油、天然氣等，其中煤儲(chǔ)量居全國(guó)第3位；有色金屬鉬礦累計(jì)探明儲(chǔ)量在全國(guó)名列第3位，汞礦儲(chǔ)量居全國(guó)第2位。[4]甘肅，截至2007年已發(fā)現(xiàn)各種礦產(chǎn)資源173種，其中鎳、鈷等10種礦產(chǎn)居全國(guó)第1位；能源種類較多，除煤炭、石油、天然氣外，還有太陽(yáng)能、風(fēng)能等新能源，其中煤炭已探明125億噸，石油可開(kāi)采量6億噸，天然氣探明儲(chǔ)量31.57億立方米，風(fēng)力資源總儲(chǔ)量2.37億千瓦，風(fēng)力資源居全國(guó)第5位。[5]寧夏礦產(chǎn)資源豐富，以煤和非金屬為主，目前已探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)種類達(dá)34種，其中煤炭探明儲(chǔ)量300多億噸，預(yù)測(cè)儲(chǔ)量2020多億噸，儲(chǔ)量居全國(guó)第6位；石膏探明儲(chǔ)量45億噸以上，居全國(guó)第1位。此外，石油、天然氣具有一定儲(chǔ)量。[6]豐富多樣化的資源，為陜甘寧區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展提供原材料和能源，使其協(xié)同發(fā)展具有明顯的資源優(yōu)勢(shì)。陜甘寧在今后的協(xié)同發(fā)展中，要建立和加強(qiáng)資源和能源交換與合作機(jī)制，合理地開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)各種資源，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置與使用，做到經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展、人與自然和諧相處，使資源優(yōu)勢(shì)成為陜甘寧協(xié)同發(fā)展的可持續(xù)動(dòng)力。

三、“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”戰(zhàn)略下陜甘寧協(xié)同發(fā)展的挑戰(zhàn)

區(qū)域協(xié)同發(fā)展的主要目標(biāo)在于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、和諧發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，增強(qiáng)區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力。從我國(guó)目前的政治體制、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行現(xiàn)狀和陜甘寧的實(shí)際情況來(lái)看，陜甘寧協(xié)同發(fā)展面臨以下主要挑戰(zhàn)。

（一）政治方面：橫向阻隔、相互競(jìng)爭(zhēng)的地方政府間關(guān)系

政府間關(guān)系主要包括中央政府與地方政府之間、各級(jí)地方政府之間的縱向關(guān)系和各地區(qū)政府之間的橫向關(guān)系。[7]在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中，我們所指的政府間關(guān)系主要指各級(jí)地方政府之間的橫向關(guān)系。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和條塊結(jié)合、條條為主的集權(quán)制社會(huì)管理體制下，各級(jí)地方政府之間缺乏發(fā)展橫向聯(lián)系的動(dòng)力與機(jī)制，橫向關(guān)系比較薄弱，基本處于相互阻隔狀態(tài)，無(wú)法開(kāi)展應(yīng)有的橫向合作與協(xié)同發(fā)展。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行政體制改革的深入和區(qū)域一體化進(jìn)程的加快，原有的地方政府之間橫向阻隔關(guān)系出現(xiàn)了逐漸向橫向協(xié)作聯(lián)動(dòng)發(fā)展的新趨勢(shì)，同時(shí)也出現(xiàn)了一些地方政府之間橫向合作的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織，但當(dāng)前我國(guó)地方政府之間橫向關(guān)系的變化只是量的漸變，而非質(zhì)的突破飛躍，地方政府之間橫向關(guān)系的相互阻隔仍是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的阻力。此外，按照公共選擇理論對(duì)政府行為及其特征的概括，“政府實(shí)質(zhì)上就是理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，追求政府官員個(gè)人政績(jī)最大化，追求轄區(qū)利益最大化，是政府官員及政府行為的理性選擇。在政績(jī)導(dǎo)向和官員晉升政治競(jìng)標(biāo)賽博弈中，地方政府官員之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系演化為地方政府之間的相互競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)一步加劇了地方政府之間關(guān)系的矛盾、沖突和摩擦，在非合作博弈格局下，相互封鎖和各自為政的趨勢(shì)進(jìn)一步加強(qiáng)。因而，陜甘寧協(xié)同發(fā)展中，地方政府之間橫向關(guān)系的相互阻隔和相互競(jìng)爭(zhēng)仍然是政治方面面臨的主要挑戰(zhàn)。

