陳孟燃+茅銘晨

摘 要： 行政決策是行政的重要環(huán)節(jié)，直接決定后續(xù)事態(tài)的發(fā)展方向與結(jié)果。行政決策中的重大行政決策更是關(guān)乎國計(jì)民生，其影響力的廣度與深度極大，故對(duì)重大行政決策程序的立法顯得尤為重要。我國有關(guān)重大行政決策的程序立法總體呈現(xiàn)“地方優(yōu)先于中央”的態(tài)勢(shì)，同時(shí)各地方立法之間存在著共性與不足。地方重大行政決策程序立法的先行為中央統(tǒng)一立法提供了更多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，中央立法的出臺(tái)勢(shì)在必行。在參考地方立法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，中央還必須從全局入手，調(diào)和各方關(guān)系，這樣才能實(shí)現(xiàn)立法的科學(xué)性和客觀性。

關(guān)鍵詞： 重大行政決策； 程序立法； 地方立法； 中央立法

中圖分類號(hào)： D922 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.04.021

2014年10月召開的黨的十八屆四中全會(huì)專題討論了依法治國的問題，通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。在《決定》的第三部分“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”[1]中，提出要“健全依法決策機(jī)制”，[1]“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確”。[1]

法治國家建設(shè)的核心是依法行政。行政決策是行政的重要環(huán)節(jié)，它直接決定后續(xù)事態(tài)的發(fā)展方向與結(jié)果。決策畢竟是人作出的，其中難免有非理性因素的存在。為了保證決策的科學(xué)與理性，就應(yīng)該從程序設(shè)計(jì)安排入手，將個(gè)人或某幾個(gè)人的影響降低，通過制度安排保證決策的合法性和科學(xué)性?！俺绦虿皇谴我氖隆ｋS著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍。”[2] 通過程序的公正保證結(jié)果的公正，從而進(jìn)一步約束權(quán)力。

重大行政決策關(guān)乎國計(jì)民生，其影響力深入且廣泛，“具有廣泛性、宏觀性、長期性的特點(diǎn)”。[3] 筆者試圖從我國重大行政決策程序立法方面切入，對(duì)現(xiàn)如今出臺(tái)的地方重大行政決策程序規(guī)范性文件進(jìn)行分析研究，找出其共性與差異，提煉總結(jié)概括，以期為中央層面對(duì)重大行政決策程序進(jìn)行立法提供借鑒。

一、地方重大行政決策程序立法的現(xiàn)狀

地方有關(guān)重大行政決策程序的立法比中央先行，部分省和有立法權(quán)的市已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)文件對(duì)重大行政決策的程序作出規(guī)范。

（一）省級(jí)層面

筆者查閱相關(guān)資料，經(jīng)過統(tǒng)計(jì)整理，對(duì)省級(jí)層面有關(guān)重大行政決策程序立法的規(guī)范性文件進(jìn)行了梳理。（見表1） 這些文件有專門涉及重大行政決策程序的，也有部分涉及重大行政決策程序的。

由表1可知，專門涉及重大行政決策程序的文件東北地區(qū)和西北地區(qū)制定較多；部分涉及重大行政決策程序的文件華東地區(qū)制定較多?？傮w來看，有關(guān)重大行政決策程序的規(guī)范性文件在各地區(qū)分布大致均勻，全國不存在重點(diǎn)立法的地方。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，社會(huì)發(fā)展程度不同，加之政治、文化、習(xí)俗等方面因素的影響，省與省之間出現(xiàn)立法的差異是正常的。

（二）有立法權(quán)的市級(jí)層面

相比省級(jí)層面立法，市級(jí)層面立法要多一點(diǎn)。從筆者查閱到的文獻(xiàn)資料看，市級(jí)政府有關(guān)重大行政決策程序的立法很多：《南京市重大行政決策程序規(guī)則》、《杭州市人民政府重大行政決策程序規(guī)則》、《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》、《蘇州市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》、《昆明市人民政府重大事項(xiàng)決策程序規(guī)定》、《西安市人民政府重大行政決策》、《汕頭市人民政府重大決策基本程序的規(guī)定》、《無錫市重大行政決策程序規(guī)定》、《長沙市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》。

筆者發(fā)現(xiàn)，我國有立法權(quán)的城市市級(jí)層面立法啟動(dòng)較早，且遍及各個(gè)省份，許多市政府關(guān)于重大行政決策程序立法的文件制定都較早。比如《汕頭市人民政府重大決策基本程序的規(guī)定》從2002年5月1日就開始實(shí)行。另一些城市的比如杭州市、無錫市、長沙市是近一兩年才出臺(tái)相關(guān)文件。

