張紹軍 陳向武 李衛(wèi)華

關于完善我國動物防疫法律體系的幾點思考

張紹軍 陳向武 李衛(wèi)華

完善的動物衛(wèi)生法律體系是順利開展動物防疫工作的重要保障。我國已經(jīng)基本形成了以《中華人民共和國動物防疫法》（以下簡稱《動物防疫法》）為核心，以《重大動物疫情應急條例》等法規(guī)為支撐，以《動物防疫條件審查辦法》等為配套的獸醫(yī)法律體系，對于確保養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全、公共衛(wèi)生安全、動物源性產(chǎn)品安全和生態(tài)環(huán)境安全發(fā)揮了重要作用。鑒于立法制度設計的適度超前性，《動物防疫法》及其配套規(guī)章經(jīng)過近9年的運行，一些立法、執(zhí)法等方面問題也日益凸顯，不能適應新形勢下動物防疫工作的需要，因此建議及時修改補充完善，確保各項動物防疫工作順利運行。

1 當前我國獸醫(yī)法律體系建設存在的主要問題

目前我國獸醫(yī)法律體系建設既存在立法空白方面的問題，也包括現(xiàn)有制度運行方面的問題，主要包括：

1.1 配套規(guī)章不健全

1.1.1 《動物防疫法》授權制定配套法規(guī)的工作尚需加大力度。為了確保法律的可操作性，《動物防疫法》以“按照國務院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定或依照國家有關規(guī)定”的表述方式，授權國務院獸醫(yī)主管部門制定或商（會）國務院其他部門制定相關配套規(guī)章或規(guī)范性文件，這種授權類規(guī)定在《動物防疫法》中有近40處[1]。新《動物防疫法》施行之后，農(nóng)業(yè)部組織制修訂了《動物檢疫管理辦法》等配套規(guī)章10余部。從數(shù)量看還不足授權制定總數(shù)的1/6。一些需求迫切的規(guī)章至今未能出臺，如《官方獸醫(yī)管理辦法》，制約了官方獸醫(yī)隊伍的發(fā)展。在實施《國家中長期動物疫病防治規(guī)劃（2012—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）的過程中，更需要制定系列配套規(guī)章，為實現(xiàn)《規(guī)劃》的階段性目標和總體目標提供立法支持。

1.1.2 現(xiàn)行的配套法規(guī)尚需盡快修訂?！秳游餀z疫管理辦法》《動物疫情報告管理辦法》《動物防疫條件審查辦法》《執(zhí)業(yè)獸醫(yī)管理辦法》《動物診療機構管理辦法》等配套規(guī)章頒布實施至今，動物檢疫管理體制、疫情報告渠道、養(yǎng)殖場所選址布局、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格準入管理制度、動物診療活動管理等不少新問題開始顯現(xiàn)出來，為確保相關法律制度的順利實施，需要及時啟動相關配套規(guī)章的立法后評估以及修訂工作。

1.1.3 重大動物疫病根除凈化缺乏法律依據(jù)。2012年，國務院在《規(guī)劃》中提出了根除凈化重大動物疫病的策略。但現(xiàn)行《動物防疫法》設計的法律制度絕大多數(shù)是為了適應動物疫情的預防、控制和撲滅，不完全適用動物疫病的根除與凈化。從現(xiàn)行立法層面分析：一是法律規(guī)范沒有疫病控制狀態(tài)的規(guī)定，比如如何界定根除或凈化的標準；二是強制免疫只有進入而沒有退出機制；三是缺少動物疫病根除凈化措施的法律規(guī)定。

1.1.4 尚未出臺專門的《獸醫(yī)法》。從人、事、物三方面綜合立法或分別立法是確保獸醫(yī)工作順利運行的“三駕馬車”，缺一不可。目前，多數(shù)發(fā)達國家以及我國港澳臺地區(qū)均制定了規(guī)范管理獸醫(yī)人員的專門法律法規(guī)，對于促進獸醫(yī)隊伍發(fā)展、確保動物防疫工作順利開展發(fā)揮了重要作用。我國現(xiàn)行《動物防疫法》僅對官方獸醫(yī)、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)和鄉(xiāng)村獸醫(yī)等3類獸醫(yī)人員管理作了原則性規(guī)定?！秳游锓酪叻ā芬?guī)定原則性強，操作性不夠；配套的《官方獸醫(yī)管理辦法》仍未出臺，現(xiàn)行的《執(zhí)業(yè)獸醫(yī)管理辦法》《鄉(xiāng)村獸醫(yī)管理辦法》中的一些制度設計從近幾年的運行情況看也亟待完善，另外，受法律層次限制，配套規(guī)章處罰力度不夠大，這都制約了我國獸醫(yī)隊伍的健康發(fā)展。

