王應(yīng)武，羅建富

（1.云南省水利水電勘測設(shè)計研究院，650021，昆明；2.云南省臨滄市水務(wù)局，677000，臨滄）

對加強水利工程前期工作質(zhì)量的思考

王應(yīng)武1，羅建富2

（1.云南省水利水電勘測設(shè)計研究院，650021，昆明；2.云南省臨滄市水務(wù)局，677000，臨滄）

通過對云南省各地水務(wù)部門、設(shè)計單位、咨詢評審機構(gòu)等98家單位的調(diào)研，并結(jié)合國家和省級有關(guān)部門近幾年在稽查與檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，對當前水利前期工作存在主要問題的原因進行分析梳理，提出了下一步改進措施和建議。

水利工程；前期工作；審查審批；云南

云南省“十二五”時期累計水利投資完成1 466億元，是“十一五”時期的3.5倍，新開工建設(shè)骨干水源工程216件，新增水庫總庫容21.7億m3，新增供水能力26億m3?！笆濉逼陂g，云南省將投入2 000億元以上，力爭開工200件以上重點水源工程。為加強水利工程前期工作成果質(zhì)量管理，進一步規(guī)范審查審批、優(yōu)化服務(wù)、提高效率，加快推進水利工程建設(shè)，在收集、分析云南省各地州（市）縣水務(wù)局、設(shè)計單位、咨詢評審機構(gòu)等98家單位調(diào)研資料的基礎(chǔ)上，結(jié)合國家和省級有關(guān)部門近幾年稽查與檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，對當前水利前期工作存在主要問題的原因進行分析梳理，提出了下一步改進措施和建議。

一、存在的主要問題

近年，云南省水利工程前期工作進度不斷加快，設(shè)計質(zhì)量不斷提高，取得了良好的成效，但仍存在部分項目前期工作基礎(chǔ)薄弱、深度不夠，質(zhì)量管理不到位，審查審批把關(guān)不嚴等問題。從2014年到2016年6月建設(shè)項目的稽查情況看，有近40%的項目存在設(shè)計深度不足和設(shè)計質(zhì)量問題，可分為以下幾類。

1.水資源配置的論證不充分

云南規(guī)劃建設(shè)的大中型水庫，區(qū)域內(nèi)大部分水資源配置復(fù)雜，存在多水源聯(lián)合供水的情況，部分業(yè)主對前期規(guī)劃的重要性認識不足，認為項目已列入國家或省級規(guī)劃，沒有必要花費太多的時間、精力、費用做前期規(guī)劃論證工作，規(guī)劃區(qū)域內(nèi)相關(guān)的城市發(fā)展、農(nóng)業(yè)發(fā)展及社會經(jīng)濟發(fā)展等基礎(chǔ)支撐資料短缺。業(yè)主在開展規(guī)劃工作之前，對項目功能、規(guī)模先入為主，使規(guī)劃工作具有傾向性，造成項目區(qū)域內(nèi)水資源配置不科學合理，影響項目的必要性論證。

2.工程勘察深度不夠

勘察設(shè)計單位基礎(chǔ)資料收集不全、勘察工作量不足，勘測工作深度不足，少數(shù)項目注重主體勘察，輕視料場、渠道等配套工程及附屬建筑物勘察，主要表現(xiàn)為：①部分項目對壩址區(qū)邊坡勘探不足，勘探手段不可靠或缺失，對邊坡變形機制評價不準確；②少數(shù)項目對天然建筑材料勘察研究不到位，料場勘探工作量不夠，導致開工實施時勘察儲量、剝離量誤差較大或料場變更；③渠道（管道）選線不結(jié)合周邊環(huán)境，考慮征占地問題不夠，勘察深度較粗，施工變更較多。

3.技術(shù)方案比選不足

主要表現(xiàn)為：對設(shè)計方案的深入研究不充分，主要設(shè)計人員從未到過現(xiàn)場，閉門造車；工程選址、壩型比選、工程布置等往往缺乏全方位同精度綜合優(yōu)化比較，對重要結(jié)構(gòu)參數(shù)缺乏必要的計算和模型試驗，甚至還存在為比較而比選，或是具有可比條件不比選等情況。

4.專項論證深度不足

表現(xiàn)為：移民補償實物指標調(diào)查不細、安置方案脫離實際、移民訴求未得到充分回應(yīng)，導致實物指標不同階段差異過大；支撐辦理用地手續(xù)的有關(guān)調(diào)查不充分，用地手續(xù)未及時辦理、影響建設(shè)現(xiàn)象突出。

