周志強(qiáng)

安徽水利工程建設(shè)事權(quán)劃分探析

周志強(qiáng)

安徽省地處南北氣候過(guò)渡地帶，跨淮河、長(zhǎng)江、新安江三大水系。新中國(guó)成立以來(lái)，一大批水利骨干工程相繼建成并發(fā)揮效益，基本建成防洪、除澇、灌溉工程體系框架。由于多樣的地形、氣候條件和復(fù)雜的河流水系特征，洪澇災(zāi)害、干旱缺水、水土流失、水污染仍然是全省水利工作面臨的主要問(wèn)題，也是影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。近年來(lái)，全省重點(diǎn)水利工程投資每年均在100億元以上，并呈逐年增加之勢(shì)。目前，新一輪治淮、江河治理、病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、中小河流治理、節(jié)水灌溉等工程正在大規(guī)模建設(shè)；引江濟(jì)淮等跨區(qū)域水資源配置工程即將上馬，水利建設(shè)任務(wù)十分繁重。合理劃分水利工程建設(shè)事權(quán)，是深化行政管理體制改革的基本要求，也是全省大規(guī)模水利工程順利建設(shè)并良性運(yùn)行的根本保證與現(xiàn)實(shí)需要。

一、事權(quán)與事權(quán)劃分的內(nèi)涵

1.事權(quán)

所謂事權(quán)，主要是指政府處理公共事務(wù)的職權(quán)和責(zé)任。據(jù)此定義，水利工程建設(shè)事權(quán)即處理水利工程建設(shè)管理事務(wù)的職權(quán)和責(zé)任。在現(xiàn)實(shí)工作中，由于支出易于量化，一般傾向于用支出責(zé)任反映和衡量事權(quán)。

首先，廣義事權(quán)的橫向劃分。這主要是指國(guó)家事權(quán)在立法、行政、司法等不同權(quán)力類型的國(guó)家機(jī)關(guān)之間的配置與實(shí)現(xiàn)。廣義事權(quán)的橫向劃分是整個(gè)事權(quán)劃分體系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，其劃分的效果也對(duì)于事權(quán)配置的整體效果具有重要的影響。

其次，狹義事權(quán)的橫向劃分。狹義事權(quán)僅指行政事權(quán)，而行政事權(quán)的橫向劃分問(wèn)題指的就是政府同社會(huì)、市場(chǎng)之間的事權(quán)劃分。

再次，狹義事權(quán)在中央與地方間的劃分。這是對(duì)于中央與地方事權(quán)劃分的最通常理解，指的是事權(quán)在中央和地方（通常指高級(jí)地方政府）之間的配置。在我國(guó)，主要是指中央同省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)之間的事權(quán)劃分問(wèn)題。

最后，狹義事權(quán)在各級(jí)地方間的劃分。這是指事權(quán)在地方各級(jí)政府之間的配置與劃分，在我國(guó)，主要指的是地方事權(quán)在省級(jí)、副省級(jí)市、地級(jí)市以及縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的分配問(wèn)題。

此外，需要指出的是，一些特定的事權(quán)也能夠在同級(jí)別的不同地方政府之間劃分，如基于相鄰關(guān)系而產(chǎn)生的交通設(shè)施建設(shè)與維護(hù)、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，給予合作關(guān)系而產(chǎn)生的政策制定等等。

二、水利工程建設(shè)事權(quán)劃分現(xiàn)狀

總體上，安徽水利工程建設(shè)按省、市縣分級(jí)負(fù)責(zé)、分級(jí)實(shí)施。省水利廳充分發(fā)揮現(xiàn)有各直屬單位職能，并組建省水利重點(diǎn)工程建設(shè)管理局，全面負(fù)責(zé)實(shí)施和直接監(jiān)督各類省級(jí)重點(diǎn)水利工程建設(shè)。市縣政府也分別分類組建各類項(xiàng)目法人或由水行政主管部門直接組織實(shí)施轄區(qū)內(nèi)水利工程建設(shè)。當(dāng)前，水利工程建設(shè)事權(quán)劃分存在以下主要問(wèn)題：

