鄧 巖，秦廣秀

（1.中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司，300222，天津；2.水利部海河水利委員會(huì)，300170，天津）

建立洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果長(zhǎng)效管理機(jī)制方法探討

鄧 巖1，秦廣秀2

（1.中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司，300222，天津；2.水利部海河水利委員會(huì)，300170，天津）

洪水風(fēng)險(xiǎn)圖；長(zhǎng)效管理；機(jī)制；制度

一、概 述

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制方法、技術(shù)以及表現(xiàn)形式進(jìn)行了研究和探索。1997年水利部下發(fā)了《洪水風(fēng)險(xiǎn)圖制作綱要》，啟動(dòng)兩個(gè)試點(diǎn)研究項(xiàng)目，首次將GIS技術(shù)用于洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的制作。2013年，國(guó)家將重點(diǎn)地區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制項(xiàng)目（2013—2015年）的建設(shè)范圍推廣至31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、七大流域，在全國(guó)范圍內(nèi)開展了洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制，并相應(yīng)地頒布了一些洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制細(xì)則，為規(guī)范化編制洪水風(fēng)險(xiǎn)圖奠定了良好的基礎(chǔ)，我國(guó)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制已初具規(guī)模。但是，在洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果應(yīng)用、管理方面還沒(méi)有形成高效、可持續(xù)的管理機(jī)制，洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果僅僅被水利相關(guān)部門和相關(guān)專業(yè)人員使用，大大降低了洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果的使用價(jià)值。隨著全國(guó)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制工作的全面開展，有效管理和廣泛使用洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果，建立洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果長(zhǎng)效管理機(jī)制非常必要。

二、建立長(zhǎng)效管理機(jī)制的方法

建立規(guī)范、穩(wěn)定、配套的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果管理制度相對(duì)容易，但是如何將這個(gè)制度長(zhǎng)期有效地推行下去，是目前面臨的難題。重點(diǎn)從以下4個(gè)方面論述：組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制建立、規(guī)章制度的制定、執(zhí)行管理規(guī)范化和數(shù)據(jù)共享機(jī)制的建立。

1.組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制建立是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效管理的關(guān)鍵

依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行管理體制的結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)，設(shè)立“四級(jí)管理”為實(shí)施主體的管理機(jī)制。

（1）確立一級(jí)管理責(zé)任人

由水利部牽頭，聯(lián)合其他相關(guān)部門如國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、中國(guó)氣象局研究制定相關(guān)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果管理的規(guī)章制度。形成以中央主導(dǎo)、地方政府屬地管理為重要主體的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果管理模式。由各相關(guān)部門指派專人組成工作小組，指定專人作為行政主管機(jī)構(gòu)代表，主要職責(zé)是編寫洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果長(zhǎng)效管理規(guī)章，定期聯(lián)絡(luò)下級(jí)部門，組織督查下級(jí)各部門對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果使用、管理等情況，對(duì)全國(guó)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果的更新工作要進(jìn)行跟蹤、監(jiān)督和報(bào)告。

（2）設(shè)立流域及省級(jí)二級(jí)監(jiān)督管理人責(zé)任制

各流域及?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）指派專人負(fù)責(zé)，監(jiān)督、落實(shí)和完成洪水風(fēng)險(xiǎn)圖一級(jí)管理部門年度布置的所有工作和任務(wù)。監(jiān)督管理下級(jí)部門是否及時(shí)更新并向社會(huì)發(fā)布最新洪水風(fēng)險(xiǎn)圖信息，協(xié)調(diào)流域內(nèi)各省之間互助合作。

以往由于缺乏對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果的有效管理，沒(méi)有建立較為規(guī)范的信息發(fā)布形式，沒(méi)有形成權(quán)威的洪水災(zāi)情發(fā)布機(jī)制，缺乏高質(zhì)量的信息分析產(chǎn)品，造成了許多重復(fù)性工作。沒(méi)有相互協(xié)調(diào)與統(tǒng)一的管理工作機(jī)制容易造成洪水災(zāi)害應(yīng)急能力與管理水平參差不齊，應(yīng)急協(xié)同能力差。要使建立的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果長(zhǎng)效管理制度有效執(zhí)行并順暢推行下去，就必須監(jiān)督到位，強(qiáng)化監(jiān)督職能，健全和完善監(jiān)督體系。