地方立法先行為中央統(tǒng)一立法積累了經(jīng)驗(yàn)。接下來，筆者想選取幾個(gè)具有代表性的地方的規(guī)范文件進(jìn)行分析，比較研究其共性與差異。

二、地方重大行政決策程序立法的比較分析

筆者選取天津、南京、廣州、長沙四座城市，對(duì)其出臺(tái)的有關(guān)重大行政決策程序的文件進(jìn)行分析。這四座城市的跨度由北到南、由東及西，都是發(fā)展較快城市，具有一定的代表性，在一定程度上可反映現(xiàn)階

段中國地方立法的最新情況。

從文件名稱看，除了天津市的文件名是“重大事項(xiàng)決策程序規(guī)則”，其它都是“重大行政決策程序規(guī)則（規(guī)定）”。其中天津市實(shí)行的最早（2008年），長沙市最晚（2014年），綜合比較，可以發(fā)現(xiàn)以下問題。

（一）內(nèi)容、框架及結(jié)構(gòu)差別不大

橫向比較四個(gè)城市的程序立法，發(fā)現(xiàn)大體構(gòu)成差不多，都是由總則（依據(jù)的法律法規(guī)和遵循的大原則）、重大決策事項(xiàng)列舉、決策程序、決策后管理幾部分組成。（詳見表2） 其中四份文件的重點(diǎn)都放在對(duì)于決策程序的規(guī)定上，南京、廣州、長沙對(duì)于程序的規(guī)定較系統(tǒng)且有條理。在決策后管理方面，天津、南京及廣州規(guī)定得較清楚，長沙市則比較簡單，只有第二十五條、二十六條這兩條說明，對(duì)于決策后的評(píng)估涉及很少；在重大決策事項(xiàng)列舉方面，南京和廣州都采用正反面列舉式，天津和長沙則只采用正面列舉式。各地正面列舉的事項(xiàng)大致差不多，其中尤以天津最為詳盡（共十六條），反面列舉的事項(xiàng)（不在重大行政決策事項(xiàng)范圍內(nèi)的）南京和廣州內(nèi)容基本一致（南京多出一條）；決策程序各地規(guī)定大同小異，皆嚴(yán)格按照“公眾參與、專家討論、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定”的原則，只是在一些細(xì)節(jié)上規(guī)定有所不同。比如把專家討論有的放在提出過程，有的放在提出后論證過程，有的兼有。另外，各地側(cè)重點(diǎn)也不同，比如長沙市對(duì)重大決策過程中決策的提出進(jìn)行了較詳細(xì)的規(guī)定，天津市對(duì)于須經(jīng)人民政府全體會(huì)議討論決定的事項(xiàng)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，這些都是各地的“特色”。總的來說，在決策程序這塊，各市結(jié)合實(shí)際情況針對(duì)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，制定了適合自身的地方規(guī)章；文件最后部分都是關(guān)于決策管理，主要是對(duì)決策如何執(zhí)行及執(zhí)行后的反饋情況進(jìn)行規(guī)范說明，同時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)整個(gè)決策過程進(jìn)行監(jiān)督的重要性。綜合來看，南京和廣州的文件系統(tǒng)性邏輯性較強(qiáng)，規(guī)定較全面，各方面考慮較嚴(yán)謹(jǐn)。

（二）不足及存在問題

這些地方立法制定的程序制度也并非“完美無缺”，從目前我國所處的環(huán)境形勢(shì)看，這些文件還是有“短板”的。筆者在這里將就以上四個(gè)城市關(guān)于重大行政決策程序的立法內(nèi)容稍作分析，提出一點(diǎn)自己的看法。

1. 規(guī)范化、理性化的程序模式抑制了非理性因素的作用。韋伯曾說過權(quán)威的三種來源是“傳統(tǒng)、個(gè)人魅力和法理”。[4]其中法理式的權(quán)威政治最穩(wěn)定也最理性，在現(xiàn)實(shí)生活中則具體體現(xiàn)為法規(guī)法條、規(guī)章制度。重大行政決策程序立法將重大行政決策從產(chǎn)生、討論、作出再到實(shí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)都做出了強(qiáng)制力約束，這在很大程度上將決策程序規(guī)范化，排除杜絕了人為因素（特別是行政領(lǐng)導(dǎo)人拍腦袋決定），雖體現(xiàn)了依法行政的核心理念，但如此一來做出的行政決策可能會(huì)嚴(yán)重依賴于程式而偏離最初方向，導(dǎo)致決策效率降低，實(shí)施效果不理想。

