張中榮

淮安市洪澤區(qū)“五位一體”村莊環(huán)境長(zhǎng)效管護(hù)體制研究

張中榮

淮安市洪澤區(qū)地處淮河下游，西接洪澤湖，東靠白馬湖，素有“淮上明珠”“魚米之鄉(xiāng)”之美譽(yù)。全區(qū)水陸總面積1394平方公里，水域面積占54%，全區(qū)耕地面積59.18萬畝，有效灌溉面積47.5萬畝。2013年被水利部評(píng)為全國(guó)小型水利工程管理體制改革試點(diǎn)區(qū)之后，針對(duì)農(nóng)村公共管護(hù)公共保潔提供不足、多頭管理、經(jīng)費(fèi)缺乏、群眾滿意度差等多重問題，洪澤區(qū)以小型水利工程管理體制改革為引領(lǐng)，整合水利、交通、綠化、環(huán)衛(wèi)、農(nóng)村活動(dòng)場(chǎng)所等要素，建立了“五位一體管護(hù)”模式和區(qū)鎮(zhèn)村三級(jí)督查考核機(jī)制，探索出了一條適合于區(qū)情的農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)建設(shè)之路。

一、“五位一體”村莊環(huán)境管護(hù)工作開展情況

1.開展調(diào)查摸底，做好經(jīng)費(fèi)測(cè)算

洪澤區(qū)組織技術(shù)人員對(duì)全區(qū)所有的小型水利工程設(shè)施、農(nóng)村交通設(shè)施、農(nóng)村公共綠化設(shè)施、農(nóng)村公共活動(dòng)場(chǎng)所等進(jìn)行調(diào)查摸底，全面掌握農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的基礎(chǔ)資料。結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定各類服務(wù)設(shè)施管護(hù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一測(cè)算所需的管護(hù)經(jīng)費(fèi)。確定以競(jìng)爭(zhēng)承包管護(hù)和種田大戶（公司）管護(hù)為主的管護(hù)模式。采取招標(biāo)形式，擇優(yōu)選擇管護(hù)責(zé)任人，土地經(jīng)營(yíng)者在流轉(zhuǎn)土地的同時(shí)，也承擔(dān)區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施的管護(hù)工作。

2.多方籌集資金，落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)

充分利用江蘇省進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)機(jī)制建設(shè)試點(diǎn)的有利契機(jī)，整合水利、規(guī)劃、交通、林業(yè)等部門下?lián)艿母黜?xiàng)資金，推行“五位一體”管護(hù)，區(qū)、鎮(zhèn)財(cái)政分別按3元/畝、2元/畝標(biāo)準(zhǔn)安排獎(jiǎng)補(bǔ)，同時(shí)將村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)籌集資金、水利開發(fā)受益資金作為有益補(bǔ)充，建立了管護(hù)經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)效投入機(jī)制。

3.建章立制，形成區(qū)鎮(zhèn)村三級(jí)督查考核機(jī)制

區(qū)“五位一體”管理辦公室（簡(jiǎn)稱區(qū)五管辦）從財(cái)政局、水利局、交通局、規(guī)劃局抽調(diào)人員到區(qū)五管辦駐點(diǎn)工作，組建2個(gè)督查小組，堅(jiān)持每天巡查，制定了《洪澤區(qū)五位一體管護(hù)督查考核實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》）等一系列政策文件，明確管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和督查考核管理辦法。鎮(zhèn)（街道）、村均成立“五位一體”管理辦公室，建立區(qū)鎮(zhèn)村三級(jí)督查考核機(jī)制，堅(jiān)持每天督查，實(shí)行常態(tài)化管理。

二、“五位一體”村莊環(huán)境管護(hù)取得的成效

從近三年的運(yùn)行管護(hù)督查情況來看，洪澤區(qū)農(nóng)村溝渠等水利工程管護(hù)、村莊環(huán)境、村容村貌有了顯著改善，做到了溝渠水清河暢、道路通暢、綠化景美、村莊整潔干凈、活動(dòng)場(chǎng)所整潔衛(wèi)生；村民居家周圍無白色垃圾，生活垃圾清運(yùn)及時(shí)，宜人宜居，群眾滿意度不斷提升。同時(shí)建立了管護(hù)責(zé)任明確、管護(hù)經(jīng)費(fèi)落實(shí)、督查考核科學(xué)的農(nóng)村公共管護(hù)公共保潔良性運(yùn)行機(jī)制，為全國(guó)各地提供了一套可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗(yàn)。

