吳舜澤，萬軍

（環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

科學(xué)精準(zhǔn)理解《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》的關(guān)鍵詞和新提法

吳舜澤*，萬軍

（環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》是第九個五年環(huán)境保護規(guī)劃，規(guī)劃的編制面臨新形勢新要求，承載了大量新內(nèi)容和新任務(wù)，在規(guī)劃的理念、戰(zhàn)略、領(lǐng)域、任務(wù)、支撐等方面都有顯著的拓展與深化。本文通過對規(guī)劃進行系統(tǒng)梳理，提煉出10個方面的關(guān)鍵詞和新提法并逐一解讀，以便于讀者對規(guī)劃深入理解和精準(zhǔn)把握。

“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃；全面小康；綠色發(fā)展；質(zhì)量核心；三線一單；環(huán)境治理體系

引言

2016年11月24日，國務(wù)院以國發(fā)〔2016〕65號文印發(fā)了《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），這是落實統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重大舉措，是以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念指導(dǎo)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的戰(zhàn)略安排，是實現(xiàn)生態(tài)文明領(lǐng)域改革、補齊全面小康環(huán)境短板的有效途徑?！兑?guī)劃》內(nèi)容全面，系統(tǒng)性強，篇幅大，其中涉及不少關(guān)鍵詞和新提法。本文以《規(guī)劃》文本為次序，對“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的理念、路徑、任務(wù)和措施進行歸納，提煉出10個方面的重要表述和關(guān)鍵觀點，以期促進《規(guī)劃》的理解與實施。

1 生態(tài)環(huán)境是全面建成小康社會的突出短板

《規(guī)劃》通過全國生態(tài)環(huán)境保護形勢一章第二節(jié)的標(biāo)題明確指出，生態(tài)環(huán)境是全面小康社會的突出短板，反映了對生態(tài)環(huán)境問題、形勢與目標(biāo)差距的概括判斷，并站在全面建成小康社會的系統(tǒng)論角度進行了集中闡述。

“十二五”以來，尤其是黨的十八大以來，我國生態(tài)環(huán)境保護和治理力度前所未有，進程加速，取得積極成效，“十二五”規(guī)劃實施取得明顯成效，環(huán)境質(zhì)量有所改善，總量減排任務(wù)超額完成，環(huán)境風(fēng)險防控穩(wěn)步推進，生態(tài)保護建設(shè)取得積極進展，環(huán)保法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和制度建設(shè)逐步健全。

但從總體上看，環(huán)境保護仍滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，多階段多領(lǐng)域多類型問題長期累積疊加，生態(tài)環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻。主要體現(xiàn)在：一是污染物排放量大面廣，環(huán)境污染重；二是山水林田湖缺乏統(tǒng)籌保護，生態(tài)損害大；三是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局不合理，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險高。目前我國多階段多領(lǐng)域多類型環(huán)境問題長期累積疊加，主要污染物排放接近或超過承載能力的狀況短期內(nèi)不會根本改變，環(huán)境質(zhì)量差、區(qū)域分化、隱患多、風(fēng)險高，與社會公眾需求和期待差距較大，已成為全面建成小康社會的瓶頸和短板。

初步預(yù)判，經(jīng)濟發(fā)展、民主法治、文化教育等全面小康目標(biāo)有望實現(xiàn)，但環(huán)境保護和扶貧領(lǐng)域小康目標(biāo)實現(xiàn)難度較大，“短板”問題突出。受國情稟賦、發(fā)展階段、增長方式、政策制度等影響，解決中國環(huán)境問題的難度比世界上任何國家都要大， 2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面達(dá)標(biāo)客觀上難以實現(xiàn)。

全面建成小康社會核心在“全面”，成效在“全面”，艱巨也在“全面”，要求五位一體，全面發(fā)展，而生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)是不可或缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。小康全面不全面，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是關(guān)鍵。加快補齊生態(tài)環(huán)境短板面臨巨大挑戰(zhàn)，需要付出極其艱苦的努力。

當(dāng)前，公眾對良好的生態(tài)環(huán)境消費需求顯著提升，補齊生態(tài)環(huán)境短板離不開政府、企業(yè)和社會共治。良好生態(tài)環(huán)境，是檢驗環(huán)保工作的試金石和標(biāo)尺，也是全面建成小康社會的應(yīng)有之義。編制實施《規(guī)劃》，把這些短板問題納入規(guī)劃、納入當(dāng)前各項工作，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心做好任務(wù)部署，以“好”“差”兩頭響應(yīng)社會公眾需求，做好持久戰(zhàn)和殲滅戰(zhàn)的統(tǒng)籌平衡，通過加大環(huán)保工作力度，合理引導(dǎo)公眾環(huán)境預(yù)期，采取有效措施，一抓到底，讓人民群眾在全面建成小康社會過程中享有更多的“獲得感”。