2. 專家論證與公眾參與程序未有明確、具體的制度規(guī)范。四座城市的文件中，對(duì)專家論證與公眾參與都有提及，但具體操作性的規(guī)定不多。比如《南京市重大行政決策程序規(guī)則》第十三條提到要“實(shí)行專家咨詢論證制度”并“出具書面論證報(bào)告”；第十六條指出“規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽取公眾意見”的事項(xiàng)“按規(guī)定程序征求公眾意見”；第十七條則用兩句話規(guī)定了舉行聽證會(huì)應(yīng)注意的事項(xiàng)?！稄V州市重大行政決策程序規(guī)定》在第十一條決策起草中規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)組織專家咨詢會(huì)，邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域5名以上專家”，相對(duì)來說這算是較為細(xì)致的規(guī)定；第十四條對(duì)于公眾參與規(guī)定“公開征求意見時(shí)間不得少于20日”；第十六條對(duì)聽證會(huì)則列舉出了七條規(guī)定，也是四份文件中規(guī)定最詳細(xì)的了。

總的來看，對(duì)涉及決策過程中的專家論證和公眾參與，地方立法表述得比較模糊，沒有正式詳細(xì)的分則規(guī)定，都是以某條規(guī)定一帶而過。然而這兩方面恰恰對(duì)決策的影響很大，直接關(guān)系到?jīng)Q策的科學(xué)性和群眾基礎(chǔ)。專家論證和公眾參與好比是決策的兩條腿，決策能不能“立”起來靠的就是它們，對(duì)它們的規(guī)定如果模糊不清甚至草草了事會(huì)在很大程度上影響決策的合法性。

3. 責(zé)任追究方面的規(guī)定不完善。重大行政決策是一個(gè)連續(xù)的動(dòng)態(tài)過程，提出、起草、制定、討論、審議、實(shí)施等環(huán)節(jié)貫穿整個(gè)決策過程。作為對(duì)重大行政決策程序進(jìn)行規(guī)范的地方立法，應(yīng)當(dāng)考慮到?jīng)Q策涉及的方方面面。比如與重大行政決策緊密相關(guān)的責(zé)任追究制度。責(zé)任追究是一種事后懲戒制度，任何規(guī)范性規(guī)章制度除了強(qiáng)制性的形式規(guī)定外應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定對(duì)違規(guī)者的處理方式，它體現(xiàn)了制度的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。同樣，在重大行政決策程序立法中，對(duì)沒有按法定程序辦事沒有盡到自身職責(zé)的人員該如何處理，需加以明確規(guī)定。這不只是條文中一兩句“參照某某條例”就能解決的。責(zé)任的追究有很多種形式，依對(duì)象的不同規(guī)定也應(yīng)不同。重大行政決策責(zé)任的追究依托的是重大行政決策程序立法，要針對(duì)性地對(duì)程序立法中提及的問題和涉及到的關(guān)系進(jìn)行責(zé)任追究。

然而筆者查閱相關(guān)文件，皆未發(fā)現(xiàn)有關(guān)重大行政決策程序立法責(zé)任追究的詳細(xì)規(guī)定。在選取的四個(gè)城市的文件中，只有天津市的規(guī)定較為細(xì)致?！短旖蚴腥嗣裾卮笫马?xiàng)決策程序規(guī)則》第三十五條對(duì)有關(guān)重大行政決策的追責(zé)行為進(jìn)行了列舉（共六條，都是針對(duì)前面相關(guān)規(guī)定的），指出這些行為如果造成決策失誤和嚴(yán)重后果，就將受到追責(zé)?？墒俏募⑽磳?duì)責(zé)任追究的具體辦法進(jìn)行說明。相對(duì)而言，其他三個(gè)城市的規(guī)定更簡單，幾乎都是一條說明：對(duì)于違法違規(guī)違紀(jì)者按照《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》問責(zé)，涉嫌犯罪移送司法機(jī)關(guān)處理。責(zé)任追究如果不規(guī)范就會(huì)造成漏洞，就會(huì)有人“鉆空子”。重大行政決策程序?qū)ω?zé)任者的約束一定要清楚明確，要讓決策參與者知道其作出的每一個(gè)行為都是舉足輕重的，對(duì)每一個(gè)行為都必須承擔(dān)責(zé)任，讓決策者不敢胡來。不然的話，他們對(duì)決策程序的重要性也就視而不見了。