（3）設(shè)立各地級(jí)市三級(jí)主管人員責(zé)任制

三級(jí)主管部門根據(jù)管理轄區(qū)的特點(diǎn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，依據(jù)各種規(guī)章制度和本地市自身情況，制定相應(yīng)的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果應(yīng)用管理制度，并指導(dǎo)、檢查下級(jí)部門洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果管理的實(shí)施；負(fù)責(zé)執(zhí)行人員的技術(shù)培訓(xùn)和技術(shù)支持工作，提高工作人員的專業(yè)技能和業(yè)務(wù)水平；對(duì)轄區(qū)內(nèi)主管工作進(jìn)行質(zhì)量檢查，建立健全獎(jiǎng)勵(lì)處罰機(jī)制，指導(dǎo)縣級(jí)執(zhí)行部門的工作內(nèi)容和工作重點(diǎn)，確保洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果的管理機(jī)制長(zhǎng)期有效運(yùn)行。

（4）設(shè)立縣（市、區(qū)）四級(jí)執(zhí)行專人責(zé)任制

四級(jí)執(zhí)行人員的主要職責(zé)是以洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果作為基本資料，運(yùn)用洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果向社會(huì)公眾宣傳普及所處區(qū)域的洪水災(zāi)害等級(jí)，洪水災(zāi)害預(yù)防措施以及避險(xiǎn)方法、路線，指導(dǎo)公眾使用洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，減少洪水造成的損失。

通過(guò)理順兩級(jí)政府、四級(jí)管理體制，強(qiáng)化集成洪水風(fēng)險(xiǎn)圖各部門的管理職能、監(jiān)督職能、執(zhí)行職能，建立四級(jí)管理體系，形成整體合力，使洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果的管理工作規(guī)范有效、連續(xù)穩(wěn)定地推行下去。

2.建章立制是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效管理的基石

長(zhǎng)效的管理要著眼于法律、制度、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的健全。制定好制度，才能更好地發(fā)揮洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果在災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后的作用，最大限度發(fā)揮洪水風(fēng)險(xiǎn)信息資源和成果的使用效率。同時(shí)，要根據(jù)實(shí)際情況對(duì)已有的制度和規(guī)定進(jìn)行論證，廢除過(guò)時(shí)的、不合時(shí)宜的制度。

長(zhǎng)效管理要明晰洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果管理的流程，用流程來(lái)推動(dòng)制度執(zhí)行者的工作，明確崗位責(zé)任人的責(zé)任和權(quán)限。只有定位明確，執(zhí)行者和各機(jī)構(gòu)才能各司其職，各負(fù)其責(zé)，制度才能順暢推行下去。同時(shí)，細(xì)化各項(xiàng)配套制度，實(shí)行精細(xì)化管理，為每一個(gè)機(jī)構(gòu)和崗位制定科學(xué)、具體、精細(xì)的責(zé)任說(shuō)明書，將每一崗位的工作任務(wù)和責(zé)任細(xì)化，并盡可能做到量化，形成科學(xué)完善的監(jiān)督措施和精細(xì)化管理方法。而責(zé)任追究機(jī)制、監(jiān)督制約機(jī)制、績(jī)效考評(píng)制度、嚴(yán)格的經(jīng)費(fèi)使用制度、部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制和信息共享制度的制定，有助于工作人員明確責(zé)任目標(biāo)，確保在全國(guó)防汛救災(zāi)工作中各級(jí)機(jī)構(gòu)能夠協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)揮洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的作用。

3.執(zhí)行管理規(guī)范化是長(zhǎng)效管理的推行動(dòng)力

強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)制是洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果長(zhǎng)效管理的動(dòng)力，執(zhí)行管理規(guī)范化是實(shí)現(xiàn)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果長(zhǎng)效管理目標(biāo)的基本手段。管理制度在實(shí)踐中有效實(shí)施、執(zhí)行，需要建立健全各項(xiàng)工作流程以及各項(xiàng)制度，把規(guī)范管理落實(shí)到各級(jí)組織機(jī)構(gòu)，做到“人人有事干，事事有規(guī)范，辦事有流程，工作有方案”，以提高洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果管理的整體水平，從根本上提高洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的使用價(jià)值，發(fā)揮其在防洪減災(zāi)工作中的作用。