（二）經(jīng)濟(jì)方面：地方保護(hù)、封閉運(yùn)行的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)

在任何形式的區(qū)域經(jīng)濟(jì)中，政府始終是一個(gè)至關(guān)重要的利益主體和影響因素。[8]正如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者諾思所說(shuō)，政府既是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，也是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)衰退的根源。政府作為理性的經(jīng)濟(jì)人，其行為特征具有明顯的利己性和理性，這就在客觀上導(dǎo)致地方政府在制定經(jīng)濟(jì)政策時(shí)以自身利益為導(dǎo)向，難以與區(qū)域整體利益相一致，限制了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整合與協(xié)同發(fā)展，形成了以行政區(qū)劃為邊界的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)。其主要表現(xiàn)為：一是對(duì)中央政府推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的政策、決策采取實(shí)用主義態(tài)度，出現(xiàn)“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象，致使中央推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的政策難以得到有效的貫徹和落實(shí)。二是眼界狹隘、以鄰為壑。地方政府為了追求自身和眼前利益，不惜損害區(qū)域整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，忽視了對(duì)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和公共服務(wù)的供給，在“為官一任、造福一方”的狹隘意識(shí)和強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)下，大搞政績(jī)工程，造成重復(fù)建設(shè)，脫離當(dāng)?shù)鼐用駥?shí)際需求。三是忽視區(qū)域合作與相互協(xié)調(diào)，限制了生產(chǎn)要素的跨界自由流通和產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化組合。在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中，各種生產(chǎn)要素的跨行政區(qū)流動(dòng)與重組是其本質(zhì)要求，但行政區(qū)經(jīng)濟(jì)限制了生產(chǎn)要素的正常流動(dòng)。在產(chǎn)業(yè)設(shè)立和布局過(guò)程中，片面追求地方利益，缺乏分工與整合，大搞重復(fù)建設(shè)，從而造成區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，阻礙了區(qū)域整體優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。四是造成行政區(qū)邊界經(jīng)濟(jì)的衰竭性。行政區(qū)劃邊界地帶通常是地方政府矛盾和摩擦較為突出的地帶，往往成為地方政府實(shí)施地方保護(hù)的主要關(guān)卡，使行政邊界地區(qū)成為行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的“重災(zāi)區(qū)”?？傊嗷シ怄i與各自為政的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體競(jìng)爭(zhēng)力的提升和可持續(xù)發(fā)展。如何破解行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，突破各自為政、打破相互封鎖，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)地方政府之間的交流與合作，將成為陜甘寧協(xié)同發(fā)展在經(jīng)濟(jì)方面面臨的主要挑戰(zhàn)。

（三）交通基礎(chǔ)設(shè)施方面：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，一體化程度不高

基礎(chǔ)設(shè)施和道路聯(lián)通，特別是機(jī)場(chǎng)、鐵路、公路、橋梁、港口等大型基礎(chǔ)設(shè)施的科學(xué)規(guī)劃、連通對(duì)接、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展的基本條件和重要基礎(chǔ)。因?yàn)閰^(qū)域內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)的建設(shè)和生產(chǎn)要素的流動(dòng)都是通過(guò)交通基礎(chǔ)設(shè)施作為實(shí)施條件的，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與產(chǎn)業(yè)布局的形成也是以交通基礎(chǔ)設(shè)施作為依托。因此，區(qū)域內(nèi)交通基礎(chǔ)設(shè)施供給程度和結(jié)構(gòu)，直接影響到產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化組合和生產(chǎn)要素流動(dòng)的規(guī)模與水平，并最終影響到區(qū)域一體化的發(fā)展過(guò)程。西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施十多年以來(lái)，國(guó)家不斷加大對(duì)西部地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入和扶持力度，西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施狀況不斷改善，交通運(yùn)輸能力與水平不斷提高，為陜甘寧協(xié)同發(fā)展奠定了一定的基礎(chǔ)。但從陜甘寧三省的基礎(chǔ)設(shè)施、交通運(yùn)輸能力的現(xiàn)狀與陜甘寧協(xié)同發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、交通運(yùn)輸能力的要求來(lái)看，仍面臨以下挑戰(zhàn)。一是交通基礎(chǔ)設(shè)施落后，高效、快速、便捷的多元化立體化交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)仍未形成。陜甘寧現(xiàn)有的交通體系仍以鐵路、公路運(yùn)輸為主，鐵路也僅限于省會(huì)城市及沿線城市之間，大部分市縣之間未開(kāi)通，輻射區(qū)域范圍狹窄；截至目前，高速鐵路在陜甘寧之間仍未開(kāi)通；機(jī)場(chǎng)建設(shè)及航空運(yùn)輸滯后。二是交通基礎(chǔ)設(shè)施缺乏科學(xué)規(guī)劃和合理布局。近年來(lái)，雖然各地政府對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行了大量投資，但在各自為政和缺乏溝通的情況下，最后一公里“斷頭路”問(wèn)題仍未解決，無(wú)法實(shí)現(xiàn)道路連通對(duì)接。特別是在各省、市、縣管轄區(qū)域的交接地帶，道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，“斷頭路”問(wèn)題常常存在，道路不通、交通不便使轄區(qū)交接地帶往往成為貧困、落后地區(qū)，進(jìn)一步阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。三是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化程度不高。因地方利益之爭(zhēng)，目前陜甘寧各地方之間、各種交通運(yùn)輸方式之間缺乏有效銜接，信息不能共享，各種交通資源的利用率不高，不能適應(yīng)陜甘寧協(xié)同的要求?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)滯后，成為制約陜甘寧協(xié)同發(fā)展的“瓶頸”。

