淮河水利委員會(huì)副主任 顧 洪

科學(xué)謀劃 構(gòu)建淮河流域水資源保護(hù)發(fā)展新藍(lán)圖

淮河水利委員會(huì)副主任 顧 洪

2017年5月，水利部以水資源〔2017〕191號(hào)文印發(fā)了《全國(guó)水資源保護(hù)規(guī)劃（2016-2030）》，作為《全國(guó)水資源保護(hù)規(guī)劃（2016-2030）》的重要組成部分的《淮河流域水資源保護(hù)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》）已由水利部淮河水利委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)淮委）編制完成，并通過(guò)水利部審查?！兑?guī)劃》的實(shí)施對(duì)于深入落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，強(qiáng)化水功能區(qū)納污限排管理，統(tǒng)籌實(shí)施水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，全面提升水資源保護(hù)監(jiān)管能力，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用有著十分重要的意義。

一、規(guī)劃編制的背景

淮河流域是我國(guó)人口密度最高的區(qū)域，人多水少、水資源時(shí)空分布不均、水土資源與生產(chǎn)力布局不匹配、水旱災(zāi)害頻發(fā)是淮河流域的基本水情，決定了水資源保護(hù)工作的特殊重要性。自20世紀(jì)70年代末以來(lái)，隨著我國(guó)改革開(kāi)放不斷深入，水資源保護(hù)工作逐漸受到重視。通過(guò)《水法》《水污染防治法》等法律法規(guī)確立了我國(guó)水資源管理的基本制度，初步建立了水功能區(qū)管理、入河排污口監(jiān)管、突發(fā)性水污染事件應(yīng)急管理等制度。逐步建立了水資源保護(hù)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和省界水質(zhì)監(jiān)測(cè)監(jiān)督管理機(jī)制。近年來(lái)陸續(xù)開(kāi)展了一系列的水工程生態(tài)調(diào)度和水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)試點(diǎn)工作，取得顯著生態(tài)效益。然而，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展對(duì)水資源保護(hù)的需求相比，水資源保護(hù)工作還明顯滯后。

目前淮河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源保護(hù)的矛盾仍很突出，特別是水資源短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)損害等問(wèn)題仍然嚴(yán)重。如何統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)有效保護(hù)水資源，保障水資源的可持續(xù)利用，是淮河流域在全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也是新常態(tài)下生態(tài)文明建設(shè)迫切需要著力解決的一個(gè)重大課題。

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視水資源保護(hù)和水生態(tài)文明建設(shè)，黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，提出了“節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然修復(fù)為主”的方針；習(xí)近平總書(shū)記多次就治水興水發(fā)表重要論述，提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期水利工作方針；在2011年中央一號(hào)文件和中央水利工作會(huì)議對(duì)全國(guó)水資源保護(hù)工作提出了明確的要求。國(guó)務(wù)院也相繼出臺(tái)《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》等政策措施，為水資源保護(hù)工作提供了前所未有的機(jī)遇。

根據(jù)水利部統(tǒng)一部署，淮委于2012年5月啟動(dòng)了《規(guī)劃》編制工作。經(jīng)過(guò)廣泛調(diào)研、深入論證和多層次討論、修改與協(xié)調(diào)，歷時(shí)五年編制形成流域水資源保護(hù)規(guī)劃，成為今后一定時(shí)期內(nèi)淮河流域水資源保護(hù)指導(dǎo)性文件，為開(kāi)展淮河流域水資源保護(hù)和管理工作提供了重要的依據(jù)。

二、科學(xué)擬定水資源保護(hù)的目標(biāo)

（一）指導(dǎo)思想

全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話精神，堅(jiān)持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”發(fā)展理念，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理，兩手發(fā)力”的新時(shí)期水利工作方針，以落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度、強(qiáng)化水功能區(qū)納污限排為抓手，全面保護(hù)水資源和水功能；牢固樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”理念，統(tǒng)籌實(shí)施水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)；深化改革創(chuàng)新，全面提升水資源保護(hù)監(jiān)管能力，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供保障。

