吳冰清

淺談水利事業(yè)單位績(jī)效預(yù)算管理

吳冰清

我國(guó)事業(yè)單位一般是由國(guó)家設(shè)置，為社會(huì)提供公共服務(wù)，具有公益性質(zhì)，所需的事業(yè)經(jīng)費(fèi)由國(guó)家預(yù)算撥款的一種管理形式。對(duì)于這類事業(yè)單位的財(cái)政資金管理，應(yīng)當(dāng)與我國(guó)績(jī)效預(yù)算改革同步，在我國(guó)績(jī)效預(yù)算改革背景下進(jìn)行?；次木郑ㄐ畔⒅行模ㄒ韵潞?jiǎn)稱水文局）是淮河水利委員會(huì)直屬副廳級(jí)事業(yè)單位。為淮河建設(shè)提供水文服務(wù)，水文監(jiān)測(cè)，水文氣象信息服務(wù)，水文水資源論證等。在水利部各流域委員會(huì)中類似水文局這樣的事業(yè)單位多達(dá)數(shù)百家，各地各級(jí)政府水利事業(yè)單位就更多。借鑒國(guó)際上政府績(jī)效預(yù)算管理的經(jīng)驗(yàn)，提出水利事業(yè)單位績(jī)效預(yù)算改革的措施。對(duì)于有效使用國(guó)家專項(xiàng)水利經(jīng)費(fèi)具有一定的意義。

一、預(yù)算項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)

績(jī)效預(yù)算管理不能僅僅是依靠財(cái)務(wù)部門的管理，還需要財(cái)務(wù)部門與相關(guān)業(yè)務(wù)部門通力配合，績(jī)效預(yù)算管理要進(jìn)行全過程管理，預(yù)算編制執(zhí)行，財(cái)務(wù)信息質(zhì)量和管理等。應(yīng)逐步樹立“成本—效益”觀念，不斷提高部門預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性，提高水利資金使用效率。

1.預(yù)算項(xiàng)目的資金使用管理必須建立完整的流程

項(xiàng)目管理和項(xiàng)目預(yù)算管理流程的建立是水文局管好用好預(yù)算項(xiàng)目資金的重要保證。水文局從項(xiàng)目的申報(bào)、入庫(kù)、排序、實(shí)施方案的編制、執(zhí)行、總結(jié)和驗(yàn)收以及績(jī)效考評(píng)等一系列程序的建立，奠定了項(xiàng)目預(yù)算管理的基礎(chǔ)，在建立項(xiàng)目管理流程的基礎(chǔ)上對(duì)各部門管理的管理權(quán)限進(jìn)行了劃分，明確了責(zé)權(quán)利。

2.單位領(lǐng)導(dǎo)必須重視預(yù)算項(xiàng)目的管理和資金的使用

從一個(gè)單位內(nèi)部來講，項(xiàng)目管理的涉及內(nèi)部部分較多，項(xiàng)目管理的許多工作需要財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門相互配合才能完成，特別是項(xiàng)目的組織申報(bào)和實(shí)施方案的編制，需要花費(fèi)業(yè)務(wù)部門的許多時(shí)間，業(yè)務(wù)部門要明確好項(xiàng)目的可行性及工作績(jī)效目標(biāo)。且這兩項(xiàng)工作對(duì)項(xiàng)目爭(zhēng)取財(cái)政資金和項(xiàng)目的執(zhí)行影響較大，必須由單位領(lǐng)導(dǎo)組織和協(xié)調(diào)，才能提供高質(zhì)量的項(xiàng)目以及項(xiàng)目實(shí)施方案。

3.預(yù)算項(xiàng)目的申報(bào)必須符合國(guó)家政策和財(cái)政支持方向

水文局在項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)方面，一直堅(jiān)持和強(qiáng)調(diào)要以公共財(cái)政的支持方向?yàn)橹行模瑖@單位自身職能，圍繞單位的中心工作任務(wù)，結(jié)合單位事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，結(jié)合單位自身能力建設(shè)來申報(bào)項(xiàng)目。根據(jù)以上指導(dǎo)思想，近年來水文局申報(bào)的項(xiàng)目得到了水利部和財(cái)政部的支持，不僅一些淮委急需的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)得到了安排，而且項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)逐年增加。