1.事權(quán)劃分的法律法規(guī)缺失

《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。但是目前，我國(guó)關(guān)于政府間事權(quán)劃分的法律法規(guī)缺失，尚沒(méi)有一部統(tǒng)一的、完整的界定政府間責(zé)權(quán)利關(guān)系的法律法規(guī)?，F(xiàn)有的一些處理政府間關(guān)系的指導(dǎo)性原則，多以黨和政府的文件形式出現(xiàn)，關(guān)于政府間事權(quán)劃分內(nèi)容上過(guò)于籠統(tǒng)，法律層次較低，缺乏嚴(yán)肅的法律權(quán)威和約束力，不利于規(guī)范各級(jí)政府間的事權(quán)關(guān)系，這也在一定程度上導(dǎo)致水利工程建設(shè)事權(quán)劃分上的法定模糊、偶然性和隨意性。

若該區(qū)域僅從空調(diào)風(fēng)機(jī)盤(pán)管的角度考慮，可以采用以上公共走道和電梯廳采用的聯(lián)網(wǎng)型風(fēng)機(jī)盤(pán)管的做法。本案例采用另外一種做法，借鑒客房客控RCU控制的方式，既可以實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程對(duì)風(fēng)機(jī)盤(pán)管的控制，實(shí)現(xiàn)效果等同于聯(lián)網(wǎng)型風(fēng)機(jī)盤(pán)管，又可以通過(guò)設(shè)置紅外探測(cè)器聯(lián)動(dòng)公共衛(wèi)生間內(nèi)的照明開(kāi)關(guān)，以實(shí)現(xiàn)節(jié)能效果。裙樓公共衛(wèi)生間燈光和空調(diào)控制布置如圖6所示。

2.財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配

財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，義務(wù)與權(quán)力的不對(duì)等，不僅使省政府的施政意愿難以全面落實(shí)，而且使一些市、縣政府入不敷出，出現(xiàn)較大財(cái)力缺口。如：“十一五”期間，國(guó)家對(duì)治淮重點(diǎn)工程投資比重為80%，省內(nèi)投資財(cái)政評(píng)審后，差額部分省、市投資分別占80%、20%，縣級(jí)不需配套；“十二五”期間，政策有所調(diào)整，中央投資占60%，省級(jí)和市縣各占20%，當(dāng)市級(jí)無(wú)法籌資時(shí)則壓到縣里。安徽各地財(cái)力不均衡，皖北和大別山區(qū)地方財(cái)力相對(duì)較差，特別是潁上、蕭縣、金寨、霍邱等貧困縣，投入有限或資金配套不到位問(wèn)題十分突出，但該如何解決沒(méi)有具體措施和規(guī)定。

3.水利工程建設(shè)事權(quán)劃分越位、缺位、錯(cuò)位并存

目前，省和市縣政府之間有關(guān)水利工程建設(shè)責(zé)任劃分并沒(méi)有明確細(xì)化，導(dǎo)致的主要問(wèn)題就是省與地方水利工程建設(shè)事權(quán)劃分不統(tǒng)一、不規(guī)范，越位、缺位、錯(cuò)位并存。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:

一是事權(quán)劃分不明確。編制部門對(duì)省和地方水利部門職責(zé)范圍作出了規(guī)定，但大都沒(méi)有明確劃分，造成“上下對(duì)口、職責(zé)同構(gòu)”，使下級(jí)水務(wù)部門擁有的事權(quán)幾乎全是上級(jí)水務(wù)部門的事權(quán)的簡(jiǎn)單翻版。當(dāng)工程復(fù)雜，跨區(qū)域、收益難界定時(shí)無(wú)法操作，只能一事一議具體研究。如：正在實(shí)施的淮水北調(diào)工程，作為省重點(diǎn)跨區(qū)域調(diào)水工程，跨五河、固鎮(zhèn)、靈璧、宿州和淮北五個(gè)縣市，可有效緩解宿州、淮北兩市水資源短缺現(xiàn)狀，保障區(qū)域供水安全。該工程上馬之初建設(shè)事權(quán)劃分存在較大爭(zhēng)議，只能反復(fù)論證、多方協(xié)調(diào)，最終確定由省水利廳負(fù)責(zé)組建項(xiàng)目法人組織實(shí)施，受益區(qū)的淮北、宿州組建現(xiàn)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)參與建設(shè)并配資，而蚌埠市不參與工程建設(shè)管理，也不配套資金。