（二）基本原則

堅(jiān)持人水和諧，保護(hù)優(yōu)先。以讓老百姓喝上干凈水、放心水，提高廣大人民群眾的生活質(zhì)量要求為宗旨，以水資源和水環(huán)境承載能力為約束，優(yōu)先保障人民群眾最關(guān)心的飲水安全問(wèn)題、水生態(tài)環(huán)境改善問(wèn)題。

堅(jiān)持系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。按照水的資源屬性，按流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上下游、左右岸，兼顧地表地下、城市鄉(xiāng)村，綜合水量保障、水質(zhì)保護(hù)和水生態(tài)安全，促進(jìn)河湖健康。

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，突出重點(diǎn)。以水資源、水環(huán)境、水生態(tài)方面出現(xiàn)的突出問(wèn)題為導(dǎo)向，將不達(dá)標(biāo)水功能區(qū)、水生態(tài)脆弱和敏感地區(qū)作為強(qiáng)化治理和修復(fù)重點(diǎn)，實(shí)施綜合防治。

堅(jiān)持強(qiáng)化監(jiān)控，嚴(yán)格管理。按照水資源管理“三條紅線”管控要求，落實(shí)水功能區(qū)納污限排意見(jiàn)，加強(qiáng)計(jì)量監(jiān)控，嚴(yán)格控制入河湖排污總量，強(qiáng)化監(jiān)管，逐步完善水資源保護(hù)和水污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制。

（三）規(guī)劃目標(biāo)

近期目標(biāo)：到2020年，淮河流域主要水功能區(qū)水質(zhì)明顯改善，重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到80.1%；重要城市集中式飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到95%以上；規(guī)模以上入河排污口得到有效監(jiān)控；重點(diǎn)地區(qū)地下水水質(zhì)明顯改善，地下水超采區(qū)得到嚴(yán)格控制，嚴(yán)重超采區(qū)超采量得到有效退減；主要江河重點(diǎn)河段、河口水域、重要湖泊濕地的生態(tài)用水需求得到基本保障，水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭區(qū)等重要生態(tài)功能區(qū)域得到有效保護(hù)或修復(fù)，主要江河湖泊水生態(tài)系統(tǒng)得到基本保護(hù)；有條件的區(qū)域?qū)崿F(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡。

遠(yuǎn)期目標(biāo)：到2030年，淮河流域水功能區(qū)基本實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)，重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到95%以上；重要城市集中式飲用水水源地水質(zhì)基本達(dá)標(biāo)；規(guī)模以上入河排污口布局合理，得到有效整治和監(jiān)控；主要河流和重要湖泊濕地的水生態(tài)得到有效改善；實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡，不再新增超采區(qū)，重點(diǎn)地區(qū)地下水水質(zhì)顯著改善。

（四）主要任務(wù)

《規(guī)劃》緊緊圍繞水功能區(qū)水質(zhì)保護(hù)、城市集中式飲用水水源地保護(hù)、入河排污口布局與整治、地下水保護(hù)、河湖水系系統(tǒng)保護(hù)、水資源質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系完善，提出今后一段時(shí)期主要任務(wù)：著力構(gòu)建以淮河干流、南水北調(diào)東線等輸水線為主的清水廊道，保障重要城鎮(zhèn)供水水質(zhì)；以淮北地區(qū)、山東半島和沿海地區(qū)為重點(diǎn)，加強(qiáng)水質(zhì)改善、地下水保護(hù)、水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、河口濕地保護(hù)等綜合治理；以淮河上游山丘區(qū)、沂沭河上中游和淮南丘陵區(qū)為重點(diǎn)，加強(qiáng)上游水源涵養(yǎng)、重要飲用水水源地保護(hù)、生態(tài)用水保障；加強(qiáng)水資源管理及應(yīng)急監(jiān)控能力建設(shè)，完善淮河流域水環(huán)境監(jiān)測(cè)中心及分中心實(shí)驗(yàn)室儀器設(shè)備，建設(shè)淮河流域上、中、下游及沂沭泗、山東半島分中心與合肥實(shí)驗(yàn)室；開(kāi)展重點(diǎn)流域（區(qū)域）水資源保護(hù)綜合治理，對(duì)淮河干流和小清河實(shí)施水質(zhì)、水量、水生態(tài)的綜合治理試點(diǎn)，通過(guò)示范推進(jìn)流域水資源保護(hù)工程建設(shè)。