2“十三五”是生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)鍵期、攻堅期、窗口期

“十三五”時期生態(tài)環(huán)境保護面臨的機遇與挑戰(zhàn)可以用《規(guī)劃》提及的關(guān)鍵期、攻堅期、窗口期予以表述，即負(fù)重前行、大有作為的關(guān)鍵期，加快補齊生態(tài)環(huán)境短板的攻堅期，從環(huán)境質(zhì)量有所改善走向總體改善乃至未來基本達(dá)標(biāo)的窗口期。

“十三五”時期是我國適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)的關(guān)鍵期，經(jīng)濟社會環(huán)境形勢面臨深刻變革。與發(fā)達(dá)國家相比，我國是在較低的收入水平與高煤的能源結(jié)構(gòu)、倚重的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)條件下，解決國際國內(nèi)、城市鄉(xiāng)村、傳統(tǒng)新型、生產(chǎn)生活等諸多更為復(fù)雜的環(huán)境問題，生態(tài)環(huán)境保護的壓力大、難度大、挑戰(zhàn)大，發(fā)展與保護的矛盾依然突出，環(huán)境保護仍然處于負(fù)重前行困難期。這主要表現(xiàn)為：一是經(jīng)濟增長快、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，污染增量大；二是城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，城鎮(zhèn)開發(fā)強度高，生態(tài)負(fù)荷超載嚴(yán)重；三是區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟分化加劇，加大了環(huán)境治理難度；四是能源消費量大，“高煤”特點短期難以改變。

對比發(fā)達(dá)國家的歷程看，《規(guī)劃》認(rèn)識到，與發(fā)達(dá)國家相同發(fā)展階段面臨的問題相比，我國多階段多領(lǐng)域多類型問題長期累積疊加，區(qū)域環(huán)境分化、治理進程不平衡，發(fā)達(dá)國家污染轉(zhuǎn)移輸出的“老路”行不通走不了，時間空間回旋余地不大，總量減排和質(zhì)量改善的關(guān)系更趨復(fù)雜，環(huán)境治理邊際成本在增加、邊際效益在下降，我國環(huán)境質(zhì)量改善具有長期性、艱巨性和復(fù)雜性。

從自身發(fā)展階段看，我國環(huán)境問題與所處的發(fā)展階段和發(fā)展模式密切相關(guān)，發(fā)展與保護的矛盾依然突出,不少資源能源消耗和污染物排放總量、強度居世界前列，龐大的人口基數(shù)和經(jīng)濟總量決定了環(huán)境壓力過去和未來都將持續(xù)處于高位，環(huán)境治理體系和治理基礎(chǔ)制度仍在改革突破的路上，在發(fā)展和轉(zhuǎn)型過程中同時遏制污染增量、削減污染存量的難度前所未有。

“十三五”時期，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，經(jīng)濟增速換檔至中高速，動力機制向技術(shù)進步、創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)換，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向服務(wù)業(yè)演進、向制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，全國工業(yè)化總體上將基本完成，城鎮(zhèn)化率增速趨穩(wěn)，預(yù)期工業(yè)主要污染物排放新增量增幅收窄。

“十三五”期間，生態(tài)環(huán)境保護也迎來了難得的機遇期，適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)需求的體制機制逐步建立，生態(tài)文明、綠色發(fā)展成為重要理念與行動。全面深化改革與全面依法治國帶來的政策和法治紅利、綠色發(fā)展帶來的技術(shù)紅利將逐步釋放?；A(chǔ)原材料產(chǎn)業(yè)有望步入峰值平臺期，公眾生態(tài)環(huán)境意識日益增強，全社會保護生態(tài)環(huán)境的合力有望逐步形成。

總之，“十三五”期間，生態(tài)環(huán)境保護機遇與挑戰(zhàn)并存，是充滿希望、大有作為的戰(zhàn)略機遇期，也是負(fù)重前行的關(guān)鍵期；既是實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善的窗口期、轉(zhuǎn)折期，也是攻堅期。要充分利用新機遇新條件，妥善應(yīng)對各種風(fēng)險和挑戰(zhàn)，堅定推進生態(tài)環(huán)境保護，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

3 做好生態(tài)環(huán)境保護工作必須實現(xiàn)五個“堅持”與五個“治理”