5.征地移民安置規(guī)劃成果質(zhì)量不高

主要表現(xiàn)為：①建設(shè)征地范圍不明確。水庫淹沒處理回水成果計算未按規(guī)程規(guī)范要求進行，尤其是回水末端位置的確定計算錯誤較多。②實物指標調(diào)查不精準。調(diào)查成果中相關(guān)地類劃分不夠規(guī)范合理。③移民安置方案不周密。由于耕地習慣畝和地方統(tǒng)計資料的換算，人均耕地指標計算不準確，影響生產(chǎn)安置人口的測算；移民安置環(huán)境容量分析較粗淺，相關(guān)數(shù)據(jù)及定量分析內(nèi)容欠缺。④規(guī)劃報告附件不完善。停建令、縣級政府對實物調(diào)查成果、移民安置方案的確認文件等缺漏，導致審批時間延遲。

6.新技術(shù)應(yīng)用及生態(tài)設(shè)計滯后

技術(shù)突破少，新技術(shù)采用少，不注重也不善于學習借鑒，部分設(shè)計單位采取“一種壩型打天下”。對生態(tài)保護、水生態(tài)文明的設(shè)計理念淡薄，設(shè)計方案未充分考慮對周圍生態(tài)環(huán)境造成的影響問題，特別是在文山壯族苗族自治州等石漠化治理區(qū)，不顧客觀條件推薦黏土料防滲壩型，進一步加重了對石漠化片區(qū)生態(tài)環(huán)境的影響。

7.審查審批效率有待進一步提高

咨詢評審機存在中型水庫審查周期長，評審環(huán)節(jié)不同的專家對設(shè)計產(chǎn)品的質(zhì)量把握尺度偏差較大，個別專家所提問題系統(tǒng)性不強，同一問題分幾次提、反復(fù)修改、多次補充，從而拉長了審查審批的時間等問題；州市對?。?）型水庫審查把關(guān)不嚴問題突出，未能科學合理、按照規(guī)程規(guī)范要求把好技術(shù)關(guān)口。

二、原因分析

1.前期工作經(jīng)費不足

云南省貧困地區(qū)較多，市縣級財政困難，項目前期經(jīng)費主要由縣市自籌解決，縣市財力就已批準實施的項目配套資金都難以保證，項目前期經(jīng)費投入更是不足，加之近年水利項目任務(wù)重，設(shè)計單位長期墊支勘測費用較為普遍。

2.前期工作周期偏緊

由于勘測設(shè)計工作量大、時間緊、任務(wù)重等原因，勘測設(shè)計人員疲于應(yīng)付，未充分論證就提交成果。有些項目由于業(yè)主未及時落實設(shè)計單位，導致前期松松垮垮、后期匆匆忙忙。

3.地方政府、業(yè)主主觀干預(yù)影響，設(shè)計單位質(zhì)量管理制度不落實

部分行政主管部門、項目法人等未充分結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展與現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)政策、國家資金支持政策的要求，不同程度地干預(yù)前期工作，部分勘測設(shè)計單位被動地按主管部門和業(yè)主意圖進行設(shè)計，分析和論證缺乏必要的科學性、合理性。部分設(shè)計單位未有效執(zhí)行質(zhì)量保證體系、質(zhì)量責任制度和嚴格的審查審批機制，致使前期工作成果不能滿足建設(shè)要求。

4.勘察設(shè)計市場不規(guī)范

勘察設(shè)計招投標不完善，部分項目未通過公開招標確定勘測設(shè)計單位。勘察設(shè)計資質(zhì)管理不規(guī)范，部分設(shè)計單位越等級承接任務(wù)，借用具備資質(zhì)的設(shè)計單位的圖簽提交設(shè)計成果。

5.勘測設(shè)計理念較陳舊

勘測設(shè)計單位對五大發(fā)展理念和新時期水利工作方針認識不夠，規(guī)劃理念落后，僅重視單純的技術(shù)設(shè)計，對水資源和生態(tài)環(huán)境保護等方面深入研究不夠，提出的工程任務(wù)、規(guī)模與設(shè)計方案同當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)保護不相協(xié)調(diào)。

6.審查評估力量嚴重不足

云南省具有水利工程咨詢評估甲級資質(zhì)的咨詢單位只有3家。省水利水電評審中心只有水利工程咨詢評估乙級資質(zhì)，不能審查大型工程；隨著國家的審批權(quán)限下放，省內(nèi)咨詢單位數(shù)量難以滿足項目審查需要。多數(shù)州市審批項目無審查咨詢單位，自己組織專家組審查，造成審查責任主體不明確，還存在部分評審專家的專業(yè)技術(shù)水平不高等問題。2015年以來，按照清理中介機構(gòu)的要求，項目咨詢評估費用只能由審批部門納入財政預(yù)算支付，目前州市均未將費用納入財政預(yù)算，而省級2017年納入預(yù)算僅30萬元，遠不能滿足項目審查需求。

