文/王爾德

京津冀大氣污染治理可以成為區(qū)域 綠色發(fā)展的契機
——專訪國研中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部副部長張永生

文/王爾德

近期，《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案（征求意見稿）》正在征求意見。該方案由環(huán)保部牽頭，會同發(fā)改委、工信部等多部門共同參與編寫，將提出更為嚴厲的治霾措施。

國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部副部長張永生分析認為，“壓煤、削能、治企、控車、控油、降塵、增綠”等大力度常規(guī)治霾措施是非常必要的。在此基礎(chǔ)上，還必須對傳統(tǒng)發(fā)展模式進行深刻反省，從更宏觀的視野來思考霧霾的成因和對策。

張永生認為，“京津冀地區(qū)的嚴重霧霾不只是中國傳統(tǒng)發(fā)展道路和走‘世界工廠’道路的結(jié)果，更是工業(yè)革命后人類走上傳統(tǒng)‘高物質(zhì)資源消耗、高污染、高排放’工業(yè)化道路的后果。”

張永生指出，要解決這種傳統(tǒng)發(fā)展道路帶來的嚴重大氣污染，不能僅僅局限于在常規(guī)思路下的修修補補，而必須對傳統(tǒng)發(fā)展模式進行深刻反省，加快推進發(fā)展范式的根本性轉(zhuǎn)變，使經(jīng)濟進入一個新的以追求增進福祉為目的的發(fā)展軌道。

“京津冀嚴重霧霾下形成的危機共識，有助于使這種危機轉(zhuǎn)化為綠色發(fā)展的契機，加快中國發(fā)展范式轉(zhuǎn)軌的進程?！睆堄郎鷱娬{(diào)。

具體來說，可以圍繞京津冀綠色發(fā)展示范的大目標(biāo)進行系統(tǒng)設(shè)計，在通過強力措施短期內(nèi)大幅減少污染源的同時，跳出傳統(tǒng)工業(yè)化思維，拓寬發(fā)展內(nèi)容，改變傳統(tǒng)發(fā)展范式，打造基于環(huán)境和互聯(lián)網(wǎng)的面向未來的綠色發(fā)展范式。

張永生分析，京津冀大氣污染治理，需要從“治污、促新、托底”三個方面進一步著力推進。所謂治污，即采取最嚴格的環(huán)保標(biāo)準;所謂促新，即培育新的綠色經(jīng)濟增長點，讓環(huán)境治理同經(jīng)濟增長相互促進;所謂托底，即對受影響的地區(qū)、產(chǎn)業(yè)和群體進行扶助。

傳統(tǒng)發(fā)展范式導(dǎo)致京津冀霧霾

《中國環(huán)境管理》：從全球的視野來看，您如何看待京津冀地區(qū)的霧霾？

張永生：京津冀霧霾是工業(yè)革命以來世界上范圍最廣最嚴重的空氣污染之一。同當(dāng)年美國洛杉磯和倫敦的空氣污染相比，中國霧霾治理更具復(fù)雜性。

首先，產(chǎn)生的原因和程度不同。中國的霧霾在全國大部分地區(qū)都有發(fā)生，不像西方只是限于個別城市。大范圍霧霾，是傳統(tǒng)西方工業(yè)化模式與中國一直以來全球工廠發(fā)展定位復(fù)合作用的結(jié)果，而京津冀地區(qū)的霧霾更有其獨特的原因。

其次，發(fā)展階段不一樣。與倫敦和洛杉磯霧霾發(fā)生在工業(yè)化完成階段不同，中國霧霾發(fā)生在經(jīng)濟仍處于中高速發(fā)展階段的時期，按照常規(guī)發(fā)展經(jīng)驗，很多污染物總量還會繼續(xù)上升。

第三，歷史背景不同。在西方國家治污時，傳統(tǒng)“先污染、后治理”的工業(yè)化道路被認為是唯一的發(fā)展道路，其治污是在這種傳統(tǒng)發(fā)展框架下，主要通過環(huán)境規(guī)制、技術(shù)升級及向海外轉(zhuǎn)移污染產(chǎn)業(yè)而實現(xiàn)的。其時，綠色發(fā)展的概念還沒有出現(xiàn)。而隨著人類對于發(fā)展模式的認識升級與探索，可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展目前已經(jīng)成為共識和主流。

《中國環(huán)境管理》：關(guān)于京津冀霧霾的成因，眾說紛紜，您怎么看？

張永生：成因可以從不同學(xué)科視角來分析，我們主要是從經(jīng)濟的視角來看。從科學(xué)上看，霧霾的化學(xué)成分及其來源非常復(fù)雜，科學(xué)家之間也有爭議。但就我國形成霧霾的污染源來看，主要包括燃煤、機動車、揚塵三大類，這基本已經(jīng)形成共識。因此，我國治理霧霾的重中之重，是減少煤炭和石油消耗。這又必須通過改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)。