《規(guī)劃》提出了做好生態(tài)環(huán)境保護工作的五項基本原則，即堅持綠色發(fā)展、標(biāo)本兼治，堅持質(zhì)量核心、系統(tǒng)施治，堅持空間管控、分類防治，堅持改革創(chuàng)新、強化法治，堅持履職盡責(zé)、社會共治。這五個“堅持”和五個“治理”貫徹了《規(guī)劃》的總體思路，是規(guī)劃之魂魄。

第一個堅持是“十三五”期間抓生態(tài)環(huán)境保護工作的優(yōu)先戰(zhàn)略。環(huán)境保護既是促進綠色發(fā)展、提高發(fā)展質(zhì)量的有效方式，同時綠色發(fā)展是從源頭破解我國資源環(huán)境約束瓶頸的關(guān)鍵，是做好生態(tài)環(huán)保工作的源頭治本之策。抓環(huán)境保護就是抓發(fā)展，抓綠色發(fā)展就是推動環(huán)境保護。環(huán)境保護工作要與貫徹落實新發(fā)展理念相結(jié)合，要創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式，加快形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)生活方式，從源頭保護生態(tài)環(huán)境。

第二個堅持是“十三五”期間抓生態(tài)環(huán)境保護工作的邏輯主線。這既是問題導(dǎo)向，也是目標(biāo)導(dǎo)向。要把提高環(huán)境質(zhì)量這一核心貫穿于目標(biāo)制定、指標(biāo)分解、任務(wù)落實、政策導(dǎo)向全過程，協(xié)同匹配好治污減排、風(fēng)險防控、宏觀調(diào)控、生態(tài)保護等各方面，共同支撐環(huán)境質(zhì)量改善,多部門聯(lián)動，多手段并用，提高環(huán)境質(zhì)量改善實效。

第三個堅持是“十三五”期間抓生態(tài)環(huán)境保護工作的新要求。搞好環(huán)境保護工作，離不開生態(tài)環(huán)境空間分級分類管控，這一點過去重視不夠?！笆濉逼陂g，要以生態(tài)空間管控引導(dǎo)構(gòu)建綠色發(fā)展布局，將尊重自然落實到空間差異性特點的把握上，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線，根據(jù)區(qū)域差異性實施差別化的精細(xì)化管控，分類推進環(huán)境保護工作。

第四個堅持是“十三五”期間抓生態(tài)環(huán)境保護工作的著力點。改革創(chuàng)新和強化法治是推進環(huán)境保護工作兩大相輔相成的“法寶”，是破與立的辯證統(tǒng)一。打好攻堅戰(zhàn)，必須通過改革重構(gòu)發(fā)展和保護的關(guān)系，加快建立生態(tài)文明制度，健全生態(tài)環(huán)境保護體制機制，打造最嚴(yán)格的環(huán)境保護制度利器，強化環(huán)境司法，法治為基，為建設(shè)美麗中國提供制度體制機制的堅實基礎(chǔ)。

第五個堅持是“十三五”期間抓生態(tài)環(huán)境保護工作的基本做法。責(zé)任不明晰不具體，責(zé)任虛化弱化，有責(zé)任但不落實、無追責(zé)，這些問題長期存在，必須把履職盡責(zé)、社會共治作為一條原則予以堅守。充分發(fā)揮地方黨委和政府及其相關(guān)部門的積極性，各負(fù)其責(zé)，形成齊抓共管的環(huán)境保護大格局。運用多種手段,協(xié)同推進，全面實施環(huán)境信息公開和社會共治，實現(xiàn)政府有為、市場有效、企業(yè)負(fù)責(zé)、社會行動的環(huán)境“良治”，構(gòu)建政府、企業(yè)和公眾共治的治理體系。

4 以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善

黨的十八屆五中全會提出了2020年全面建成小康社會“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”的總體目標(biāo)，并鮮明地提出要以提高環(huán)境質(zhì)量為核心的要求，標(biāo)志著從過去十年單一的主要污染物排放總量約束到環(huán)境質(zhì)量作為約束的轉(zhuǎn)變。以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，統(tǒng)籌部署“十三五”生態(tài)環(huán)境保護總體工作，是《規(guī)劃》的基本主線。

生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善是全面建成小康社會的主要目標(biāo)之一。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善，其基本要求就是環(huán)境質(zhì)量只能更好、不能變差、不能退步，主要環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)要有所好轉(zhuǎn)，一些突出環(huán)境問題如大規(guī)模嚴(yán)重霧霾、城市黑臭水體等明顯減輕。這一目標(biāo)的確立標(biāo)志著我國環(huán)境保護要求發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化，需要在“十三五”乃至更長一段時間內(nèi)，久久為功，積小勝為大勝，從量變到質(zhì)變,著力從全面惡化、局部改善、有所改善到總體改善和基本達(dá)標(biāo)。

