羅舒曼

（山東建筑大學(xué)，山東 濟(jì)南 250000）

淺談城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施評估與社會公平

羅舒曼

（山東建筑大學(xué)，山東 濟(jì)南 250000）

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為調(diào)控社會資源分配的重要手段，是社會分配制度的一種具體表現(xiàn)形式，其公平正義與否所帶來的影響不僅僅體現(xiàn)在城市的發(fā)展。本文通過分析國內(nèi)規(guī)劃實(shí)施評估內(nèi)容與方法的現(xiàn)狀，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在評估過程中重視規(guī)劃實(shí)施的社會公平問題，在探討了公平的表達(dá)方式以及西方主要幾種社會公平理論的觀點(diǎn)后，提出規(guī)劃實(shí)施應(yīng)當(dāng)同時考慮程序公平與結(jié)果公平兩方面內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上探討了從社會公平視角出發(fā)規(guī)劃實(shí)施評估的內(nèi)容。

效率；公平；實(shí)施評估

1 引言

黨的十八大報(bào)告指出“必須堅(jiān)持維護(hù)社會公平正義。公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求。”“逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利。”在《國家十三五規(guī)劃綱要（2016—2020年》 中也提出要“維護(hù)社會公平正義，保障人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利?！?005 年底頒布的《城市規(guī)劃編制辦法》將維護(hù)社會公平，特別是關(guān)注中低收入人群、弱勢群體的利益作為重要的指導(dǎo)原則，充分說明城市規(guī)劃作為一項(xiàng)公共政策對于維護(hù)社會公平正義的重要性。不論是從國家政策還是規(guī)劃本身的編制傾向上來看，城市規(guī)劃已經(jīng)漸漸超越了工程技術(shù)領(lǐng)域，將解決城市社會矛盾、維護(hù)社會公正、調(diào)節(jié)公共利益等職能納入進(jìn)來。因此在對城市規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行探討時，應(yīng)當(dāng)兼顧效率與公平，考慮居民對資源平等享受的權(quán)利，并且向弱勢群體傾斜，保障城市弱勢群體的合法權(quán)益，體現(xiàn)并維護(hù)社會的公平正義。

2 實(shí)施評估中社會公平的重要性

2.1 實(shí)施評估的研究現(xiàn)狀

規(guī)劃實(shí)施評估是衡量規(guī)劃編制科學(xué)性、內(nèi)容實(shí)施有效性的重要手段，通過規(guī)劃實(shí)施評估可以對規(guī)劃內(nèi)容的調(diào)整改善提供依據(jù)，更好地保證總體規(guī)劃的實(shí)行。在規(guī)劃評估的內(nèi)容上，國內(nèi)外專家學(xué)者的看法不一。E．Talen在1996年對關(guān)于規(guī)劃評估的眾多研究文獻(xiàn)進(jìn)行綜述的基礎(chǔ)上作了一個全面的闡述，將規(guī)劃評估劃分為規(guī)劃實(shí)施之前的評估和規(guī)劃實(shí)踐的評估。孫施文等人（2003）通過對相關(guān)理論的綜述研究，認(rèn)為規(guī)劃的實(shí)施結(jié)果與實(shí)施過程應(yīng)當(dāng)成為評價的主要內(nèi)容。還有許多學(xué)者認(rèn)為規(guī)劃評估不僅要關(guān)注規(guī)劃本身，對于影響規(guī)劃實(shí)施的政策環(huán)境也應(yīng)當(dāng)納入評估的范圍中去。蔣婧（2013）在研究中認(rèn)為評估應(yīng)當(dāng)涉及三個方面，即規(guī)劃實(shí)施前評估、實(shí)施過程評估以及實(shí)施結(jié)果評估。

2.2 評估應(yīng)當(dāng)兼顧效率與公平

現(xiàn)階段規(guī)劃實(shí)施評估的內(nèi)容日趨完善，由注重結(jié)果評估慢慢發(fā)展為注重規(guī)劃的形式、過程與結(jié)果三方面評估，評估的方法也呈現(xiàn)多樣化的局面。但是不論是評估的內(nèi)容還是方法，其重心仍然是從空間發(fā)展、用地布局、設(shè)施建設(shè)情況等方面進(jìn)行實(shí)施結(jié)果與規(guī)劃編制內(nèi)容的一致性和吻合度評價，在一定程度上可以看作是對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制內(nèi)容實(shí)施的效率評價。然而效率并非是規(guī)劃實(shí)施的唯一目的，通過規(guī)劃實(shí)施提高城市空間發(fā)展的合理性與公平性，使城市居民平等地享受城市發(fā)展帶來的益處，保障城市弱勢群體的利益也應(yīng)當(dāng)被看作為是規(guī)劃實(shí)施評估的重要內(nèi)容之一。因此，規(guī)劃實(shí)施評估不應(yīng)當(dāng)局限于探討實(shí)施是否實(shí)現(xiàn)了城市發(fā)展的目標(biāo)、空間擴(kuò)張與用地建設(shè)等方面，也應(yīng)當(dāng)評價規(guī)劃實(shí)施中的社會公平問題，評價實(shí)施建設(shè)是否滿足了城市居民的基本訴求，規(guī)劃實(shí)施在促進(jìn)城市居民平等享受城市各項(xiàng)資源的權(quán)利方面的影響。