1.2 法律制度不完善

1.2.1 動物防疫主體責任沒有有效落實。《動物防疫法》第十四條、第十七條和第七十三條明確規(guī)定養(yǎng)殖者是強制免疫法定責任主體。由于我國中小規(guī)模和散養(yǎng)仍占主體地位，受傳統(tǒng)思維和工作模式影響，在實際執(zhí)行過程中，政府部門承擔了散養(yǎng)動物養(yǎng)殖者的免疫責任，加之獸醫(yī)社會化服務體系發(fā)展滯后，致使養(yǎng)殖者本應當承擔的強制免疫法定義務沒有履行。

1.2.2 動物疫情尚不能及時如實報告。由于重大動物疫情的災害屬性不明確和疫病防控歸責和撲殺補償機制不合理，導致出現(xiàn)了地方政府不愿報、獸醫(yī)系統(tǒng)不敢報、業(yè)主不想報的現(xiàn)象。同時，盡管《動物防疫法》規(guī)定，發(fā)現(xiàn)動物疫情可向獸醫(yī)系統(tǒng)三個單位報告，但是由于沒有突出動物疫病預防控制機構疫情報告的主渠道作用，反而在事實上弱化了疫情報告體系的建設[2]。

1.2.3 檢疫監(jiān)管制度尚需健全完善。從20世紀60年代開始，動物檢疫依法實施已有五十多年，其性質(zhì)也歷經(jīng)了從技術措施、技術行政行為到行政許可的多次變革。但從實際情況看，動物檢疫特別是產(chǎn)地檢疫的技術含量卻始終鮮有增長，官方獸醫(yī)往往是通過查驗免疫檔案和肉眼觀察后即出具檢疫證明，有時候還存在隔山開證、只出證不檢疫等問題，《動物檢疫管理辦法》雖有“農(nóng)業(yè)部規(guī)定的實驗室檢驗符合要求”的規(guī)定，但在產(chǎn)地檢疫過程中真正施行實驗室檢測的則為數(shù)極少?！耙詸z促防”“以監(jiān)促檢”的實際效果并未真正顯現(xiàn)。

1.2.4 法律責任部分需要調(diào)整。2013年5月，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布了《關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“司法解釋”）。司法解釋將“生產(chǎn)、銷售檢疫不合格，染疫或者疑似染疫，病死或死因不明等動物及動物產(chǎn)品的行為；或者在動物及動物產(chǎn)品養(yǎng)殖、銷售、運輸、貯存等過程中，違反規(guī)定，超限量或者超范圍濫用添加劑、獸藥等，足以造成他人嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病的行為”列入涉嫌生產(chǎn)、銷售不符合安全標準食品罪。司法解釋主要涉及《動物防疫法》第二十五條第（三）（四）（五）款的禁止性規(guī)定。對于已經(jīng)入刑的行為，不能再適用行政處罰的方式實施，需要及時修改相應的法律責任。此外，《動物防疫法》與其他法律法規(guī)針對同一違法行為的處罰力度也有所差異，需要進一步協(xié)調(diào)。

2 有關思考

2.1 構建合理的動物衛(wèi)生法律體系框架

我國獸醫(yī)法律體系框架，可以圍繞“人”（獸醫(yī)人員）、“事”（疫病防治、動物源性食品安全）、“物”（獸醫(yī)藥品、獸醫(yī)生物制品、獸醫(yī)器械）這三個方面，構建獸醫(yī)人員管理、獸醫(yī)行為管理和獸醫(yī)藥品藥械管理等相互支撐、互為補充的獸醫(yī)法律體系，分別制定獸醫(yī)法、動物衛(wèi)生法、獸醫(yī)藥品法等。

2.2 構建獸醫(yī)法律體系模式

借鑒國外大陸立法體系和英美立法體系經(jīng)驗，結合我國獸醫(yī)立法體制實際，在人事物等方面平行立法。在此基礎上，法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和標準依次相生，形成“法律—法規(guī)—規(guī)章—規(guī)范性文件—規(guī)程或標準”等多層次的樹狀模式[3]。

2.3 制定中長期立法規(guī)劃

首先，以《規(guī)劃》提出的指導思想、防治目標和總體策略為指導，圍繞疫病防控重點任務，確立獸醫(yī)法律立法的中長期規(guī)劃。其次，制定近期立法計劃，在開展動物防疫法立法的評估基礎上，著手修訂《動物防疫法》，完善《動物防疫法》配套規(guī)章及相關規(guī)范制訂，研究起草《獸醫(yī)法》。再次，制訂年度立法計劃，優(yōu)先著手解決近期《動物防疫法》授權立法的制修訂問題。

2.4 建立相對固定的專家組織

在農(nóng)業(yè)部層面組織立法、執(zhí)法監(jiān)督、動物疫病預防控制、行政管理、科研院所等方面的專家成立立法專家委員會，建立相對固定的專家組織，并按照動物防疫、檢疫等實施分組管理，建立良好的工作運行機制，為動物衛(wèi)生立法建立良好的專家資源。專家組可以深入開展立法調(diào)研和評估，以及多形式、多層次的調(diào)研評估活動，提高法律規(guī)范的可行性、科學性、適用性和操作性。

摘自《中國動物檢疫》2017年第34卷第7期