胡麗華

[內(nèi)容提要]政府信譽(yù)環(huán)境是政府投資環(huán)境諸要素中最具有經(jīng)濟(jì)價值的環(huán)境要素。政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)是一個長期的實踐過程，特別是對于信譽(yù)環(huán)境建設(shè)基礎(chǔ)較弱的行政區(qū)域而言，更加需要長期的不懈努力，良好的政府信譽(yù)環(huán)境才能得以確立。應(yīng)充分認(rèn)識政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)的經(jīng)濟(jì)價值，認(rèn)真遵循政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)實踐的基本原則，努力打造一個符合市場主體需要的理想的政府信譽(yù)環(huán)境。

[關(guān) 鍵 詞]政府信譽(yù)環(huán)境；經(jīng)濟(jì)價值；實踐原則

政府信譽(yù)環(huán)境是指政府在與各類市場主體發(fā)生關(guān)系時，嚴(yán)格遵守國家的經(jīng)濟(jì)政策和法律、法規(guī)，信守對市場主體做出的承諾，履行與市場主體訂立的經(jīng)濟(jì)合同等。政府信譽(yù)環(huán)境無論是對于政府投資環(huán)境其他要素經(jīng)濟(jì)價值的開發(fā)，還是對于市場主體投資成本的降低，都具有最終的決定性作用。因而，要充分發(fā)揮政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)的經(jīng)濟(jì)價值，建立起市場主體對政府信譽(yù)的極大信任，區(qū)域政府還應(yīng)從區(qū)域經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略出發(fā)，積極遵循政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)的科學(xué)理念和行為原則。

一、政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)的經(jīng)濟(jì)價值

（一）決定資本洼地的形成和容量的大小

政府信譽(yù)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)價值，首先體現(xiàn)在解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資本資源上，也就是人們常說的形成資本流入的洼地上。信譽(yù)環(huán)境的好壞，不僅決定著一個行政區(qū)域吸聚資本的數(shù)量，還決定著其吸聚資本的質(zhì)量，直接影響著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合競爭力的大小。

一是決定存量資本的去留。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的視角來看，所謂存量資本主要是指本行政區(qū)域即期擁有的資本總量，包括本地資本和已經(jīng)在本行政區(qū)域?qū)嶋H投資的外來資本。對于市場主體來說，政府的信譽(yù)環(huán)境不是政府事先告知的，而是投資過程中發(fā)生和感受的環(huán)境要素。因而對于市場主體來說，信譽(yù)環(huán)境的好壞要經(jīng)過一個過程才能驗證。政府信譽(yù)環(huán)境如果好并得到驗證，無論本地市場主體還是外來市場主體都不會輕易轉(zhuǎn)移資本。否則，大量市場主體就會轉(zhuǎn)移資本，造成本行政區(qū)域資本存量的相對減少以至于絕對減少。

二是決定增量資本的增減。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來看，增量資本主要是指某一行政區(qū)域在一定時期內(nèi)增加的資本量。這個增加的資本量也包括本地及已經(jīng)在本地投資的外來市場主體追加的資本和新進(jìn)入的域外資本。一般來說，要迅速解決本地資本資源短缺的問題，主要靠外來資本的進(jìn)入。對于資本增量而言，政府信譽(yù)環(huán)境不佳，就如同一道閘門，阻止外來資本的進(jìn)入，又如一個巨大的漏斗，導(dǎo)致存量資本的滲出。相反，政府信譽(yù)環(huán)境好，會形成吸引外來資本進(jìn)入的寬廣渠道，還會擴(kuò)大本行政區(qū)域容留資本的空間，實現(xiàn)區(qū)域資本增量的迅速增加。

三是決定資本質(zhì)量的高低。如果從資本的貨幣形態(tài)來看，資本本身沒有質(zhì)量高低之分。當(dāng)資本離開貨幣形態(tài)，轉(zhuǎn)化為各種生產(chǎn)要素時，就有了質(zhì)量高低之分。資本的質(zhì)量可以從多個視角去闡發(fā)。對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，資本質(zhì)量的高低，主要看戰(zhàn)略性投資的市場主體的多少和資本總量的多少。戰(zhàn)略性投資最重視的是投資風(fēng)險。而政府信譽(yù)環(huán)境又是決定投資風(fēng)險系數(shù)大小的主要因素之一。政府信譽(yù)環(huán)境不佳，就會拒戰(zhàn)略性投資的市場主體于門外，本地的資本質(zhì)量也不會獲得改善和提高的基礎(chǔ)條件。