三、統(tǒng)籌規(guī)劃水資源保護(hù)的主要對(duì)策與措施

（一）水功能區(qū)水質(zhì)保護(hù)

借“河長(zhǎng)制”和“水十條”之東風(fēng)，全面推進(jìn)水功能區(qū)達(dá)標(biāo)建設(shè)，對(duì)未達(dá)到控制目標(biāo)的水功能區(qū)，按照“一區(qū)一策”原則，制定水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)建設(shè)方案。通過(guò)截污控污、水生態(tài)修復(fù)、調(diào)水引流等措施，實(shí)現(xiàn)水功能區(qū)水質(zhì)改善。到2020年，1020個(gè)水功能區(qū)主要污染物入河湖限制排污總量控制在化學(xué)需氧量（COD）37.1萬(wàn)t/a、氨氮3萬(wàn)t/a以下，其中394個(gè)重要江河湖泊水功能區(qū)限制排污總量控制在COD 20.4萬(wàn)t/a、氨氮為1.9萬(wàn)t/a以下；到2030年，1020個(gè)水功能區(qū)主要污染物入河湖限制排污總量控制在COD 26.6萬(wàn)t/a、氨氮1.9萬(wàn)t/a以下，其中394個(gè)重要江河湖泊水功能區(qū)限制排污總量COD 15.9萬(wàn)t/a、氨氮為1.2萬(wàn)t/a以下。

完善水功能區(qū)監(jiān)督管理制度，落實(shí)目標(biāo)考核，嚴(yán)格行政執(zhí)法，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)與通報(bào)，確保水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率和限制納污總量控制目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。實(shí)行水功能區(qū)分類(lèi)管理，依法保障水體使用功能；嚴(yán)格水功能區(qū)管理監(jiān)督，強(qiáng)化限制納污總量控制；加強(qiáng)水功能區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控，防御突發(fā)性水污染事故；完善水功能區(qū)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，全面提升流域監(jiān)測(cè)能力；嚴(yán)格水功能區(qū)考核問(wèn)責(zé)，加快實(shí)施達(dá)標(biāo)建設(shè)方案。

（二）城市集中式飲用水水源地保護(hù)

統(tǒng)籌提出飲用水水源地保護(hù)措施及應(yīng)急備用水源保護(hù)要求。以重要飲用水水源地為重點(diǎn)，從水源保護(hù)區(qū)隔離防護(hù)、污染綜合整治、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)等方面開(kāi)展縣級(jí)以上城鎮(zhèn)安全達(dá)標(biāo)建設(shè)，加快57個(gè)全國(guó)重要飲用水水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)鞏固提升，提高飲用水水源地水質(zhì)安全保障能力；2020年底前基本完成備用水源或應(yīng)急水源建設(shè)，提升城市應(yīng)對(duì)突發(fā)水污染事件及干旱的應(yīng)急供水能力。

（三）入河排污口布局與整治

在核定地表水功能區(qū)納污能力的基礎(chǔ)上，確定主要污染物限制排污總量控制方案，全面落實(shí)污染物總量控制，完善入河排污量監(jiān)測(cè)和通報(bào)制度；據(jù)江河湖泊水功能區(qū)劃及其納污限排要求，對(duì)入河排污口設(shè)置實(shí)施分類(lèi)管理，將規(guī)劃水功能區(qū)分為禁止設(shè)置、嚴(yán)格限制、一般限制3種類(lèi)型，按照從嚴(yán)的原則，淮河流域1020個(gè)水功能區(qū)共劃分禁止區(qū)254個(gè)、嚴(yán)格限制區(qū)482個(gè)和一般限制區(qū)284個(gè)；實(shí)施綜合整治、跨區(qū)遷建、污染源控制三種類(lèi)型排污口整治措施，通過(guò)關(guān)閉、合并與調(diào)整、改造與深度處理、規(guī)范化建設(shè)、凈化生態(tài)工程、污水經(jīng)處理后回用等具體措施整治淮河流域內(nèi)入河排污口共1524個(gè)。