（四）社會(huì)服務(wù)供給方面：區(qū)域公共服務(wù)供給短缺、共享困難

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)呈現(xiàn)不斷融合的情況下，培育壯大區(qū)域利益共同體，為當(dāng)?shù)鼐用裉峁└哔|(zhì)量、高效化、多元化與均等化的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，共同保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境，理應(yīng)成為區(qū)域協(xié)同發(fā)展關(guān)注的核心議題之一，這也是西方國(guó)家區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)之一。但從陜甘寧目前的情況來(lái)看，在區(qū)域公共服務(wù)共享與均等化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面仍存在顯著的跨界矛盾與沖突。一是在政績(jī)導(dǎo)向下，區(qū)域公共服務(wù)如醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等供給短缺。二是在各自為政“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”運(yùn)行環(huán)境下，缺乏統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，忽視了對(duì)生態(tài)環(huán)境這一區(qū)域公共產(chǎn)品的保護(hù)，跨界環(huán)境污染成為常態(tài)。陜甘寧三省地處西北黃土高原區(qū)和沙化區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源短缺，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中，如何保護(hù)共同的生態(tài)環(huán)境，合理開(kāi)發(fā)利用水資源，治理跨界環(huán)境污染仍面臨挑戰(zhàn)。三是政策不統(tǒng)一，醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、住房、社會(huì)保障等服務(wù)難以實(shí)現(xiàn)完全互通與共享。如陜甘寧現(xiàn)行的醫(yī)保政策不統(tǒng)一，客觀上形成了地域分割的狀況，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源無(wú)法共享，增加了患者異地就醫(yī)的困難和負(fù)擔(dān)。四是新二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題和矛盾突出。在區(qū)域一體化進(jìn)程中，跨域工作和生活將成為新常態(tài)，但沒(méi)有本地戶籍的外來(lái)人口無(wú)法享受到本地戶籍居民的基本公共服務(wù)，難以融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和共享社會(huì)發(fā)展成果，在一定程度上加劇了社會(huì)關(guān)系的緊張。所有這些問(wèn)題都是陜甘寧協(xié)同發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和協(xié)同發(fā)展中需要重點(diǎn)關(guān)注并加以解決的核心議題。

四、結(jié)論

在共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略下，陜甘寧協(xié)同發(fā)展既具有自身的優(yōu)勢(shì)，又面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。陜甘寧協(xié)同發(fā)展不僅是共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶全新區(qū)域合作模式的內(nèi)在要求，也是推動(dòng)陜甘寧區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然趨勢(shì)。三省應(yīng)抓住共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的戰(zhàn)略機(jī)遇，樹(shù)立互動(dòng)協(xié)作、資源共享、利益共贏的價(jià)值理念，以基礎(chǔ)先行、行業(yè)突破、服務(wù)對(duì)接為著力點(diǎn)，加強(qiáng)政策溝通、對(duì)話與協(xié)商，深入推進(jìn)區(qū)域行政管理體制改革創(chuàng)新，積極探索切合實(shí)際、務(wù)實(shí)高效的陜甘寧協(xié)同發(fā)展的制度與機(jī)制，推動(dòng)陜甘寧區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展，增強(qiáng)區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力。

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[責(zé)任編輯：葉慧娟]