三、地方立法對(duì)統(tǒng)一立法的啟示

（一）中央層面立法缺失

一般情況下，地方規(guī)章制度的制定都會(huì)以中央為參考依據(jù)，地方政府的文件不得與中央政府（國務(wù)院）的相關(guān)規(guī)定沖突。然而筆者所研究的重大行政決策程序立法則是個(gè)例外。目前為止中央尚無對(duì)重大行政決策程序進(jìn)行統(tǒng)一立法，只在一些其他文件中稍有提及，提到的也只是一些大的原則性規(guī)定等等。究其原因，筆者認(rèn)為，中國地大物博，政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境復(fù)雜，中央雖然駕馭全局，但對(duì)于某些領(lǐng)域的處理仍要慎之又慎，不然會(huì)造成大的矛盾。比如在重大行政決策程序的立法上要對(duì)“重大決策”進(jìn)行科學(xué)定義就很難，某處的“重大”在另一處可能不構(gòu)成“重大”。另外我國提出依法治國不過十幾年，對(duì)重大行政決策的規(guī)范研究時(shí)間則更短，理論基礎(chǔ)不夠，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，所以中央需要先在地方“搞試點(diǎn)”吸取經(jīng)驗(yàn)看看效果。

（二）統(tǒng)一立法的必要性和應(yīng)注意問題

1. 地方立法到中央立法之必然趨勢(shì)。我國地方政府并非各自為政，是在中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下制定自己的政策，地方的發(fā)展要配合全局的發(fā)展戰(zhàn)略。各地重大行政決策的制定涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)民生，表面上是針對(duì)地方事務(wù)，實(shí)則背后的影響是深遠(yuǎn)廣泛的。

地方各省市聯(lián)系密切，權(quán)力層層節(jié)制到中央，地方的重大行政決策不論對(duì)全國的政治還是經(jīng)濟(jì)都有很大影響，不僅如此，某地出臺(tái)的重大行政決策會(huì)在很大程度上影響其它地方的發(fā)展，比如某省在能源發(fā)展上的重大行政決策會(huì)間接影響周邊各省的工業(yè)甚至服務(wù)業(yè)。地方的發(fā)展從來不是獨(dú)立的，特點(diǎn)與差異的存在導(dǎo)致他們需要合作發(fā)展謀求共贏，某項(xiàng)產(chǎn)業(yè)可能遍及好幾個(gè)省市，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紐帶無形中把他們聯(lián)系在了一起。在這樣一個(gè)有機(jī)整體里，某處的調(diào)整變化勢(shì)必會(huì)牽動(dòng)整個(gè)“機(jī)體”。所以地方的重大行政決策可能會(huì)造成連帶效應(yīng)。但由于地方之間溝通協(xié)調(diào)不暢，導(dǎo)致信息差異，做出的重大決策可能會(huì)截然不同，甚至相互矛盾形成沖突，這會(huì)嚴(yán)重影響區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。

作為中央政府，在統(tǒng)籌兼顧的同時(shí)，要對(duì)地方重大行政決策的關(guān)系進(jìn)行調(diào)和。地方經(jīng)常只著眼自身利益而較少考慮全局，做出的決策可能會(huì)破壞整體發(fā)展。因此，中央對(duì)地方的重大行政決策程序立法要有控制和約束。中央掌握比較全面的信息，對(duì)各省資源環(huán)境的情況很清楚，實(shí)現(xiàn)地方共贏，需要中央穿針引線。

中央政府須從全局出發(fā)對(duì)重大行政決策程序進(jìn)行規(guī)范，各地參照中央的規(guī)范制定自己的制度，這樣才能確保地方做出的重大行政決策符合全局利益，不至于對(duì)別處產(chǎn)生重大消極影響。地方政府在中央的權(quán)威約束節(jié)制下，也會(huì)加強(qiáng)對(duì)重大行政決策的程序建設(shè)，以保證其科學(xué)性與合法性。

2. 地方立法到中央立法須注意的問題。中央層面的立法關(guān)乎全局，并不能做到具體而微，況且各地還有各地的狀況，中央要從大方向上進(jìn)行規(guī)范，須注意以下問題。

（1）專門的統(tǒng)一立法強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性。目前各地方有關(guān)重大行政決策程序的立法名目不一，規(guī)定混亂。雖說是針對(duì)地方特色制定，但從規(guī)范性上來說是不合格的。規(guī)范性不合格，制度的嚴(yán)肅性權(quán)威性就會(huì)受到影響，政府的威信就難樹立。另外，各地的程序立法有的還存在相互沖突矛盾，在區(qū)域合作日趨密切的今天，從長遠(yuǎn)來看不是好事。