在工作中要形成制度管人，執(zhí)行制度不走樣，嚴(yán)格按制度辦事的良好氛圍。每個(gè)部門、每個(gè)崗位責(zé)任人要按制度辦事，嚴(yán)格執(zhí)行并自覺(jué)維護(hù)制度，提高制度的透明度。要科學(xué)推行制度，不斷完善制度，廢除不合理的制度。建立洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果長(zhǎng)效管理機(jī)制，要提高制度的執(zhí)行力，采用現(xiàn)代的管理模式進(jìn)行管理，管理中既要有實(shí)體性要求，又要有程序性規(guī)定，避免下級(jí)部門從自身角度考慮，執(zhí)行制度走樣。

4.數(shù)據(jù)共享機(jī)制是洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果長(zhǎng)效管理的技術(shù)保證

當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享與交換，技術(shù)問(wèn)題已解決，主要問(wèn)題是如何制定合理的制度，實(shí)現(xiàn)效益最大化，避免低水平重復(fù)。目前，洪水風(fēng)險(xiǎn)圖已經(jīng)積累了大量的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)主要面向?qū)I(yè)管理部門，分布于全國(guó)各個(gè)省份及各流域機(jī)構(gòu)。為了充分滿足主管部門對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)信息的需求，增強(qiáng)測(cè)繪服務(wù)保障能力，應(yīng)建立洪水風(fēng)險(xiǎn)圖數(shù)據(jù)共享機(jī)制。共享機(jī)制的建立，一方面是面向?qū)I(yè)管理部門的資料共享，另一方面是面向普通民眾的資料共享。

完善和建立對(duì)外提供洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的程序和辦法，要嚴(yán)格履行相關(guān)手續(xù)，對(duì)外用資料統(tǒng)一編號(hào)并加蓋專用印章。

一級(jí)管理部門要定期組織二級(jí)監(jiān)督部門發(fā)布數(shù)據(jù)共享的提供和使用情況。目前，對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的紙圖、電子地圖以及管理系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和建設(shè)都采用了統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，為實(shí)現(xiàn)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖數(shù)據(jù)共享提供了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)，再配以切實(shí)可行的規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，節(jié)約信息化建設(shè)成本就可成為現(xiàn)實(shí)。

面向民眾的數(shù)據(jù)共享要根據(jù)國(guó)家測(cè)繪局發(fā)布的《公開地圖內(nèi)容表示若干規(guī)定》，讓洪泛區(qū)的群眾了解居住區(qū)的洪水危險(xiǎn)，增強(qiáng)水憂患意識(shí)，在發(fā)生洪水災(zāi)害以及當(dāng)洪水來(lái)臨時(shí)能夠在最快時(shí)間內(nèi)避險(xiǎn)并減少生命和財(cái)產(chǎn)的損失。向民眾公開的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖要按規(guī)定以及用戶群體的不同，對(duì)地圖內(nèi)容進(jìn)行重新編輯，表現(xiàn)方法要形象、通俗易懂、圖文并茂，便于大眾接受。專業(yè)管理部門使用的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖主要用于防洪減災(zāi)，指導(dǎo)蓄滯洪區(qū)的發(fā)展規(guī)劃和安全建設(shè)規(guī)劃、避難救援組織和災(zāi)后恢復(fù)重建工作，減少人民的財(cái)產(chǎn)損失。要建立公益性洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的信息共享服務(wù)機(jī)制，拓展洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的信息服務(wù)領(lǐng)域，面向大眾推動(dòng)資源共享和有效使用。

三、結(jié) 語(yǔ)

洪水風(fēng)險(xiǎn)圖作為一種有效工具和指南，為全國(guó)范圍內(nèi)的各類規(guī)劃過(guò)程提供專業(yè)指導(dǎo)和幫助，內(nèi)容涵蓋城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和發(fā)展、土地利用、氣候變化、建筑標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急反應(yīng)、資產(chǎn)管理、洪水保險(xiǎn)、公眾總體安全意識(shí)等各個(gè)方面，并在決策、規(guī)劃和實(shí)施洪水管理方案過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。因此，建立行之有效的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖長(zhǎng)效管理機(jī)制意義重大，長(zhǎng)效管理的最終目的是洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的有效利用，為社會(huì)提供可靠的、安全的技術(shù)支撐，服務(wù)于民眾?！?/p>

責(zé)任編輯 楊 軼

TV877+TV122

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：1000-1123（2017）05-0037-02

2016-11-02

鄧巖，高級(jí)工程師。

全國(guó)重點(diǎn)地區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制項(xiàng)目。