（四）地下水保護(hù)

重點(diǎn)加強(qiáng)淮河流域平原區(qū)地下水水質(zhì)保護(hù)，通過(guò)持續(xù)削減影響地下水水質(zhì)的城鎮(zhèn)生活污染負(fù)荷、強(qiáng)化重點(diǎn)工業(yè)污染防治、分類(lèi)控制農(nóng)業(yè)面源污染等方式全面控制地下水污染源，積極開(kāi)展地下水污染處置，嚴(yán)格控制海水入侵易發(fā)區(qū)地下水開(kāi)采。

嚴(yán)格控制流域與區(qū)域地下水開(kāi)采總量，全面治理地下水超采，大幅退減超采區(qū)地下水開(kāi)采量，減少地下水開(kāi)發(fā)利用程度較高和生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的地下水開(kāi)采量，提高地下水涵養(yǎng)保護(hù)能力。具體通過(guò)節(jié)水、合理配置水資源，建設(shè)替代水源工程、地下水回灌工程，結(jié)合水價(jià)、計(jì)量、監(jiān)測(cè)等手段，強(qiáng)化地下水開(kāi)采的監(jiān)管等措施壓減地下水開(kāi)采量，使地下水系統(tǒng)逐步通過(guò)自然修復(fù)，實(shí)現(xiàn)地下水水資源的良性循環(huán)和相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)。

（五）河湖水系系統(tǒng)保護(hù)

確定淮河干流、沙潁河、洪汝河等7條重要河流（14個(gè)斷面），以及洪澤湖、南四湖、駱馬湖3個(gè)湖泊的生態(tài)需水目標(biāo)；通過(guò)節(jié)約用水和水資源合理配置，加強(qiáng)水資源統(tǒng)一調(diào)度，退減目前水資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中擠占的河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境用水，維護(hù)主要河湖基本生態(tài)用水需求；通過(guò)實(shí)施跨流域調(diào)水等水資源配置骨干工程，增加淮河流域的可調(diào)配水量，在保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水的同時(shí)為生態(tài)補(bǔ)水創(chuàng)造條件；制定生態(tài)需水保障方案，保障河道生態(tài)基流、改善水環(huán)境；遇河湖流量（水位）低于最小生態(tài)流量（水位）時(shí)，實(shí)施應(yīng)急生態(tài)調(diào)水。

對(duì)生態(tài)敏感區(qū)、河湖重要生境及敏感保護(hù)目標(biāo)，由于水資源開(kāi)發(fā)利用、涉水工程建設(shè)導(dǎo)致的水文情勢(shì)變化、水環(huán)境惡化、濕地退化、重要水生生物生境萎縮等問(wèn)題，實(shí)施包括水源涵養(yǎng)、河岸帶及湖濱帶生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、濕地生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、河湖水系連通、重要生境保護(hù)與修復(fù)、水生態(tài)綜合治理等主要水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)措施。

（六）完善水資源質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系

合理規(guī)劃監(jiān)測(cè)站網(wǎng)布局，完善監(jiān)測(cè)站網(wǎng)體系，建設(shè)人工與自動(dòng)監(jiān)測(cè)相結(jié)合的水資源質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系。至2020年，實(shí)現(xiàn)水功能區(qū)全覆蓋監(jiān)測(cè)，淮河流域規(guī)劃監(jiān)測(cè)水功能區(qū)1020個(gè)，城市集中式飲用水水源地319個(gè)，規(guī)模以上入河排污口1530個(gè)，建成國(guó)家地下水監(jiān)測(cè)工程地下水水質(zhì)站718個(gè)，水生態(tài)監(jiān)測(cè)站205個(gè)。至2030年，在2020年基礎(chǔ)上規(guī)劃新增監(jiān)測(cè)的城市集中式飲用水水源地111個(gè)，水生態(tài)監(jiān)測(cè)站27個(gè)。相關(guān)內(nèi)容納入國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)。