研究確定與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的相應(yīng)目標(biāo)指標(biāo)主要考慮三方面因素：一是綜合考慮公眾環(huán)境質(zhì)量訴求、環(huán)境指標(biāo)可行可達(dá)、經(jīng)濟社會可承受等因素，以及我國人口高密度、產(chǎn)業(yè)高強度、能源結(jié)構(gòu)不合理等客觀情況，既要積極作為，又不能操之過急。二是重視后發(fā)優(yōu)勢與制度優(yōu)勢，注重運用解決階段性環(huán)境問題的規(guī)律。我國不少地區(qū)已經(jīng)達(dá)到比較高的經(jīng)濟發(fā)展水平，可能實現(xiàn)與發(fā)達(dá)國家“歷史同期”相當(dāng)?shù)沫h(huán)境質(zhì)量指標(biāo)。同時兼顧區(qū)域差異，采取針對性措施加強中西部等地區(qū)環(huán)保工作，精準(zhǔn)提升重點區(qū)域、重點城市環(huán)境質(zhì)量。三是以民生改善為導(dǎo)向，增加與公眾感受息息相關(guān)的環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)。從“好”“差”兩頭著力，著力解決人民群眾反映強烈的突出環(huán)境問題，保障公眾享有基本安全的環(huán)境質(zhì)量服務(wù)。

《規(guī)劃》綜合考慮“十三五”期間經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢，按照質(zhì)量主線、全面小康、突出重點的考量，突破傳統(tǒng)的土壤、生態(tài)等薄弱環(huán)節(jié)，系統(tǒng)構(gòu)建了“十三五”規(guī)劃的目標(biāo)指標(biāo)體系，包括生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、污染物排放總量、生態(tài)保護修復(fù)等方面多項指標(biāo)。具體指標(biāo)項方面，一是設(shè)置水、大氣、土壤和生態(tài)狀況的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)，將《綱要》中環(huán)境質(zhì)量約束性指標(biāo)和森林發(fā)展指標(biāo)全部作為《規(guī)劃》約束性指標(biāo)，同時增加受污染耕地安全利用率、污染地塊安全利用率兩項土壤方面的約束性指標(biāo)，增加了地級及以上城市重度及以上污染天數(shù)比例下降、近岸海域水質(zhì)優(yōu)良（一、二類）比例、重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、地下水質(zhì)量極差比例、濕地保有量、重點生態(tài)功能區(qū)所屬縣域生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)、草原綜合植被蓋度等預(yù)期性生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)；二是在保留“十二五”期間控制的二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮主要污染物排放總量基礎(chǔ)上，增加重點地區(qū)重點行業(yè)揮發(fā)性有機物、重點地區(qū)總氮、重點地區(qū)總磷等區(qū)域性污染物排放總量預(yù)期性指標(biāo)，突出環(huán)境質(zhì)量改善的針對性；三是設(shè)置國家重點保護野生動植物保護率、全國自然岸線保有率、新增沙化土地治理面積、新增水土流失治理面積等保護修復(fù)方面指標(biāo)。

5 加大生態(tài)產(chǎn)品供給，加強生態(tài)空間管控，嚴(yán)守生態(tài)紅線

生態(tài)產(chǎn)品供給和生態(tài)環(huán)境需求已經(jīng)成為“十三五”規(guī)劃具有方向性質(zhì)的關(guān)鍵詞。十八屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）要求為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品,推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式,協(xié)同推進人民富裕、國家富強、中國美麗 ?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》明確提出，使供給能力滿足廣大人民日益增長、不斷升級和個性化的物質(zhì)文化和生態(tài)環(huán)境需要。

過去定義生產(chǎn)的目的時，將其表述為滿足人民日益增長的物質(zhì)和文化需求，其中并沒有生態(tài)環(huán)境。從需求端看，優(yōu)良空氣、水等已經(jīng)成為稀缺資源，人民對生態(tài)產(chǎn)品供需矛盾，是社會主義初級階段的主要矛盾之一?！督ㄗh》明確了發(fā)展不僅僅是增加GDP，生產(chǎn)更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品也是發(fā)展的內(nèi)涵（是農(nóng)、工、服務(wù)產(chǎn)品之外的新型產(chǎn)品），是富裕、富強、美麗的有機結(jié)合。

要擴大生態(tài)產(chǎn)品供給，必須保護生態(tài)產(chǎn)品供給的源泉地即生態(tài)空間。生態(tài)空間是指具有自然屬性、以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等，實際上就是生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的“土壤”。