（二）決定政府在整體投資環(huán)境要素投入的回報空間

政府在投資環(huán)境建設(shè)中是必然要發(fā)生投入的，其中在政策環(huán)境、政務(wù)環(huán)境和服務(wù)環(huán)境建設(shè)上，都要直接和間接地進(jìn)行人力、物力和財力投入，進(jìn)而發(fā)生投資環(huán)境建設(shè)成本。唯有政府的信譽(yù)環(huán)境建設(shè)不需要或極少需要直接的投入，但卻決定著政府在其他環(huán)境要素投入收益的大小。

一是決定政府投資環(huán)境建設(shè)投入的直接收益。從直接效果而言，政府在投資環(huán)境建設(shè)上投入的直接收益表現(xiàn)為市場主體的增多和本行政區(qū)域資本總量的增加及資本質(zhì)量的提高。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一定水平上，任何一個行政區(qū)域的資本容量和市場主體的數(shù)量都要有一個極限值。政府在投資環(huán)境建設(shè)投入收益的最大化，實際上就是使本行政區(qū)域的市場主體和資本總量接近于這個極限值。在其他環(huán)境要素既定的情況下，能否實現(xiàn)政府投資環(huán)境建設(shè)投入收益的最大化，就取決于政府的信譽(yù)環(huán)境。信譽(yù)環(huán)境不佳，其他環(huán)境要素的作用就會大打折扣，甚至不會發(fā)生任何實際作用。

二是決定政府投資環(huán)境建設(shè)投入的間接收益。政府投資環(huán)境建設(shè)投入的間接收益主要是指政府財政收入的增長。政府財政收入的增加，要以市場主體和資本總量的增加為前提，通過區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量的增長來獲得。政府的信譽(yù)環(huán)境好，必然帶來市場主體的增加和資本總量的增長，進(jìn)而帶來區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量的增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提高，這樣就會擴(kuò)大政府財政收入的基礎(chǔ)，增加政府的財源。否則，信譽(yù)環(huán)境惡劣，政府在投資環(huán)境建設(shè)上的投入不僅不會帶來應(yīng)有的財政收益，還會造成政府在其他環(huán)境要素上投入的巨大浪費(fèi)。

（三）提升或降低市場主體的風(fēng)險成本和投資收益率

在正常情況下，特別是在買方市場基本形成、市場主體的投資收益率在非壟斷行業(yè)趨于平均的情況下，市場主體更看重的是投資安全問題。而政府的信譽(yù)環(huán)境恰恰是市場主體投資風(fēng)險的決定性因素之一。

一是可以降低區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平均風(fēng)險成本。政府信譽(yù)是面向所有市場主體的。由此，信譽(yù)環(huán)境對市場主體風(fēng)險成本的影響，也就成了對本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展平均風(fēng)險成本的影響。加強(qiáng)政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)的最大益處，就是可以使本行政區(qū)域所有的市場主體對于政府政策的變化與調(diào)整能夠形成穩(wěn)定的預(yù)期，既不必過多地儲備風(fēng)險資金，也不必?fù)?dān)心政府政策的突然變化而發(fā)生難以承受的成本負(fù)擔(dān)，做到放心投資和放心生產(chǎn)與經(jīng)營。

二是可以降低戰(zhàn)略性投資市場主體的風(fēng)險成本。政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)對于戰(zhàn)略性投資的市場主體意義極為重大。戰(zhàn)略性投資由于投資規(guī)模大，成本回收周期長，調(diào)整投資方向難，有的一經(jīng)投資就無法轉(zhuǎn)向，因此格外重視投資安全。對于戰(zhàn)略性投資的市場主體來說，政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)不僅要使政府做到嚴(yán)格遵守國家的政策、法律和法規(guī)，信守政府的政策承諾，還要嚴(yán)格信守合同。政府信譽(yù)環(huán)境好，特別是得到了長期驗證，不僅可以減少戰(zhàn)略性投資的市場主體評估投資風(fēng)險時發(fā)生的成本，還可以使其在日常生產(chǎn)經(jīng)營過程中少發(fā)生甚至不發(fā)生風(fēng)險成本，進(jìn)而增大其投資收益的空間。

三是可以增加市場主體盈利資本總量。就市場主體投資成本構(gòu)成而言，其直接用于生產(chǎn)經(jīng)營的成本占其總成本中的比重越大，獲取投資收益的空間就越大，反之就越小。政府信譽(yù)環(huán)境對于市場主體經(jīng)濟(jì)價值的重要體現(xiàn)，就是可以大大減少其用于非生產(chǎn)經(jīng)營性的成本支出，增加用于生產(chǎn)經(jīng)營性的成本支出。這種作用一方面體現(xiàn)在政府信譽(yù)環(huán)境好，市場主體可以不必經(jīng)常性支出因政府及政府部門和政府工作人員失信而發(fā)生的成本；另一方面還體現(xiàn)在增加市場主體投資的信心，大大減少其為規(guī)避風(fēng)險而發(fā)生的時間成本等柔性成本。