7.審查審批程序繁瑣

從中型水庫審查審批情況來看，中型水庫項目建議書、可行性研究報告的審查分兩個階段，先由省水利廳進行技術(shù)審查，省發(fā)改委收到省水利廳報送的審查意見后再委托評審機構(gòu)進行評估，導致每一階段審查評估周期往往長達6個月以上，還多次出現(xiàn)兩家審查機構(gòu)對重大方案有兩個方案、兩種意見的情況，增加了協(xié)調(diào)工作和設(shè)計單位的工作量。從?。?）型水源工程審查審批情況看，重點?。?）型水源工程按照《云南省發(fā)展和改革委員會 云南省水利廳關(guān)于改進新建重點?。?）型水源工程前期工作審核辦法的通知》的要求，新建重點?。?）型水源工程可行性研究報告由州市按規(guī)定程序自主審批，州市在審批初步設(shè)計報告前需報省發(fā)改委、省水利廳進行審核并取得初步設(shè)計報告審核意見后再批復(fù)，延緩了小型水庫初步設(shè)計審批。

三、改進加強前期工作的措施和建議

1.全面落實水利前期工作質(zhì)量責任制

建議主管部門或項目法人對前期工作質(zhì)量負總責，勘測設(shè)計單位對設(shè)計提交的成果質(zhì)量負責，技術(shù)審查單位對出具的審查意見質(zhì)量負責；省級水行政主管部門對前期工作加強指導和監(jiān)督檢查，依法依規(guī)對水利建設(shè)項目的水資源論證、水工程規(guī)劃同意書、洪水影響評價和水土保持方案等前期工作進行督導，把好審核審查關(guān)；進一步完善《云南省水利工程前期工作責任追究暫行辦法》，建立前期工作質(zhì)量終身負責制。

2.改進和規(guī)范前期工作審查審批程序

①構(gòu)建前期工作協(xié)調(diào)機制。建議與發(fā)改、財政、國土、環(huán)保等部門建立溝通協(xié)調(diào)機制，形成合力。②建議簡化中型工程審批程序。根據(jù)《關(guān)于精簡重大水利建設(shè)項目審批程序的通知》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕1860號）的文件精神，自2016年以來，廣東省、安徽省、湖南省已取消項目建議書審批并下放審批程序。結(jié)合云南省的實際情況，建議凡列入國務(wù)院或國家發(fā)展改革委批準的水利發(fā)展建設(shè)規(guī)劃的中型水庫，省發(fā)展改革委不再審批項目建議書，直接審批可行性研究報告 （代項目建議書）。③建議省發(fā)展改革委、省水利廳對可行性研究報告實行聯(lián)合審查。目前四川省、貴州省、新疆維吾爾自治區(qū)為省（自治區(qū)）發(fā)改委、水利廳對可行性研究報告實行聯(lián)合技術(shù)審查，山東省發(fā)展改革委不再進行技術(shù)審查。結(jié)合云南省情況，建議對水利工程可行性研究報告按省發(fā)改委為主、省水利廳配合的方式進行聯(lián)合審查審批。④建議省級取消重點小型水源工程初步設(shè)計報告審核。強化州市主體責任，由州市水利或發(fā)改等相關(guān)部門委托具有相應(yīng)咨詢資質(zhì)的中介機構(gòu)進行技術(shù)審查后自行審批。改進省級投資補助項目的確定方式，參照其他類型工程，制訂競爭立項辦法，通過競爭立項方式確定納入省級投資補助計劃項目。

3.保證前期經(jīng)費和工作周期

①切實加大對水利前期工作的投入。建議各地水行政主管部門要向政府匯報，力爭一定額度的前期經(jīng)費以滿足前期工作和勘測設(shè)計工作的需要。②保證必要的規(guī)劃設(shè)計工作周期。合理的設(shè)計周期能夠有充足的時間收集資料和進行充分的方案論證。

4.加強前期工作過程質(zhì)量控制

①探索研究勘察設(shè)計監(jiān)理。開展勘察設(shè)計監(jiān)理試點工作，委托第三方對勘察設(shè)計工作進度和成果質(zhì)量進行控制，提高設(shè)計質(zhì)量。②建立健全勘測設(shè)計單位設(shè)計質(zhì)量保證體系?？睖y設(shè)計單位要建立有效的內(nèi)部質(zhì)量管理機制，完善設(shè)計成果的校核、審查制度；建立內(nèi)部質(zhì)量獎懲機制，強化質(zhì)量責任，把設(shè)計質(zhì)量與職稱晉升、工資增減、獎金高低掛鉤。③全面提高勘測設(shè)計人員素質(zhì)，特別是加強有關(guān)新規(guī)定、新規(guī)范、新技術(shù)、生態(tài)保護等方面學習培訓和強制性標準的宣貫培訓。④加快推進設(shè)計單位體制改革。