要擴大生態(tài)產(chǎn)品供給，必須劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線。生態(tài)保護紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)劃定的具有特殊重要生態(tài)功能而必須實施嚴(yán)格保護的區(qū)域，是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線，實際上就是優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的“永久基本農(nóng)田”。

要擴大生態(tài)產(chǎn)品供給，必須加強生態(tài)環(huán)境空間分級管控。生態(tài)空間管控不僅僅限于自然生態(tài)空間的保護和管控，明確保護的生態(tài)環(huán)境目標(biāo)，也包括從生態(tài)保護、生態(tài)功能維護角度，對國土空間的開發(fā)強度、開發(fā)方式進行調(diào)控，確保生態(tài)空間、生活空間、生產(chǎn)空間均衡有序，嚴(yán)防產(chǎn)業(yè)污染轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)形成有利于生態(tài)環(huán)境保護的空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式。

從規(guī)劃角度體現(xiàn)山水林田湖的系統(tǒng)思想，生態(tài)空間有利于環(huán)境質(zhì)量改善，有利于增加環(huán)境容量和承載能力?！兑?guī)劃》以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)，從自然資源產(chǎn)權(quán)、生態(tài)產(chǎn)品價值觀出發(fā)，以生態(tài)保護紅線加強自然生態(tài)空間管控，以環(huán)境功能區(qū)劃加強生產(chǎn)生活空間管控，構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度，明確區(qū)域生態(tài)環(huán)境功能和差異化的管控要求，著力解決過度開發(fā)、無序開發(fā)、分散開發(fā)導(dǎo)致的生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題。

6 實行“三線一單”管理，做實綠色發(fā)展源頭調(diào)控

《規(guī)劃》在強化生態(tài)空間管控一節(jié)中明確提出，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，規(guī)范完善生態(tài)環(huán)境空間管控、生態(tài)環(huán)境承載力調(diào)控、環(huán)境質(zhì)量底線控制、戰(zhàn)略環(huán)評與規(guī)劃環(huán)評剛性約束等環(huán)境引導(dǎo)和管控要求，制定落實生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單（簡稱為“三線一單”）的技術(shù)規(guī)范，強化“多規(guī)合一”的生態(tài)環(huán)境支持。這是《規(guī)劃》的新要求，也是做實環(huán)境宏觀調(diào)控，特別是強化生態(tài)環(huán)境空間管控的好做法，也是一個有效的技術(shù)平臺。

“三線一單”指生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入清單，是針對可持續(xù)發(fā)展的要求，在對國土空間生態(tài)環(huán)境的區(qū)域差異性特征、環(huán)境資源承載力、環(huán)境功能與質(zhì)量目標(biāo)客觀評價的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生的資源環(huán)境生態(tài)底線性、約束性要求，是區(qū)域資源開發(fā)、污染物排放和環(huán)境安全的最低限度要求。

“三線一單”提法和思想在《京津冀生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》中均有所涉及。一些地方的戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評和環(huán)境總體規(guī)劃研究中已積累了不少好的做法，形成了技術(shù)方法體系。《規(guī)劃》將這些方面的前期研究和實踐予以凝練，力爭實現(xiàn)技術(shù)體系化、技術(shù)平臺化和技術(shù)規(guī)范化，并以開展國土空間生態(tài)環(huán)境評價為切入點，識別建立“三線一單”，建立生態(tài)環(huán)境保護管理的基礎(chǔ)平臺，系統(tǒng)參與“多規(guī)合一”，提升環(huán)境宏觀調(diào)控效能。

7 深化質(zhì)量管理，實行環(huán)境質(zhì)量清單式落地管理

《規(guī)劃》以提高環(huán)境質(zhì)量這個核心作為“十三五”環(huán)境保護的主線全面部署，將治理目標(biāo)和任務(wù)落實到區(qū)域、流域、城市和控制單元，十余次提及治理責(zé)任清單、污染地塊清單、污染嚴(yán)重水體清單、黑臭水體清單等，強力推動環(huán)境質(zhì)量改善的清單式管理，深入推進質(zhì)量管理工作。

我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境特征分異大，直接影響地區(qū)間資源能源消耗、污染排放及環(huán)境質(zhì)量改善進程。與過去的總量目標(biāo)較多的實施自上而下的管理方式不同，由于我國環(huán)境質(zhì)量具有區(qū)域分化的特征，因此，提高環(huán)境質(zhì)量工作具有差異性和自下而上的特征。地方政府根據(jù)地方差異化情況提出的針對性、有效性措施，一區(qū)一策科學(xué)施治，排污單位遵從質(zhì)量改善差異化要求，強調(diào)精準(zhǔn)治理、精準(zhǔn)發(fā)力。