在社會公平評價上，專家學(xué)者們主要將其歸納于城鄉(xiāng)規(guī)劃的績效評價中①。唐子來教授在研究中指出“城市規(guī)劃中的社會績效更加強(qiáng)調(diào)社會公平正義?！苯猬帲?016）在規(guī)劃實(shí)施評估研究中引入社會績效②的概念，并將社會公平正義與社會滿意度兩方面納入到社會績效的評估中來。不論是將社會公平單獨(dú)作為評估主體的一部分來進(jìn)行評估，還是在規(guī)劃的績效評估概念下進(jìn)行，社會公平都應(yīng)當(dāng)也正逐步獲得人們的重視。

3 實(shí)施評估的社會公平理論基礎(chǔ)與評估內(nèi)容

3.1 社會公平理論基礎(chǔ)

在探討規(guī)劃實(shí)施評估的社會公平問題時，首先應(yīng)當(dāng)明確社會公平理論的內(nèi)涵及追求，然而至今也未有被規(guī)劃學(xué)界統(tǒng)一認(rèn)可的社會公平理論。目前被學(xué)者們探討的社會公平理論來源于西方社會，在西方古代社會，公平正義作為衡量人們道德品質(zhì)與行為德行的標(biāo)桿，是維系西方社會發(fā)展的基本道德規(guī)范，具有一定的道德倫理性。但是在社會公平的衡量標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)現(xiàn)路徑等方面，西方社會時至今日仍在進(jìn)行著思辨。其中羅爾斯主義是現(xiàn)今主流的理論之一。羅爾斯主義認(rèn)為應(yīng)當(dāng)差別化的通過人為補(bǔ)償在一定程度上促進(jìn)結(jié)果公平的實(shí)現(xiàn)，是對過程公平調(diào)節(jié)作用的強(qiáng)調(diào)。從規(guī)劃的主要作用來說，規(guī)劃可以被看作是為了實(shí)現(xiàn)社會公平這一結(jié)果而用來調(diào)整和修正現(xiàn)有形式與結(jié)果的過程手段，而規(guī)劃實(shí)施評估則是對規(guī)劃這種調(diào)整作用的效果進(jìn)行評判，從而優(yōu)化規(guī)劃在過程公平中的作用，促進(jìn)社會公平的實(shí)現(xiàn)。

3.2 從社會公平來看實(shí)施評估的內(nèi)容

筆者認(rèn)為規(guī)劃實(shí)施的社會公平更偏向于羅爾斯主義提出的兼顧程序公平與結(jié)果公平的理念。在規(guī)劃實(shí)施的過程中既應(yīng)當(dāng)尊重社會、市場、資源競爭自由下的程序公平，也應(yīng)當(dāng)重視城市居民機(jī)會平等、弱勢群體需求、建設(shè)需求等方面內(nèi)容結(jié)果公平的實(shí)現(xiàn)。因此在進(jìn)行結(jié)果評估時，也應(yīng)當(dāng)從程序公平與結(jié)果公平兩方面出發(fā)考慮。評估的內(nèi)容可以被分為幾下幾點(diǎn)：

3.2.1 保障性資源③

馮雨峰（2010）在文中提出城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)兼顧程序公平和結(jié)果公平，分門別類地合理配置城市空間資源。并且認(rèn)為城市中的競爭性資源應(yīng)當(dāng)按照程序公平的原則分配，而保障性資源的分配則應(yīng)當(dāng)從結(jié)果公平的角度進(jìn)行。競爭性資源的程序公平是促進(jìn)社會發(fā)展的動力，是對規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)的肯定，而保障性資源要實(shí)現(xiàn)結(jié)果公平則是“以人為本”的體現(xiàn)，是在尊重人類生存權(quán)益的基礎(chǔ)上提出的，是對實(shí)現(xiàn)社會公平的追求。