二、政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)的基本原則

（一）信譽(yù)第一，誠信至上

加強(qiáng)政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)，首先要牢固樹立信譽(yù)第一、誠信至上的理念。區(qū)域政府在與市場主體發(fā)生關(guān)系時，應(yīng)始終注意把政府的信譽(yù)置于首位，無論在什么情況下，都不能以損害政府信譽(yù)為代價來處理政府與市場主體之間的關(guān)系，以及調(diào)節(jié)市場主體之間的關(guān)系。要堅持把信譽(yù)第一、誠信至上的原則貫穿于政府施政的全過程，融入政府施政的理念之中，并轉(zhuǎn)化為政府自覺的行為。特別是對于政府面向所有市場主體做出的政策承諾，以及政府向戰(zhàn)略性投資的市場主體做出的具體承諾，更要如實兌現(xiàn)，認(rèn)真履行政府承諾的責(zé)任和義務(wù)。要絕對避免對市場主體的欺詐行為，即利用市場主體對政府天然具有的信任感，誘騙市場主體投資而事后不兌現(xiàn)承諾。更不能利用政府的強(qiáng)勢地位，強(qiáng)迫市場主體接受政府違背承諾特別是政策承諾的事實。否則，政府因背棄政策承諾，雖然可以獲得一些暫時的利益，但從長遠(yuǎn)看，將拒大批市場主體于門外，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展失去資本資源的支撐。

（二）承諾有度，量力而行

區(qū)域政府在加強(qiáng)信譽(yù)環(huán)境建設(shè)時，要充分考慮到自身履行承諾的條件和能力，不能漫無邊際地隨意許諾。無論是面向所有市場主體做出的政策承諾，還是面向戰(zhàn)略性投資的市場主體通過政府合同的方式做出的承諾，都應(yīng)以不違背國家的法律、法規(guī)為準(zhǔn)則，都應(yīng)符合國家有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策的基本精神，不能向市場主體做出與國家法律和法規(guī)相抵觸的承諾。在向市場主體做出承諾時，要堅持權(quán)利與義務(wù)平等的原則，按照市場經(jīng)濟(jì)通行的規(guī)則，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，不能只是單方面的承諾。同時，政府做出的政策承諾，還要與本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然地理環(huán)境和自然資源環(huán)境相適應(yīng)，與政府自身履行承諾的能力相適應(yīng)，特別是要與政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力，以及政府的人力、財力和物力的實際情況相適應(yīng)。要切忌向市場主體開空頭支票，避免出現(xiàn)市場主體要求政府履行承諾時，卻無力兌現(xiàn)給市場主體，從而使市場主體增加預(yù)算外的成本支出，導(dǎo)致投資的被動，以至于造成巨大的投資風(fēng)險。

（三）長期堅持，務(wù)求實效

相對于政府投資環(huán)境其他要素而言，政府信譽(yù)環(huán)境的形成更需要一個較長的實踐過程。因此，加強(qiáng)信譽(yù)環(huán)境建設(shè)要特別注重長期堅持，要一以貫之地履行好政府的承諾。一是對于政府做出的長期政策承諾，在政策的法定有效期和自然有效期內(nèi)，都要堅持兌現(xiàn)到底，既不能因外部環(huán)境的某些具體變化而改變，也不能因政府組成人員的變更而改變。二是對于政府根據(jù)某些具體情況做出的政策承諾，要堅持如實兌現(xiàn)。這類政策承諾雖然就某一項政策來說，政策的有效期不長，覆蓋面也不寬，但卻在區(qū)域政府與市場主體發(fā)生關(guān)系時經(jīng)常出現(xiàn)。對于這類政策承諾，政府應(yīng)避免在一個時期兌現(xiàn)政策比較主動和全面，而在另一個時期則不嚴(yán)格信守承諾，出現(xiàn)政府守信時緊時松的情況。三是對于政府與市場主體訂立的合同，在合同有效期內(nèi)，都要堅持履行好政府的責(zé)任與義務(wù)。特別是政府要克服對個別市場主體的失信，以免引起市場主體群體的投機(jī)性心理，做到自始至終都要堅持兌現(xiàn)政府做出的每一個承諾。要通過長期堅持信守政府的承諾，使市場主體對政府的信譽(yù)環(huán)境形成穩(wěn)定的心理預(yù)期，增強(qiáng)對政府信譽(yù)環(huán)境的信心。