4.預(yù)算項(xiàng)目管理的各個(gè)環(huán)節(jié)必須符合財(cái)經(jīng)法規(guī)的要求

預(yù)算項(xiàng)目管理的不同環(huán)節(jié)都有不同的制度規(guī)定，相關(guān)的財(cái)經(jīng)法規(guī)是加強(qiáng)項(xiàng)目管理的基礎(chǔ)，也是爭(zhēng)取財(cái)政資金長(zhǎng)期穩(wěn)定投入，保證經(jīng)費(fèi)規(guī)范使用的重要保障。只有規(guī)范執(zhí)行和建立了完善的管理制度，才能規(guī)范有效地管好用好項(xiàng)目資金。

5.在項(xiàng)目執(zhí)行過程中圍繞績(jī)效目標(biāo)展開

從項(xiàng)目的申報(bào)，論證、執(zhí)行，評(píng)價(jià)及預(yù)算執(zhí)行的流程都圍繞績(jī)效目標(biāo)展開。從項(xiàng)目的申報(bào)，根據(jù)財(cái)政部規(guī)定的一級(jí)指標(biāo)及二級(jí)指標(biāo)，根據(jù)工作內(nèi)容確定指標(biāo)內(nèi)容及指標(biāo)值。在績(jī)效自評(píng)階段，按照項(xiàng)目目標(biāo)和投入績(jī)效、實(shí)施和管理績(jī)效、產(chǎn)出績(jī)效、結(jié)果和效益績(jī)效等考評(píng)指標(biāo)，根據(jù)權(quán)重，根據(jù)水利部制定的打分辦法進(jìn)行自行打分，如實(shí)反映。

二、預(yù)算項(xiàng)目管理的不足之處

1.績(jī)效評(píng)價(jià)的制度和理論需要進(jìn)一步探索

我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和政府行政管理體制還處在發(fā)展階段，建立績(jī)效評(píng)價(jià)制度是建立在西方發(fā)達(dá)國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)上，因?yàn)榕c西方的背景存在差異，應(yīng)探索適合中國(guó)國(guó)情的制度體系?？?jī)效考評(píng)工作是一個(gè)復(fù)雜的工程，水利行業(yè)應(yīng)根據(jù)自身行業(yè)特點(diǎn)及項(xiàng)目類別，進(jìn)行理論創(chuàng)新。

2.績(jī)效考評(píng)指標(biāo)設(shè)立及體系建設(shè)有待完善

現(xiàn)在水文局只進(jìn)行防汛費(fèi)項(xiàng)目的試點(diǎn)，經(jīng)常性項(xiàng)目較多。要進(jìn)行全面績(jī)效預(yù)算管理還需要相關(guān)指標(biāo)體系的完善。水利預(yù)算項(xiàng)目類型較多。不僅僅有經(jīng)常性行政事業(yè)類項(xiàng)目支出，而且有基本建設(shè)項(xiàng)目支出及其他類支出。同一類支出中的不同項(xiàng)目也有很大的差異。由于水利預(yù)算項(xiàng)目的公共性與復(fù)雜性特征，很難找到合適的指標(biāo)來覆蓋所有的項(xiàng)目。目前缺乏明晰、完整的指標(biāo)體系。一是側(cè)重支出項(xiàng)目本身的評(píng)價(jià)，而忽視項(xiàng)目?jī)?nèi)外因素的總體評(píng)價(jià)；二是評(píng)價(jià)指標(biāo)中定性考評(píng)指標(biāo)多、定量考評(píng)指標(biāo)少；三是評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置呈平面化和單一性特征，無法滿足不同層面、不同類型項(xiàng)目的立體評(píng)價(jià)要求；四是評(píng)價(jià)考評(píng)結(jié)果缺乏合理的標(biāo)準(zhǔn)值，由于水利預(yù)算項(xiàng)目缺乏應(yīng)有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，各單位具體情況不盡相同，評(píng)價(jià)結(jié)果難以和同行業(yè)同類型項(xiàng)目的平均水平相比較。應(yīng)建立多向維度，多重價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、以及多元的評(píng)估主體的績(jī)效指標(biāo)體系來對(duì)支出績(jī)效做出科學(xué)合理的評(píng)價(jià)。