簡而言之，由于產(chǎn)生霧霾的主要原因在于過去相當(dāng)長一段時間內(nèi)“高物質(zhì)資源消耗、高污染、高排放”的經(jīng)濟發(fā)展模式，因此治霾必須通過改變經(jīng)濟發(fā)展的模式來實現(xiàn)。由于大氣污染具有流動性，所以解決京津冀霧霾必須依靠區(qū)域協(xié)同治理，系統(tǒng)推進。

為何環(huán)京津冀地區(qū)高污染產(chǎn)業(yè)集中

《中國環(huán)境管理》：具體來說，京津冀地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是一個什么狀況？

張永生：如果進一步考察北京周邊六省市主要高污染行業(yè)的情況，就會發(fā)現(xiàn)，北京處于世界最密集的高污染產(chǎn)業(yè)包圍之中。由此看來，京津冀發(fā)生大范圍的持續(xù)霧霾，就毫不奇怪。

以鋼鐵為例，鋼鐵廠是大氣污染的最重要來源之一。如果考慮中國鋼鐵產(chǎn)量占全球的比重，則相當(dāng)于全球1/4的鋼鐵產(chǎn)量分布于北京周邊。一個國土面積不到全國1/20的區(qū)域，卻密布著全國超過一半的煉鐵高爐。僅以煤炭空間密度為例，京津冀地區(qū)就是我國東部地區(qū)平均值的2.5倍，是全球平均值的30倍之多。

包括鋼鐵在內(nèi)的這些高耗能行業(yè)，往往也是高污染行業(yè)。據(jù)河北省冶金行業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，2012年河北省鋼鐵行業(yè)生產(chǎn)噸鋼的二氧化硫、工業(yè)粉塵排放量分別達1.23千克和0.77千克，這兩個數(shù)字均為德國、日本等發(fā)達國家同行業(yè)先進水平的3～6倍。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，京津冀區(qū)域國土面積雖然只占全國的2%，但2014年常住人口占全國的8%，煤炭消費占全國的9.2%，單位面積二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵排放量分別是全國平均水平的3倍、4倍和5倍。

《中國環(huán)境管理》：傳統(tǒng)發(fā)展方式在全國范圍均如此，為何唯獨環(huán)北京地區(qū)尤其河北高污染產(chǎn)業(yè)如此集中?

張永生：原因當(dāng)然很復(fù)雜，但同河北特殊的地理位置和城鄉(xiāng)壁壘有較大關(guān)系。很大程度上，河北的發(fā)展要服從于首都北京的水資源保護、治安等需要，這使得北京周邊難以走常規(guī)工業(yè)化發(fā)展道路。與此同時，在包括農(nóng)村土地制度在內(nèi)的條件約束下，城鄉(xiāng)要素的雙向流動通道沒有打開，北京對其周邊的幅射效應(yīng)難以發(fā)揮，經(jīng)濟發(fā)展更像一個“抽水機”，加劇了環(huán)首都貧困帶的形成。

但是，河北又必須發(fā)展經(jīng)濟。由于河北獨特的交通區(qū)位優(yōu)勢和稟賦特征，加上政府主導(dǎo)發(fā)展模式下，招商引資抓大企業(yè)，比抓分散的中小企業(yè)更能收到GDP增長效果，故在更外圍選擇能夠拉動GDP增長的大型高能耗、高污染重化項目，就成為河北理性的選擇。因此，京津冀地區(qū)乃至整個中國當(dāng)前大范圍霧霾的形成，既是傳統(tǒng)發(fā)展范式的后果，也是傳統(tǒng)體制之痛。

讓治霾成為加快發(fā)展的契機

《中國環(huán)境管理》：“大氣十條”已經(jīng)出臺三年多，您如何評價現(xiàn)有的治霾措施？

張永生：公允地說，政府治霾決心非常大，采取了很多有力措施，也確實取得了很大成效。2016年，京津冀區(qū)域13個城市PM2.5、PM10、SO2和NO2的平均濃度分別為71、119、31和49微克每立方米，較2013年相比分別下降33%、34%、55.6%和4.5%，區(qū)域平均優(yōu)良天數(shù)比例為56.8%，較2013年相比上升19.2%.但是這種成效并沒有滿足公眾的現(xiàn)實需求，遠未實現(xiàn)區(qū)域空氣質(zhì)量達標(biāo)，公眾的環(huán)境“獲得感”還比較弱。