因此，中央須出臺(tái)較高位階的專門立法來對(duì)此類現(xiàn)象進(jìn)行規(guī)范，明確重大行政決策程序立法的系統(tǒng)性，從決策提出、制定、論證、審議、決定，再到執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)督、追責(zé)，都必須明確大的框架原則。

（2）事項(xiàng)范圍的統(tǒng)一。重大行政決策程序立法一個(gè)很重要的前提就是重大決策事項(xiàng)的范圍。筆者在上文說過，各地情況不一，欲對(duì)“重大行政決策”作統(tǒng)一規(guī)定比較困難。但我們也不能忽略差異間的共性。除突發(fā)情況外，一般情況下各地的重大行政決策存在有相似之處，以筆者選取的四座城市的立法文件來說，對(duì)重大行政決策事項(xiàng)的列舉很多都類似。中央在統(tǒng)一規(guī)定時(shí)，可分為省級(jí)層面的事項(xiàng)范圍規(guī)定和市級(jí)層面的事項(xiàng)范圍規(guī)定，這樣就避免了某些市級(jí)政府再參照省級(jí)政府進(jìn)行重復(fù)立法，節(jié)省資源提高效率。

事項(xiàng)范圍的劃定從某種程度上說是種博弈，從被規(guī)范者的角度說，自然希望納入重大行政決策的事項(xiàng)越少越好；但從民眾角度說，則希望越多事項(xiàng)納入越好。筆者認(rèn)為，政府權(quán)力人民賦予，行政執(zhí)法的核心就是“為人民服務(wù)”，執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變身份觀念，作為受委托的管理者為民眾利益服務(wù)。立法者對(duì)重大行政決策事項(xiàng)范圍的規(guī)定要隨時(shí)根據(jù)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行修改完善。

（3）汲取地方經(jīng)驗(yàn)調(diào)和地方關(guān)系。中央政府的作用一方面在于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)發(fā)布命令，另一方面也要調(diào)和關(guān)系以免矛盾沖突。所以，筆者認(rèn)為，中央立法的一個(gè)重要原則，就是要調(diào)和各地方立法的關(guān)系，使之在中央安排布置下有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

中央的重大行政決策程序立法首先要借鑒地方經(jīng)驗(yàn)，可聯(lián)合專家學(xué)者對(duì)現(xiàn)今各省市地方的立法進(jìn)行全面深入的考察調(diào)研，這其中不光是文本的梳理解讀，更重要的是規(guī)章實(shí)施后的效果分析，理論結(jié)合實(shí)踐，對(duì)地方立法及其實(shí)踐的情況有較好的了解；其次，針對(duì)地方立法的利、弊起草中央的文件不必做到具體而微，在為地方立法提供合法性依據(jù)的前提下，對(duì)關(guān)鍵之處進(jìn)行原則性說明即可。中央立法面向全國，形勢(shì)復(fù)雜，細(xì)致的規(guī)定不能做也做不了；最后，中央在制定的過程中對(duì)地方立法的權(quán)力要“有放有收”，給予地方一定自主權(quán)，允許其根據(jù)自身情況制定重大行政決策程序，但同時(shí)也要防止其權(quán)力擴(kuò)張濫用。

法治國家建設(shè)的核心是依法行政。行政權(quán)與老百姓生活緊密相關(guān)。在現(xiàn)如今行政權(quán)范圍日益擴(kuò)大的情況下，其行使需要有理有據(jù)，這樣才能保證其科學(xué)合理以及社會(huì)的穩(wěn)定。行政決策是行政的重要環(huán)節(jié)，它直接決定后續(xù)事態(tài)的發(fā)展方向與結(jié)果，其中的重大行政決策更是關(guān)乎國計(jì)民生。現(xiàn)如今社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜，中國正經(jīng)歷轉(zhuǎn)型期，這個(gè)階段也是沖突矛盾頻發(fā)的階段。因此，推進(jìn)重大行政決策程序法治化進(jìn)程，意義重大。

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[M].北

京：人民出版社，2014.

[2]〔英〕威廉·韋德.行政法[M].徐炳，等譯.北京：中國大百科全書

出版社，1997：94.

[3]楊天琪，肖萍，徐曉蕾.論我國政府重大行政決策程序的法治

化[J].江西科技師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2015，（1）.

[4]馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)：上卷[M].林榮遠(yuǎn)，譯.北京：商務(wù)印書

館，1997.

[責(zé)任編輯、校對(duì)：黨 婷]