二是事權(quán)分配不合理。省與地方水利事權(quán)存在著一定程度的“上下不清”的“錯(cuò)位”問(wèn)題，出現(xiàn)實(shí)際上“事”在下而“權(quán)”在上，支出責(zé)任和支出命令相脫節(jié)的情況。如農(nóng)村飲水安全工程，具體的建設(shè)實(shí)施由縣級(jí)負(fù)責(zé)，但項(xiàng)目審批（以前審批權(quán)在省級(jí)）、投資計(jì)劃、驗(yàn)收等權(quán)力在市級(jí)，權(quán)責(zé)嚴(yán)重不對(duì)等。小型農(nóng)田水利等田間工程建設(shè)事權(quán)幾乎全在縣級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本不參與，受益與事權(quán)不匹配，建管脫節(jié)。

三是橫向事權(quán)運(yùn)行機(jī)制不協(xié)調(diào)。在橫向上，水利部門與財(cái)政、國(guó)土、林業(yè)、環(huán)保等部門關(guān)系較為復(fù)雜，在法律依據(jù)和職能分工上，一定程度上存在各自為政的現(xiàn)象，尤其在項(xiàng)目前期和開(kāi)工準(zhǔn)備階段，協(xié)調(diào)比較困難。另外，根據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，征地補(bǔ)償和移民安置工作實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項(xiàng)目法人參與的管理體制。無(wú)論何級(jí)政府負(fù)責(zé)水利工程建設(shè)，移民征遷事權(quán)都將直接落在縣級(jí)。由于移民工作的復(fù)雜性，與工程建設(shè)不協(xié)調(diào)現(xiàn)象較為普遍。

4.水利工程的特殊性決定建設(shè)事權(quán)難以劃分

首先，水利工程的公益性和全局性，決定了其建設(shè)事權(quán)難以簡(jiǎn)單以項(xiàng)目屬地進(jìn)行劃分。其次，水利工程建設(shè)與流域息息相關(guān)，工程建設(shè)與上下游、左右岸都密切相關(guān)，建設(shè)期間的影響和建成后的收益大小難以界定，由此也導(dǎo)致建設(shè)事權(quán)難以劃分。此外，部分水利工程同時(shí)具有公益性和經(jīng)營(yíng)性，市場(chǎng)對(duì)資源配置也在積極發(fā)揮作用，加大了建設(shè)事權(quán)劃分的難度。如淮河蚌埠閘樞紐工程坐落在淮河中游蚌埠市境內(nèi)，流域面積12.1萬(wàn)km2，現(xiàn)樞紐包括28孔老節(jié)制閘、12孔新節(jié)制閘、船閘、水電站、分洪道，工程兼有防洪、蓄水灌溉、航運(yùn)、發(fā)電、城市供水等多種功能。2000年后陸續(xù)進(jìn)行擴(kuò)建和除險(xiǎn)加固，其中新建12孔新節(jié)制閘由水利部淮委組織，加固分洪道、28孔老節(jié)制閘省水利廳組織，船閘擴(kuò)建由安徽蚌埠淮河船閘有限公司組織，由此可見(jiàn)水利工程建設(shè)事權(quán)劃分的復(fù)雜性。

三、建議

中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》要求，按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，科學(xué)配置各級(jí)政府的財(cái)力，增強(qiáng)地方特別是基層政府提供公共服務(wù)的能力。合理劃分水利工程建設(shè)事權(quán)，應(yīng)充分發(fā)揮省和地方兩個(gè)積極性。建議如下：