一是分區(qū)域、分流域、分階段制定環(huán)境管理目標(biāo)，將環(huán)境質(zhì)量不降級、反退化作為剛性約束，實施環(huán)境質(zhì)量改善的清單式管理。用三個五年規(guī)劃左右的時間，推動珠三角、長三角、京津冀三大片區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量遞進式達(dá)標(biāo)；基于1784個單元，針對七大流域分別提出水環(huán)境質(zhì)量針對性目標(biāo)和措施，全國篩選343個單元優(yōu)先治理改善；對農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地分別提出土壤環(huán)境污染防治管控措施，實施分類保護防治。二是指標(biāo)強調(diào)“五可”（可監(jiān)測、可分解、可統(tǒng)計、可評估、可考核），質(zhì)量改善要求清單式落地，各地區(qū)都可以對號入座，任務(wù)分省市、分年份。三是強調(diào)環(huán)境質(zhì)量改善與總量減排、生態(tài)保護、環(huán)境風(fēng)險防控等各項工作的系統(tǒng)聯(lián)動，將提高環(huán)境質(zhì)量作為統(tǒng)籌推進各項工作的核心評價標(biāo)準(zhǔn)，積極推進各項工作。四是做實環(huán)境質(zhì)量管理制度，以城市和控制單元質(zhì)量目標(biāo)清單管理為抓手，強化環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、評估、監(jiān)督和考核，確保質(zhì)量改善落地到人。

8 改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護制度

十八屆五中全會審議通過的《建議》第一次提出了改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度和實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護制度。這兩個詞具有一定的因果邏輯關(guān)系。最嚴(yán)格的環(huán)境保護制度不在于一味地在“最”字和“嚴(yán)格”兩字上作文章，而更多地在于要通過改革創(chuàng)新，建立環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，形成“四梁八柱”，讓制度有效管用，讓制度更加定型和體系化。

環(huán)境治理基礎(chǔ)制度中的“治理”與形成政府、企業(yè)、社會共治的環(huán)境治理體系一樣，都不是指污染防治或者環(huán)境治理修復(fù)的“治理”，而是指環(huán)境保護管理政策制度及其運行的規(guī)則，是國家能力、制度能力，是與治理體系及其治理能力現(xiàn)代化概念內(nèi)涵一致的“良治”范疇。

過去的環(huán)境保護往往講三大政策八項制度，這應(yīng)該是屬于環(huán)境治理基礎(chǔ)制度性質(zhì)，具體包括“預(yù)防為主，防治結(jié)合”“誰污染，誰治理”“強化環(huán)境管理”這三項政策和“環(huán)境影響評價”“三同時”“排污收費”“環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任”“城市環(huán)境綜合整治定量考核”“排污申請登記與許可證”“限期治理”“集中控制”等八項制度。這些年，有些政策制度效果不好需要調(diào)整，有些政策制度已經(jīng)或者即將大改，有些政策制度已經(jīng)名存實亡。但新的治理基礎(chǔ)制度又尚未完全建立，正處于新時代新要求下新老銜接過渡、改革創(chuàng)新完善的時期，因此目前社會上對于環(huán)境治理基礎(chǔ)制度概念與范疇理解并不完全統(tǒng)一，也是一個尚在探索、創(chuàng)新、實踐過程中的開放體系。

按照《規(guī)劃》表述，環(huán)境治理基礎(chǔ)制度目前包括排放許可制、省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度、生態(tài)保護紅線、環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度、環(huán)境信息公開制度、環(huán)境保護督察巡視、生態(tài)環(huán)境損害賠償和責(zé)任追究等。與老的三項政策八項制度相比，環(huán)境治理基礎(chǔ)制度的改革建立要更加強調(diào)基礎(chǔ)性和底盤性，更加強調(diào)處理發(fā)展和保護的關(guān)系，更加強調(diào)時效性、針對性。一般可以從主體上進行分類，分為黨委和政府及其相關(guān)部門、企事業(yè)等排污者、社會公眾等，也可以從過程進行分類，分為源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲等。期望到2020年，我國環(huán)境保護新的制度體系能夠基本建立健全，為環(huán)境治理基礎(chǔ)制度打上最嚴(yán)格的鮮明烙印。

實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護制度是繼最嚴(yán)格的耕地保護制度、最嚴(yán)格的水資源保護制度之后，中央提出的第三個最嚴(yán)格的制度。“最嚴(yán)格”體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院高度重視環(huán)境保護的意志決心，體現(xiàn)了積極回應(yīng)人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境新期待的鮮明態(tài)度，體現(xiàn)了從源頭、全過程和生產(chǎn)、流通、消費各環(huán)節(jié)來加強環(huán)境保護的新思路。其中，保護環(huán)境的治本之策是源頭嚴(yán)防，關(guān)鍵所在是過程嚴(yán)管，根本保障是后果嚴(yán)懲。