5.加強科學論證及深化方案比選

①強化規(guī)劃約束，嚴守紅線控制。要以已批復(fù)的流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃為依據(jù)，深入論證工程建設(shè)必要性，合理確定工程規(guī)模并明確工程在水資源配置體系中的定位和作用。根據(jù)水資源水環(huán)境承載能力，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，實行水資源消耗總量和強度雙控行動，立足于節(jié)水治污，解決水資源短缺問題。②強化工程關(guān)鍵技術(shù)論證。做好工程選址，加強關(guān)鍵技術(shù)的咨詢，保證工程安全。③深化移民安置和社會影響論證。充分聽取地方和群眾的意見，依法依規(guī)、深入細致地做好移民征地安置工作，積極探索新的征地移民安置方式。加強社會穩(wěn)定風險評估，對涉及民族地區(qū)的工程，要妥善處理好民族、宗教等問題。

6.切實把好前期工作審查關(guān)

各級水行政主管部門要落實咨詢審查費用，通過政府購買服務(wù)加強技術(shù)審查力量，積極選擇或引進省外高水平咨詢機構(gòu)參與技術(shù)審查工作。審查單位要加強現(xiàn)場查勘和成果復(fù)核，公平公正地獨立審查，重點對前期工作成果中經(jīng)濟社會、重大技術(shù)、工程方案、生態(tài)環(huán)境影響和投資估（概）算，對涉及公共利益、公眾安全、工程建設(shè)強制性標準的內(nèi)容嚴格把關(guān)。

7.切實加強前期工作質(zhì)量的監(jiān)管

①開展水利工程前期工作成果質(zhì)量評價工作。根據(jù)《水利工程前期工作成果質(zhì)量評價管理辦法 （試行）》要求，對前期工作質(zhì)量評價為不合格的，給予勘測設(shè)計單位通報批評；出現(xiàn)嚴重質(zhì)量問題的追究相關(guān)責任，并向有關(guān)部門提出服務(wù)范圍限制期或降低資質(zhì)等級的建議。②加強勘測設(shè)計市場監(jiān)管。對不符合勘察設(shè)計資質(zhì)要求單位完成的編制報告不予受理。對違規(guī)借用其他單位資質(zhì)或出借資質(zhì)的單位進行曝光并進行相應(yīng)的處罰。加強勘測設(shè)計單位從業(yè)人員備案管理，有效減少借牌、掛靠承攬工程設(shè)計。落實前期工作招投標制，通過公開招標擇優(yōu)選擇勘測設(shè)計單位編制。③探索工作責任保險。李克強總理在2014年7月9日國務(wù)院常務(wù)會議上指出，要“以與公眾利益密切相關(guān)的環(huán)境污染、食品安全、醫(yī)療責任等為重點，開展強制責任保險試點”，積極探索水利工程開展工作責任保險試點，對探索降低風險、鼓勵技術(shù)創(chuàng)新和引入社會監(jiān)管都是很好的發(fā)展方向。

[1]中華人民共和國水利部.水利水電工程可行性研究報告編制規(guī)程（SL 618—2013）[S].2013.

[2]左其亭,陳曦．面向可持續(xù)發(fā)展的水資源規(guī)劃與管理[M]．北京：中國水利水電出版社，2003.

[3]中華人民共和國水利部.水利規(guī)劃管理辦法（試行）[R].2010．

[4]中華人民共和國水利部.關(guān)于貫徹落實2011年中央一號文件和中央水利工作會議精神進一步加強水利建設(shè)與管理工作的指導意見 （水規(guī)計〔2011〕251 號）[R].2011．

[5]云南省人民政府.關(guān)于加快推進項目前期工作的若干意見 （云政發(fā)〔2016〕31 號）[R].2016．

Improvement of quality for early-stage work of water project

Wang Yingwu,Luo Jianfu

Studies has been conducted to 98 organizations in Yunnan Province,including water authorities,design institutes,consulting and appraisal organizations.Considering the problems found during the check and audit in recent years by departments at national and provincial level,main challenges and causes of problems in the early-stage or preparation phase of projects have been examined,together with proposal of concrete measures and suggestions for further improvements.

water project;early-stage work;inspection and approval;Yunnan

TV51

B

1000-1123（2017）20-0041-03

2017-05-12

王應(yīng)武，工程師。

責任編輯 安天杭