1.建設(shè)事權(quán)法定，對(duì)事權(quán)劃分進(jìn)行立法

事權(quán)法定是眾多國(guó)家的普遍做法。按照黨的十八屆四中全會(huì)精神，建議省人大根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有法制體系和具體省情，盡快建立健全相關(guān)法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)從行政分權(quán)向法治分權(quán)的轉(zhuǎn)變。盡量使事權(quán)分配細(xì)化，可以采取法律列舉的方法，具體規(guī)定省市縣各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任以及共有事權(quán)和支出責(zé)任。明確劃分并詳細(xì)列舉各級(jí)政府的水利建設(shè)事權(quán)，處理好縱向事權(quán)同構(gòu)問(wèn)題，確保各級(jí)政府事權(quán)劃分的確定性和穩(wěn)定性。

2.財(cái)力事權(quán)匹配，合理劃分各級(jí)政府事權(quán)

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確指出，要“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。要根據(jù)因事定財(cái)?shù)脑瓌t，在合理劃分各級(jí)政府事權(quán)基礎(chǔ)上，加快調(diào)整省和地方的財(cái)政稅收關(guān)系，從而保證地方的基本財(cái)力，特別是解決落后地區(qū)市縣（區(qū)）級(jí)政府財(cái)力不足問(wèn)題。同時(shí)要進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)建體現(xiàn)公平和效率的轉(zhuǎn)移支付體系。要立足現(xiàn)實(shí)，對(duì)于財(cái)力較差的地區(qū)，尤其是貧困縣配套資金不到位的問(wèn)題要作出明確規(guī)定。水利部門根據(jù)職能來(lái)確定事權(quán)，財(cái)政支出的劃分應(yīng)以事權(quán)的劃分為基礎(chǔ)，合理劃分各級(jí)水利部門的財(cái)權(quán)，使財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，這是處理好省與地方水利事權(quán)關(guān)系的關(guān)鍵。

3.受益范圍原則，統(tǒng)籌兼顧省和地方兩個(gè)積極性

按照公共產(chǎn)品層次性理論，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，向社會(huì)提供公共產(chǎn)品是各級(jí)政府的基本職能。各級(jí)政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)如何進(jìn)行有效、合理的分工，則是由公共產(chǎn)品的層次性決定的。按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)建設(shè)，誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則，根據(jù)工程建設(shè)性質(zhì)、規(guī)模和受益范圍，同時(shí)考慮工程項(xiàng)目所在地域進(jìn)行建設(shè)事權(quán)劃分：省級(jí)重點(diǎn)水利工程，跨流域、跨設(shè)區(qū)市的水利建設(shè)作為省級(jí)事權(quán)；跨縣（區(qū)）的水利設(shè)施和骨干水利工程建設(shè)作為市級(jí)事權(quán)；一個(gè)縣市范圍內(nèi)的水利工程建設(shè)作為縣級(jí)事權(quán)，其中基礎(chǔ)性小型水利工程、田間工程可由受益主體全權(quán)負(fù)責(zé)或參與?？傊?，按照簡(jiǎn)政放權(quán)的要求，由下級(jí)政府建設(shè)更方便有效的水利工程，一律下放，上級(jí)加強(qiáng)行業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)。

4.建立協(xié)調(diào)機(jī)制，處理好橫向事權(quán)交叉問(wèn)題

水利工程建設(shè)涉及《水法》《土地法》《森林法》《環(huán)境保護(hù)法》等多部法律法規(guī)，短期內(nèi)從法律層面來(lái)解決部門橫向權(quán)力不協(xié)調(diào)問(wèn)題不現(xiàn)實(shí)。因此，建議省政府牽頭，針對(duì)水利工程建設(shè)建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制，著力解決“多龍治水”的格局，化解部門間權(quán)力配置的矛盾和沖突

（作者單位：安徽省水利水電基本建設(shè)管理局230022）