“最嚴(yán)格環(huán)境保護制度”是我國政府在經(jīng)濟社會發(fā)展新階段、在環(huán)境污染和生態(tài)保護日益嚴(yán)峻的形勢下，為解決突出生態(tài)環(huán)境問題，確保生態(tài)環(huán)境閾值底線不被逾越和突破，以及為滿足生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)需求和要求而制定的環(huán)境保護制度，它更具有剛性和約束力，并能夠得到有效實施和執(zhí)行。其目標(biāo)是建立一種最嚴(yán)格的環(huán)境保護規(guī)定和執(zhí)行機制，提高現(xiàn)有環(huán)境保護工作的質(zhì)量和效率，不斷滿足公眾日益增加的環(huán)境質(zhì)量需要，減少環(huán)境沖突事件的發(fā)生，促進經(jīng)濟社會環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

落實這一要求，需要構(gòu)建監(jiān)管統(tǒng)一、執(zhí)法嚴(yán)明、多方參與的環(huán)境治理體系，著力解決污染防治能力弱、監(jiān)管職能交叉、權(quán)責(zé)不一致等問題；構(gòu)建企業(yè)落實主體責(zé)任、排污許可、達(dá)標(biāo)排放的管理制度，著力解決企業(yè)違法成本低等問題；構(gòu)建更多運用經(jīng)濟手段進行環(huán)境治理和生態(tài)保護的市場體系，著力解決市場主體和市場體系發(fā)育滯后等問題；構(gòu)建充分反映資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效益的生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度，著力解決發(fā)展績效評價不全面、責(zé)任落實不到位、損害責(zé)任追究缺失等問題。

實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護制度，建好“督政”和“督企”兩條制度鏈條很重要，這有利于形成綠色發(fā)展的內(nèi)生機制和長效機制，是需要改革創(chuàng)新、加快完善的“治本”之策,在加大治理力度的同時一定要實現(xiàn)源頭預(yù)防和制度建設(shè)的突破。

9 推進生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

十八大以來，國家將加強生態(tài)環(huán)境治理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)作為生態(tài)文明體制改革的主要目標(biāo)，部署了一系列改革環(huán)境基礎(chǔ)治理制度的重大措施，以使國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化推進過程中生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域不缺項、相平衡。

十八屆五中全會提出“實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護制度，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”，《規(guī)劃》將這部分內(nèi)容作為一項重點任務(wù)提出，系統(tǒng)落實《生態(tài)文明體制改革總體方案》的要求，實施“硬制度”“硬任務(wù)”，從理念、認(rèn)識、行為方式、制度等方面，改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度,形成政府、企業(yè)、公眾共治的治理體系。

“十三五”期間，生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)和生態(tài)文明制度建設(shè)是同時并行、相互促進、缺一不可的兩大核心任務(wù)。要落實政府履職，我國長期存在保護弱、發(fā)展強，或者一撥人搞發(fā)展、一撥人搞保護，這種負(fù)向激勵制度是不利于加快補齊生態(tài)環(huán)境短板。規(guī)劃提出抓好“關(guān)鍵少數(shù)”，實行發(fā)展與保護“一崗雙責(zé)”，倒逼地方黨委政府更加積極主動地實現(xiàn)生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟發(fā)展的融合協(xié)調(diào)。穩(wěn)步推進全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實行國家考核、國家監(jiān)測的事權(quán)財權(quán)重大調(diào)整，積極推動環(huán)保督政巡視，實施生態(tài)環(huán)保黨政同責(zé)……這些制度改革使全面環(huán)境質(zhì)量管理具有前所未有的堅實基礎(chǔ)。

《規(guī)劃》從明確責(zé)任、加強監(jiān)管、能力支撐、核心機制入手，以環(huán)保督察巡視、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、離任審計、損害責(zé)任追究等落實地方黨委政府環(huán)境責(zé)任 ，牽住地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)這個“牛鼻子”；以排污許可、環(huán)境司法、損害賠償?shù)嚷鋵嵠髽I(yè)主體責(zé)任；以資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)確權(quán)、稅收政策引導(dǎo)、資源環(huán)境價格改革、綠色金融等強化市場激勵機制與市場主體培育；健全環(huán)境信息公開制度，促進公眾監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境行為，讓每個人都成為保護環(huán)境的參與者、建設(shè)者、監(jiān)督者。