規(guī)劃實(shí)施評估通過結(jié)果來判定規(guī)劃的優(yōu)劣缺失。在促進(jìn)社會公平實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程中，規(guī)劃的過程公平作用也是通過具體結(jié)果的實(shí)現(xiàn)而展示出來的。因此結(jié)果的公平與否直接影響到結(jié)論的判定。如果將城市資源分配按照競爭性資源與保障性資源進(jìn)行分類，那么規(guī)劃實(shí)施的結(jié)果也體現(xiàn)在這兩方面：1） 城市的用地增加、人口增長、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等等是競爭性資源在市場自由的程序公平下進(jìn)行的，這方面內(nèi)容的評估是對規(guī)劃實(shí)施的效率評價。2） 公共服務(wù)設(shè)施、公園綠地、保障性住房等等屬于城市保障性資源的范疇，是社會公平實(shí)現(xiàn)的重要載體，而具體的設(shè)施空間布局與規(guī)模、建設(shè)需求量等則是具體物化的表現(xiàn)形式。因此在評估實(shí)施中的社會公平問題時，應(yīng)當(dāng)從保障性資源入手評價規(guī)劃實(shí)施的效果。

3.2.2 建設(shè)時序

規(guī)劃實(shí)施的本質(zhì)是一個動態(tài)的過程，具有時間與空間的雙重屬性。規(guī)劃實(shí)施評估除了側(cè)重在城市空間上進(jìn)行城市空間結(jié)構(gòu)、發(fā)展方向、用地建設(shè)等等方面內(nèi)容評價之外，在評估時也應(yīng)當(dāng)將時間維度納入進(jìn)去。時間維度并非僅僅指向?qū)嵤┙Y(jié)果的超前或滯后，同時還包括了實(shí)施建設(shè)時序的概念。近遠(yuǎn)期規(guī)劃伴隨著城市建設(shè)發(fā)展的空間擴(kuò)張時序產(chǎn)生，是對于規(guī)劃建設(shè)時序的統(tǒng)籌安排。而實(shí)際的實(shí)施建設(shè)時序是在城市的現(xiàn)實(shí)條件下進(jìn)行的，對于這種建設(shè)時序是否滿足和調(diào)整了城市的具體需求，如教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)需求，弱勢群體的保障福利設(shè)施需求等等，也需要通過技術(shù)手段進(jìn)行科學(xué)合理的測評，為規(guī)劃的進(jìn)一步調(diào)整提供參考。

3.2.3 公眾參與

城市規(guī)劃不是為政府服務(wù)的工具，是為了城市居民更好地生活而進(jìn)行的重要舉措。雖然在編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的過程中，政府起到了強(qiáng)有力的支持作用，并在有些時候演化為引導(dǎo)角色，但是城市居民同樣具有為城市發(fā)展與自身需求發(fā)聲的權(quán)利。然而現(xiàn)實(shí)情況卻往往不能如我們所愿，在規(guī)劃實(shí)施的過程中，公共參與的缺失問題依然嚴(yán)重，政府與民眾在參與規(guī)劃的權(quán)利上存在著地位不公平的現(xiàn)象。因此在實(shí)施評估中應(yīng)當(dāng)將對于公眾參與機(jī)制的實(shí)施、社會民眾滿意度等納入進(jìn)來。

4 總結(jié)

城市總體規(guī)劃實(shí)施評估作為城市規(guī)劃運(yùn)作體系中的關(guān)鍵步驟，能夠客觀全面考量實(shí)施效果，為規(guī)劃編制、相關(guān)公共政策的制定和規(guī)劃實(shí)施管理機(jī)制的完善提供建議，促進(jìn)城市總體規(guī)劃的編制、管理和實(shí)施進(jìn)入良性發(fā)展軌道。在評估的內(nèi)容和方法上不斷有所思考與進(jìn)步，對于規(guī)劃的發(fā)展也具有良好的促進(jìn)作用。城鄉(xiāng)規(guī)劃不僅要做到錦上添花，更應(yīng)當(dāng)為城市的發(fā)展需求雪中送炭。社會的現(xiàn)實(shí)情況紛繁復(fù)雜，要解決社會的公平問題也不是能夠僅僅依靠規(guī)劃師這一特殊群體就能解決的，但是規(guī)劃師們依然能夠通過努力貢獻(xiàn)出自己的力量。

注釋：

① 在評估研究視角上看法有很多不同，在空間績效評估視角中，社會公平評價是其中的重要內(nèi)容之一。

② 將“社會績效”（S o c i a l Performance）定義為對城鄉(xiāng)居民日常生活、人與人的關(guān)系以及人的全面發(fā)展的影響和效果。日常生活、人與人的關(guān)系、人的全面發(fā)展仍然是寬泛的概念。在操作層面，日常生活主要通過收入、消費(fèi)、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、休閑娛樂、心理狀態(tài)加以反映；人與人的關(guān)系通過對不同社會群體地位的描述加以反映；人的發(fā)展通過人類福利加以反映。

③ 保障性資源指的是教育、醫(yī)療、保障性住房等內(nèi)容。

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2016-11-22