（四）小中見大，防微杜漸

政府信譽(yù)環(huán)境最大的特點，就是對人們心理預(yù)期的影響。無論是政府有意失信還是無意失信，一旦發(fā)生失信的情況，都會在市場主體中產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，引起市場主體普遍的戒備心理。同時，政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)不從小事抓起，還會使政府失信的情況由一點向四面八方蔓延，成為政府普遍失信的發(fā)生源。特別是政府工作人員因獲得個人利益而失信的情況如果得不到及時有效的糾正，會被其他政府工作人員紛紛效仿，進(jìn)而導(dǎo)致政府工作人員習(xí)慣性的失信行為。因此，政府加強(qiáng)信譽(yù)環(huán)境建設(shè)，要特別注重從小事抓起，從具體的工作環(huán)節(jié)抓起。無論是政府自身、政府部門還是政府工作人員，一經(jīng)出現(xiàn)失信于市場主體的行為都要及時加以糾正，還要將其結(jié)果向市場主體公布，使市場主體從政府在信譽(yù)環(huán)境建設(shè)中自我完善和自我管理的實踐成效中，建立起對政府信譽(yù)環(huán)境的信心，也使政府不因為某一個具體的失信行為而影響政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)的整體和全局。

（五）建設(shè)隊伍，提高素質(zhì)

信譽(yù)環(huán)境建設(shè)的關(guān)鍵在于人，在于人的素質(zhì)。政府在加強(qiáng)信譽(yù)環(huán)境建設(shè)的過程中，要堅持把建設(shè)好公務(wù)員隊伍，提高公務(wù)員的素質(zhì)作為重要的原則。一是要增強(qiáng)公務(wù)員的法律意識。政府要切實使公務(wù)員隊伍自覺信守對市場主體做出的承諾，其最基本的途徑就是加強(qiáng)公務(wù)員的法制教育，增強(qiáng)公務(wù)員的法律意識。公務(wù)員只有知法、懂法和守法，行有規(guī)，為有矩，才能真正形成牢固的誠信意識。二是增強(qiáng)公務(wù)員的契約意識。契約意識實際上也是法律意識的延伸。政府在加強(qiáng)信譽(yù)環(huán)境建設(shè)的過程中，要堅持不懈地強(qiáng)化公務(wù)員的契約意識。要使公務(wù)員明確：政府對于市場主體做出的政策承諾和與其訂立的合同，實際上都是與市場主體簽訂的契約；政府工作人員與市場主體發(fā)生關(guān)系的過程，實際上是代表政府履行契約的過程；政府在履行契約的過程中與市場主體一樣，是一個履行責(zé)任和承擔(dān)義務(wù)的過程，不能因政府的強(qiáng)勢地位而只行使權(quán)力，不履行義務(wù)。三是增強(qiáng)公務(wù)員的道德意識。主要是加強(qiáng)公務(wù)員的職業(yè)道德教育，培養(yǎng)公務(wù)員自覺遵守職業(yè)道德的習(xí)慣，使公務(wù)員在履行職責(zé)時，將嚴(yán)守政府信譽(yù)轉(zhuǎn)化為道德上的自覺，使政府對市場主體做出的承諾成為公務(wù)員隊伍自覺擔(dān)負(fù)的責(zé)任，在實踐中保質(zhì)保量地落實到位。

（六）加強(qiáng)法治，依法行政

政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)的過程，實際上也是法治建設(shè)的過程。從根本上說，法治政府信譽(yù)的可靠性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于人治政府信譽(yù)的可靠性。在法治建設(shè)水平高的行政區(qū)域，政府依法行政的意識得到有效加強(qiáng)，即使在局部出現(xiàn)政府失信的行為，一般也不會對市場主體的信心產(chǎn)生過大影響。因此，加強(qiáng)政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)的治本之道，就是加強(qiáng)法治建設(shè)。一是政府的政策承諾要有法律保障。特別是對于政府面向所有市場主體做出的長期政策承諾，應(yīng)盡可能通過必要的程序形成地方性的法律或法規(guī)。不具備立法權(quán)的行政區(qū)域，也要通過必要的程序，使之具有法律效力，使政府的政策承諾不會因政府組成人員的更迭而變化，不會因政府主要領(lǐng)導(dǎo)注意力的轉(zhuǎn)移而改變。二是政府行政行為要依法。政府自身要不斷強(qiáng)化法律意識，堅持按照法律規(guī)定來行使政府職權(quán)，來調(diào)節(jié)和處理政府與市場主體以及市場主體之間的關(guān)系，提高依法行政的水平和能力，使市場主體對政府的行為能夠有比較準(zhǔn)確的預(yù)期，進(jìn)而增強(qiáng)其對政府信譽(yù)環(huán)境的信心。

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責(zé)任編輯/李 敏