10 提高生態(tài)環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化和信息化水平

解決環(huán)境問題，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，很難取得好效果，必須堅持環(huán)境治理五化并舉，《規(guī)劃》在指導(dǎo)思想中要求不斷提高生態(tài)環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化、信息化水平，這是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和質(zhì)量能力現(xiàn)代化建設(shè)的主要內(nèi)容，是環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的方向，是當(dāng)前環(huán)保系統(tǒng)能力建設(shè)和提升的抓手。

在《規(guī)劃》語境下，這“五化”都有其實實在在的任務(wù)要求與承載體現(xiàn)。系統(tǒng)化，就是要按照習(xí)近平總書記“山水林田湖是一個生命共同體”的系統(tǒng)觀，堅持生態(tài)保護與污染防治協(xié)同，多污染物協(xié)同，布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、綜合治理、制度改革等多種手段聯(lián)動，共同服務(wù)于改善環(huán)境質(zhì)量這一核心目標(biāo)?？茖W(xué)化，就是要遵循生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的規(guī)律，強化科技支撐，提高環(huán)境治理措施的針對性和有效性，推進綠色化與創(chuàng)新驅(qū)動深度融合，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。法治化，就是要強化環(huán)境司法，讓行之有效的一些制度和政策更加定型，以法制固化改革創(chuàng)新成果，促進建立公平規(guī)范的市場競爭秩序，使守法成為常態(tài)。精細(xì)化，就是要針對區(qū)域分異、行業(yè)分異的環(huán)境現(xiàn)狀特點，不搞一刀切，分流域、分區(qū)域、分行業(yè)確定重點任務(wù)和年度目標(biāo)，分區(qū)分類管控、分級分項施策。信息化，就是加快推進大數(shù)據(jù)建設(shè)和應(yīng)用，建設(shè)和完善全國統(tǒng)一、覆蓋全面的實時在線環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)，提高智慧環(huán)境管理技術(shù)水平，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、污染源排放、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)評管理、自然生態(tài)、核與輻射等數(shù)據(jù)整合集成、動態(tài)更新，建立信息公開和共享平臺，帶動治理方式和信息公開水平提升。

[1]新華社.中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要[N].人民日報, 2016-03-18(001).

[2] 中華人民共和國國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的通知[Z].中華人民共和國國務(wù)院公報, 2016, (35).

[3] 李干杰.牢固樹立綠色發(fā)展理念扎實推進“十三五”生態(tài)環(huán)境保護工作[J].環(huán)境保護，2016, 44(8): 10-16.

[4] 趙英民. 提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量 補齊生態(tài)環(huán)境保護短板——環(huán)境保護部副部長趙英民解讀《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》[N]. 中國環(huán)境報, 2016-12-06(001).

[5] 吳舜澤,王倩, 萬軍.“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃:把握新要求、布局新任務(wù)[J]. 世界環(huán)境, 2016(3): 16-19.

[6] 吳舜澤，王倩.“十三五”環(huán)境形勢與任務(wù)[J]. 中華環(huán)境, 2016(S1): 43-45.

[7] 新華社.國務(wù)院印發(fā)《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》 ——打好污染防治“三大戰(zhàn)役”——到二〇二〇年主要污染物排放總量大幅減少[N].人民日報，2016-12-06(002).

[8] 吳舜澤.準(zhǔn)確把握“十三五”環(huán)保規(guī)劃定位和基本特征[N].中國環(huán)境報，2016-12-07(003).

Scientific and Precise Understand the Key Words and New Formulations of the 13th Five-Year Ecological Environmental Protection Plan

WU Shunze*, WAN Jun
( Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing, 100012 )

The 13th Five-Year Environmental Protection Plan (EPP) is the ninth one in the aspects of environmental protection planning, which has to meet new requirements under the new circumstances and undertake many new content and tasks. It penetrates deeply and extensively into the following aspects of the planning, including ideas, strategies, fields, tasks, supports and so on. Through system combing, ten aspects of the key words and new formulations of the EPP were put forward and interpreted in this paper, which might help to generate a deeper and more accurate understanding of the plan.

13th Five-Year Ecological Environmental Protection Plan; comprehensive well-off; green development; environmental quality core; three lines and one list; environmental governance system

X321；D922.6

1674-6252（2017）01-0009-06

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.01.009

*責(zé)任作者： 吳舜澤（1971—），男，研究員，博士，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長，中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會環(huán)境規(guī)劃專業(yè)委員會主任委員，牽頭承擔(dān)國家環(huán)境保護“十一五”、“十二五”、“十三五”規(guī)劃以及水污染防治行動計劃等研究編制技術(shù)工作，E-mail：wusz@caep.org.cn。