3.績(jī)效考評(píng)人員的專業(yè)素質(zhì)需要提高

績(jī)效考評(píng)工作是一項(xiàng)復(fù)雜的技術(shù)工作，績(jī)效考評(píng)的實(shí)際操作和管理，要求管理者具有很高的專業(yè)素質(zhì)。而目前參與績(jī)效考評(píng)的人員很少接受有關(guān)專業(yè)的系統(tǒng)培訓(xùn)，對(duì)相關(guān)理論知識(shí)和操作規(guī)程掌握不足，考評(píng)人員對(duì)績(jī)效考評(píng)指標(biāo)、考評(píng)目標(biāo)的認(rèn)知與把握也不盡相同，這些因素在一定程度上影響了績(jī)效考評(píng)結(jié)果的客觀性與真實(shí)性。

4.績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏有效運(yùn)用

評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用是績(jī)效評(píng)價(jià)體系的重要條件。由于水利預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)工作剛起步，目前績(jī)效評(píng)價(jià)制度不夠健全，管理機(jī)構(gòu)不明確，評(píng)價(jià)程序、指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)等，造成績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的缺乏有效利用：對(duì)相關(guān)部門、單位及責(zé)任人并沒有明確的直接約束，這在一定程度上制約著績(jī)效評(píng)價(jià)功能作用的發(fā)揮，不利于內(nèi)部改善管理，外部對(duì)績(jī)效信息進(jìn)行共享。

三、績(jī)效預(yù)算管理建議

1.建立績(jī)效管理制度，明確部門分工

當(dāng)前，預(yù)算管理工作更加注重是預(yù)算支出是否合規(guī)，是否按項(xiàng)目實(shí)施方案實(shí)施，是否按序時(shí)進(jìn)度執(zhí)行預(yù)算，以及績(jī)效預(yù)算中的績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)。因此，要實(shí)現(xiàn)績(jī)效算管理，必須圍繞“績(jī)效目標(biāo)”管理。健全項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)申報(bào)制度，業(yè)務(wù)部門應(yīng)在申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算時(shí)對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行充分論證的基礎(chǔ)上，確定科學(xué)合理的績(jī)效目標(biāo)。財(cái)務(wù)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)期績(jī)效目標(biāo)的審核，并在總目標(biāo)的基礎(chǔ)上細(xì)化效益目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)。在項(xiàng)目完成后，積極開展績(jī)效考核。對(duì)績(jī)效管理各個(gè)環(huán)節(jié)緊密銜接。使績(jī)效與部門預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合。

2.強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果在預(yù)算管理中的應(yīng)用

引用績(jī)效考評(píng)結(jié)果，對(duì)被評(píng)價(jià)項(xiàng)目的管理情況、績(jī)效完成情況和資金使用情況加以綜合分析，用以改善預(yù)算管理的不足，以提高公共服務(wù)水平。建立績(jī)效管理制度，將績(jī)效評(píng)價(jià)納入部門預(yù)算管理體系。財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門間實(shí)行共享，以便業(yè)務(wù)部門根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行修正。以便于下年度部門預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)時(shí)準(zhǔn)確反映各項(xiàng)目的資金使用及績(jī)效情況。

3.探索建立績(jī)效預(yù)算基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)庫(kù)

可以依托單位信息化中心的優(yōu)勢(shì)，開發(fā)現(xiàn)代技術(shù)的輔助支持，使項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)能夠量化和具體化，建立完整的公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)庫(kù)?？?jī)效指標(biāo)體系按照定量與定性相結(jié)合，統(tǒng)一性指標(biāo)與專業(yè)性指標(biāo)相結(jié)合的原則，根據(jù)項(xiàng)目自身特點(diǎn)進(jìn)行細(xì)化指標(biāo)的量化和考評(píng)，使績(jī)效指標(biāo)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)具有可操作性，及與同行業(yè)項(xiàng)目具有可比性。同時(shí)，把專家資料引入數(shù)據(jù)庫(kù)中，及時(shí)收集評(píng)估數(shù)據(jù)，便于對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)的歷史資料進(jìn)行分析對(duì)比■

（作者單位：淮河水利委員會(huì)水文局（信息中心） 233001）

（專欄編輯：顧 梅）