曹立

我國的扶貧政策，大體上分為五個階段：1978—1985年的農(nóng)村體制改革扶貧、1986—1993年的大規(guī)模有針對性的開發(fā)式扶貧、1994—2000年的國家八七扶貧攻堅計劃、2001—2010年的新世紀(jì)農(nóng)村扶貧開發(fā)計劃及當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧階段。

1978—1985年的農(nóng)村體制改革扶貧

根據(jù)1986—2003年版的《中國統(tǒng)計年鑒》《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》，按照當(dāng)年價現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，1978年農(nóng)村居民貧困發(fā)生率為97.5%，農(nóng)村貧困人口規(guī)模7.7億。從多方面致貧原因看，導(dǎo)致這一階段大面積貧困的主要原因是人民公社的集體制不適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。因此，要有效緩解貧困必須變革制度。

首先是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的土地制度改革。這種使農(nóng)民獲得土地經(jīng)營權(quán)的變革高度地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，徹底解決了長期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上激勵不足的難題，極大地解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，糧食總產(chǎn)量從1978年的6095億斤，增至1984年的8146億斤。

其次，政府對農(nóng)村生產(chǎn)、分配及收購也進(jìn)行了大的變革，市場逐步解禁，對政府農(nóng)產(chǎn)品的收購價格進(jìn)行調(diào)整，同時，政府還松動人口流動的限制，促進(jìn)農(nóng)村勞動力非農(nóng)化轉(zhuǎn)移及發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。這一時期的體制改革成了中國農(nóng)村扶貧的主要推動力，推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長，極大緩解了農(nóng)村貧困現(xiàn)象。

1986—1993年的大規(guī)模有針對性的開發(fā)式扶貧

在20世紀(jì)80年代中期，農(nóng)村地區(qū)特別是老少邊遠(yuǎn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會和文化發(fā)展水平開始較大落后于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。因此，這一時期，這些地區(qū)的發(fā)展成為“需要特殊對待的政策問題”。鑒于此，1986年，國務(wù)院扶貧和開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立，致力于協(xié)調(diào)大型的農(nóng)村扶貧計劃。與此同時，大部分貧困省、市、縣也相應(yīng)成立扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組，進(jìn)而全力推進(jìn)農(nóng)村扶貧。自此，我國農(nóng)村扶貧開始轉(zhuǎn)入有計劃、有組織的大規(guī)模開發(fā)式扶貧——確定開發(fā)式扶貧方針、成立專門扶貧機構(gòu)、制定專門優(yōu)惠政策、安排專項扶貧資金、核定貧困縣、目標(biāo)瞄準(zhǔn)特定地區(qū)和人群等，我國的扶貧工作也由此邁上新臺階。

1994—2000年的國家八七扶貧攻堅計劃

隨著農(nóng)村改革的深入和國家扶貧開發(fā)力度的不斷加大，我國農(nóng)村貧困人口數(shù)量在逐年減少。但是，由于貧困問題的長期性和復(fù)雜性，新的貧困特征也隨之出現(xiàn)，主要表現(xiàn)為貧困發(fā)生率明顯傾斜于中西部地區(qū)（深山區(qū)、石山區(qū)、荒漠區(qū)、高寒山區(qū)、黃土高原區(qū)、水庫庫區(qū)等），且這些地帶多位于革命老區(qū)或少數(shù)民族聚居區(qū)，而這些地區(qū)自然條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和社會發(fā)展落后等原因，致使扶貧工作難度更大。為實現(xiàn)共同富裕，1994年3月，國務(wù)院公布實施《國家八七扶貧攻堅計劃》，并把其當(dāng)作未來七年扶貧開發(fā)工作的綱領(lǐng)：一是重新確立國家級貧困縣；二是強化扶貧資金、項目進(jìn)村入戶；三是動員全社會力量參與扶貧攻堅；四是加強領(lǐng)導(dǎo)，落實扶貧目標(biāo)責(zé)任制。

2001—2010年的新世紀(jì)農(nóng)村扶貧開發(fā)計劃

在《國家八七扶貧攻堅計劃》完成之后，我國政府實施了新的扶貧計劃——《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》（2001—2010年）。在20世紀(jì)90年代末，中國農(nóng)村貧困人口規(guī)模進(jìn)一步縮小并集中于西部地區(qū)。但是，西部的剩余貧困人口相對分散于不同村莊而非集中于貧困縣。如果繼續(xù)以貧困縣為扶貧開發(fā)的主要單位，則有將近一半的農(nóng)村貧困人口不能享受到政府的扶貧資源。因此，2001年中央政府頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》（2001—2010年），重新調(diào)整扶貧工作重點縣，進(jìn)一步將中央扶貧重點放在西部集中連片地區(qū)，貧困縣依然保留，貧困村成為扶貧的瞄準(zhǔn)對象。同時，扶貧資金的投放將覆蓋到非貧困縣中的貧困村。相較于以往的扶貧計劃，新的扶貧綱要更加注重貧困地區(qū)的科教文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展，強調(diào)人力資本的投資，建立貧困者參與式扶貧、以村為基本單位的綜合開發(fā)和整村推進(jìn)扶貧模式，為貧困地區(qū)貧困人口達(dá)到小康水平創(chuàng)造條件。

2014年的精準(zhǔn)扶貧階段

“精準(zhǔn)扶貧”的重要思想最早是在2013年11月，習(xí)近平總書記到湖南湘西考察時首次提出的。2014年1月，中央詳細(xì)規(guī)劃了精準(zhǔn)扶貧工作模式的頂層設(shè)計，推動了“精準(zhǔn)扶貧”思想落地。2014年3月，習(xí)總書記參加兩會代表團(tuán)審議時強調(diào)，要實施精準(zhǔn)扶貧，瞄準(zhǔn)扶貧對象，進(jìn)行重點施策，進(jìn)一步闡釋了精準(zhǔn)扶貧理念。2015年6月，習(xí)總書記在貴州就加大推進(jìn)扶貧開發(fā)工作全面闡述了“精準(zhǔn)扶貧”概念，提出“六個精準(zhǔn)”，即“扶貧對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”。2015年10月16日，習(xí)總書記在2015減貧與發(fā)展高層論壇上強調(diào)，中國扶貧攻堅工作實施精準(zhǔn)扶貧方略，增加扶貧投入，出臺優(yōu)惠政策措施，堅持中國制度優(yōu)勢，注重六個精準(zhǔn)，堅持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批；通過易地搬遷安置一批；通過生態(tài)保護(hù)脫貧一批；通過教育扶貧脫貧一批；通過低保政策兜底一批，廣泛動員全社會力量參與扶貧。

習(xí)近平總書記指出，扶貧開發(fā)工作已進(jìn)入“啃硬骨頭、攻堅拔寨”的沖刺期。各級黨委和政府必須增強緊迫感和主動性，在扶貧攻堅上進(jìn)一步理清思路、強化責(zé)任，采取力度更大、針對性更強、作用更直接、效果更可持續(xù)的措施，特別要在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧上下更大功夫。

《國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，把中央關(guān)于脫貧攻堅的決策部署變?yōu)閲乙庵荆優(yōu)榭刹僮鞯囊?guī)劃?！笆濉泵撠毠缘目傮w目標(biāo)是：實現(xiàn)“兩不愁三保障”，做到“一高于一接近”，兌現(xiàn)“兩個確?！?。具體說就是：“到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。實現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平。確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困?！?