“五位一體”管護(hù)模式得到了有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門充分肯定，受到社會(huì)各界和基層群眾的普遍認(rèn)可，2015年12月24日全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作交流匯報(bào)會(huì)上，汪洋副總理充分肯定了洪澤的改革工作，贊揚(yáng)了洪澤的創(chuàng)新小型水利工程“建、管、護(hù)”制度。曾獲得2014年度省委農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)獎(jiǎng)，2015年全國(guó)改革十大成功案例單位，入選2016中國(guó)十大民生決策和水利部“沃原杯”2016年基層十大治水經(jīng)驗(yàn)。

三、“五位一體”村莊環(huán)境管護(hù)存在的問題

洪澤區(qū)村莊環(huán)境建設(shè)工作雖然取得較大成效，但與“美麗鄉(xiāng)村”總體建設(shè)目標(biāo)要求還有較大距離，存在如下一些主要問題：

1.村民衛(wèi)生意識(shí)不強(qiáng)，主體作用發(fā)揮不夠

一是衛(wèi)生觀念淡薄。對(duì)垃圾影響健康、污染環(huán)境不夠重視，對(duì)垃圾擺放和處理認(rèn)識(shí)性不足，配合保潔工作不盡人意。二是衛(wèi)生習(xí)慣沒有形成。長(zhǎng)久以來，農(nóng)村垃圾都是自生自滅，隨處扔垃圾的，現(xiàn)在要集中收集處理，在短期內(nèi)難以養(yǎng)成習(xí)慣。三是環(huán)境整治沒有發(fā)揮主體作用。認(rèn)為環(huán)境衛(wèi)生整治是上級(jí)政府或個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)搞的政績(jī)工程，是政府的事，以致出現(xiàn)“室內(nèi)現(xiàn)代化，室外臟亂差”的情形。

2.管護(hù)員現(xiàn)代化工具運(yùn)用少，重復(fù)性工作多

村莊環(huán)境管護(hù)工作“老齡化”現(xiàn)象嚴(yán)重，加之各級(jí)五管辦缺乏對(duì)管護(hù)員的督查考核以及技能培訓(xùn)，管護(hù)員普遍對(duì)現(xiàn)代化管護(hù)手段知之甚少，管護(hù)工具基本停留在農(nóng)耕時(shí)代。管護(hù)員受限于交通工具，每天的巡查和管護(hù)工作量有限。尤其是溝渠內(nèi)水花生，年年清理，到了夏季還是會(huì)年年瘋長(zhǎng)，重復(fù)性工作多，嚴(yán)重影響了管護(hù)工作效率。

3.管護(hù)工作監(jiān)督有局限性，缺少“體制外”的監(jiān)督

村莊環(huán)境管護(hù)監(jiān)督目前僅僅停留在了市長(zhǎng)效辦、各級(jí)五管辦檢查層面，缺少來自社會(huì)、群眾和媒體的監(jiān)督。由于村莊普遍的“空心化”，群眾監(jiān)督往往乏力，社會(huì)、媒體的目光又常常不聚焦在村莊上，導(dǎo)致管護(hù)工作監(jiān)管存有局限性。

4.部分村莊環(huán)境整治認(rèn)識(shí)不足，“美麗鄉(xiāng)村”缺乏人文溫度

村莊環(huán)境整治的目的是為人民提供適宜居住的人文環(huán)境，但是由于認(rèn)識(shí)不足，村莊環(huán)境的整治過程中往往會(huì)出現(xiàn)“一刀切”的現(xiàn)象。例如村民在外晾曬的谷物，部分五管辦人員卻將其納入“亂堆亂放”的情況。未能準(zhǔn)確理解村莊環(huán)境管護(hù)的內(nèi)涵，缺乏對(duì)五管辦內(nèi)部人員督查方式的監(jiān)督與考核，使管護(hù)政策執(zhí)行缺乏人文溫度，反而讓村民誤解村莊環(huán)境整治的初衷。

四、建議與對(duì)策

1.加強(qiáng)基層衛(wèi)生意識(shí)宣傳

把村莊環(huán)境管護(hù)注意事項(xiàng)宣傳到每村每戶，動(dòng)員村民自覺維護(hù)村莊環(huán)境，配合管護(hù)員管護(hù)工作。對(duì)主動(dòng)維護(hù)村莊環(huán)境、自覺遵守村莊環(huán)境管護(hù)注意事項(xiàng)的村民給予獎(jiǎng)勵(lì)?；谵r(nóng)村留守老人較多，文化水平有限，鎮(zhèn)、村“五位一體”管理單位應(yīng)開展常態(tài)化的宣傳引導(dǎo)工作。

2.注重管護(hù)員管護(hù)技能培訓(xùn)