逐步開(kāi)展流域、省、市各級(jí)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的達(dá)標(biāo)建設(shè)，合理規(guī)劃新建實(shí)驗(yàn)室，完善各級(jí)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)儀器設(shè)備，建設(shè)流域中心、分中心及各省級(jí)中心實(shí)驗(yàn)室信息管理系統(tǒng)、水質(zhì)分析評(píng)價(jià)系統(tǒng)等，在省界、城市集中式飲用水水源地建設(shè)水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站，提高水質(zhì)監(jiān)測(cè)預(yù)警能力、信息化和現(xiàn)代化水平，積極開(kāi)展監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)人才隊(duì)伍建設(shè)，全面提升水資源質(zhì)量監(jiān)測(cè)能力。

四、突出重點(diǎn)，合理安排，充分保障規(guī)劃的實(shí)施

《規(guī)劃》項(xiàng)目的實(shí)施結(jié)合各河湖水系特點(diǎn)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、水資源和水生態(tài)環(huán)境需求等實(shí)際情況，根據(jù)輕重緩急，統(tǒng)籌安排項(xiàng)目建設(shè)。

優(yōu)先安排與人民群眾生活、生產(chǎn)密切相關(guān)的民生水利項(xiàng)目；加快實(shí)施以重點(diǎn)城市和重要城鎮(zhèn)供水為主的地表水水源地和地下水水源地保護(hù)項(xiàng)目，保障重要區(qū)域供水安全。優(yōu)先安排重要水功能區(qū)達(dá)標(biāo)建設(shè)項(xiàng)目；大力推進(jìn)重要水功能區(qū)入河排污口整治、重點(diǎn)河段水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)等項(xiàng)目建設(shè)，盡快解決主要河流水質(zhì)惡化問(wèn)題。優(yōu)先安排重要河湖濕地水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)項(xiàng)目，積極改善涉及國(guó)家重要生態(tài)功能區(qū)、國(guó)家或省級(jí)名錄的重要濕地、國(guó)家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)及敏感生境的水域、生態(tài)脆弱河流以及重要城市水域水生態(tài)環(huán)境。優(yōu)先安排改善重點(diǎn)地區(qū)突出水生態(tài)問(wèn)題的項(xiàng)目；加快實(shí)施重要河流上游水土流失治理、水源涵養(yǎng)以及南水北調(diào)工程通水后平原受水區(qū)、淮北平原地下水壓采等項(xiàng)目，建立流域水生態(tài)保護(hù)立體格局。

五、結(jié)語(yǔ)

淮河是一條極其復(fù)雜難治的河流，淮河流域水資源保護(hù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，此次《規(guī)劃》為今后一個(gè)時(shí)期淮河流域水資源保護(hù)提供了重要的基本依據(jù)?！兑?guī)劃》貫徹了科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)思想，兼具指導(dǎo)性和約束性的規(guī)劃特點(diǎn)，堅(jiān)持山水林田湖系統(tǒng)治理，從淮河流域全局統(tǒng)籌謀劃今后一段時(shí)間淮河流域的水資源保護(hù)的目標(biāo)、任務(wù)和措施布局?；次瘜⑸钊胴瀼芈鋵?shí)黨的十八大精神，與有關(guān)地區(qū)和部門(mén)一起認(rèn)真分解落實(shí)規(guī)劃提出的任務(wù)措施，突出重點(diǎn)，精心組織，促進(jìn)淮河流域水資源的有效保護(hù)。

《規(guī)劃》的實(shí)施，必將在一定程度上改善和解決本流域河流湖庫(kù)水質(zhì)污染嚴(yán)重、水生態(tài)惡化等問(wèn)題，有效改善流域水環(huán)境整體質(zhì)量，造就淮河流域“水清、魚(yú)樂(lè)、岸綠、人歡”，保障流域內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定、飲水安全、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，促進(jìn)人與自然和諧共處，維系優(yōu)良生態(tài)，保持流域水資源的可持續(xù)利用，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提供有力支撐，為生態(tài)文明建設(shè)和水安全保障提供助力，為國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略布局保駕護(hù)航■