申請(qǐng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于現(xiàn)代化管護(hù)工具的配置和管護(hù)技能培訓(xùn)，針對(duì)村莊環(huán)境管護(hù)過程中出現(xiàn)的難點(diǎn)進(jìn)行專項(xiàng)技能講解和傳授，各鎮(zhèn)負(fù)責(zé)對(duì)管護(hù)員指導(dǎo)培訓(xùn)，培訓(xùn)合格后持證上崗。

3.引入外部監(jiān)督

建立季度評(píng)比機(jī)制，按照市長(zhǎng)效辦的評(píng)分方式和評(píng)比規(guī)則，聯(lián)合區(qū)委辦、政府辦、區(qū)紀(jì)委等部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管護(hù)效果進(jìn)行評(píng)比，并將結(jié)果通過輿論媒體向社會(huì)公布。評(píng)選洪澤“季度最美鄉(xiāng)村”，打造亮點(diǎn)，吸引游客前往參觀。

4.提升村莊管護(hù)人文溫度

建立五管辦內(nèi)部工作人員督查機(jī)制，要求各級(jí)五管辦認(rèn)真學(xué)習(xí)《細(xì)則》精神，厘清村莊管護(hù)界限，發(fā)現(xiàn)問題后要告知村民注意事項(xiàng)，引導(dǎo)、幫助村民解決房前屋后亂堆亂放、房屋周圍不整潔等問題，方便村民生活的同時(shí)確保管護(hù)質(zhì)量的提升。

五、前景探索

1.“五位一體”與“河長(zhǎng)制”

“河長(zhǎng)制”主要任務(wù)中包括了加強(qiáng)水污染防治，統(tǒng)籌水上、岸上污染治理，排查入河湖污染源，加大黑臭水體治理力度，實(shí)現(xiàn)河湖環(huán)境整潔優(yōu)美、水清岸綠等內(nèi)容，與“五位一體”管護(hù)內(nèi)容相得益彰。借助“五位一體”管護(hù)員發(fā)現(xiàn)問題，然后上報(bào)給當(dāng)?shù)睾娱L(zhǎng)辦公室，可以極大提高巡查效率，有效及時(shí)地發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。

2.“五位一體”與“陽光扶貧”

洪澤區(qū)在開展“陽光扶貧”的工作中發(fā)現(xiàn)很多農(nóng)村貧苦戶因?yàn)槿鄙倬蜆I(yè)技能而無法走入城市。區(qū)五管辦可以與村（居）對(duì)接，吸納部分貧困人員通過技能培訓(xùn)后應(yīng)聘為“五位一體”管護(hù)員，既可以解決貧困人員的就業(yè)問題，也可為全面建成小康社會(huì)工作填磚加瓦。2017年洪澤區(qū)“五位一體”管護(hù)員管護(hù)報(bào)酬合計(jì)1229萬元，預(yù)計(jì)可以帶動(dòng)兩千余人脫貧。

3.“五位一體”與無人機(jī)

無人機(jī)用于水利監(jiān)測(cè)的技術(shù)已經(jīng)比較成熟。在以往的督查工作中發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)村區(qū)域由于道路限制無法實(shí)現(xiàn)巡查全覆蓋。在以后的“五位一體”督查工作中，可以借助無人機(jī)進(jìn)行巡查、督查，路、河、溝、渠、房、田等一目了然，能大大提高巡查、督查的效率。

4.“五位一體”與“文明城市”創(chuàng)建

在“文明城市”的創(chuàng)建過程中，可以加大“五位一體”管護(hù)力度的投入，如可以把農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)納入“五位一體”管護(hù)的內(nèi)容中去，實(shí)行常態(tài)化管護(hù)，為人民群眾創(chuàng)造一個(gè)干凈整潔的購物環(huán)境。2017年上半年洪澤區(qū)“五位一體”清理生活垃圾1094處，整治亂堆亂放1878處，為“文明城市”的創(chuàng)建打下牢固的基礎(chǔ)。

5.“五位一體”與防汛

通過“五位一體”管護(hù)工作每日對(duì)河道進(jìn)行疏浚、清理，為汛期河道的暢通、旱期的灌溉做了準(zhǔn)備工作。洪澤區(qū)建立的“智慧防汛指揮系統(tǒng)”可以應(yīng)用于“五位一體”建設(shè)，將日常的河道監(jiān)測(cè)到的阻水問題、違章建筑問題等納入平臺(tái)管理，發(fā)現(xiàn)問題后報(bào)送至當(dāng)?shù)胤擂k，由防辦下達(dá)整改通知書，限期整改到位■

（作者單位：江蘇省淮安市洪澤區(qū)水利局 223100）