目前治霾的主要做法，還是集中在控制污染源和降低污染物排放上，比如河北的“壓煤、削能、治企、控車、控油、降塵、增綠”等措施。雖然在短期內(nèi)通過行政措施取得了較好效果，但長期看則缺乏動力機制，容易使治霾和經(jīng)濟發(fā)展對立起來，在讓治霾成為促進經(jīng)濟增長的動力方面顯得不足。

從目前區(qū)域聯(lián)合治霾的角度來看，還沒有形成京津冀三地共贏的治理格局，看起來河北付出的代價要更大。要解決這些問題，就必須根本上轉(zhuǎn)變發(fā)展范式，讓治霾成為加快發(fā)展的契機。

《中國環(huán)境管理》：京津冀如何轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，將治霾由挑戰(zhàn)變成一個加快發(fā)展的契機？

張永生：首先是發(fā)展導(dǎo)向從重點滿足民眾的物質(zhì)需求，轉(zhuǎn)向滿足民眾的全面需求。經(jīng)濟發(fā)展的根本目的是增進民眾福祉，而傳統(tǒng)工業(yè)化模式，主要著眼于物質(zhì)財富的增長，不僅忽視其他非物質(zhì)需求，也未將這些需求當(dāng)作經(jīng)濟增長的來源。GDP的測度，也更多的是反映物質(zhì)財富的增長。在物質(zhì)財富發(fā)展到一定程度后，將發(fā)展導(dǎo)向轉(zhuǎn)向滿足民眾的全面需求，意味著GDP的內(nèi)容將發(fā)生改變。由于滿足非物質(zhì)的文化、精神及生態(tài)環(huán)境需求同樣對應(yīng)著相應(yīng)的產(chǎn)品和服務(wù)，它們不僅可以成為經(jīng)濟增長新的來源，而且可以全方位地滿足民眾需求并提高居民幸福程度。與此同時，這種轉(zhuǎn)向，還會大大減少物質(zhì)資源消耗、降低環(huán)境損耗和碳排放。

京津冀地區(qū)，尤其北京和天津，目前人均GDP已處于較高收入水平，應(yīng)從單純GDP增長導(dǎo)向轉(zhuǎn)向社會福祉導(dǎo)向，環(huán)境、就業(yè)、民生(教育、醫(yī)療水平)和社會保障優(yōu)先。

其次，推動中國經(jīng)濟從高環(huán)境代價的低端制造向“世界工廠2.0”轉(zhuǎn)變。京津冀地區(qū)的高污染，是中國傳統(tǒng)發(fā)展模式的必然產(chǎn)物。相應(yīng)地，治理京津冀污染，沒有中國整體發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型升級，也決難成功。中國應(yīng)做制造強國，而非制造大國。通過提高資源環(huán)境稅收、出口配額限制等措施，大幅減少以高污染、高能源、高資源消耗為代價，且低附加值的低端制造品的出口，扭轉(zhuǎn)內(nèi)涵排放凈出口的格局。

第三，以建設(shè)新鄉(xiāng)村為契機，重塑京津冀城鄉(xiāng)新格局?，F(xiàn)有的城鎮(zhèn)化模式，很大程度上是工業(yè)時代的產(chǎn)物，互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字時代和綠色發(fā)展時代，要有新的城鎮(zhèn)化思維。過去被視為落后的農(nóng)村，也可以發(fā)展起大量高價值的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。一直以來，在工業(yè)革命以來的工業(yè)化模式下，財富是以工業(yè)產(chǎn)品為中心，農(nóng)村被看作只是提供農(nóng)產(chǎn)品和勞動力的基地，經(jīng)濟發(fā)展的過程，被認為就是農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)工業(yè)部門的過程，而“落后的”農(nóng)村，被認為是要“消滅”的對象。結(jié)果，鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)文化、人文、自然環(huán)境、景觀、生活方式等寶貴的無形價值，在以物質(zhì)財富為中心的現(xiàn)代化的過程中，很大程度上被無視甚至被摧毀。京津冀周邊的鄉(xiāng)村，其實蘊含著巨大的無形財富和資源，同樣可以成為經(jīng)濟增長的重要來源。尤其是，隨著互聯(lián)網(wǎng)、信息通訊技術(shù)、快速交通、私人汽車的普及，環(huán)境優(yōu)美的京津冀鄉(xiāng)村，如果能夠同京津冀巨大的城市需求對接，就可以創(chuàng)造出巨大的財富，成為北京高品質(zhì)的綠色經(jīng)濟和休閑帶。

《中國環(huán)境管理》：發(fā)展思路的變化必然要求體制上的變革，您覺得應(yīng)如何推動體制變革？

張永生：首先，京津冀地區(qū)應(yīng)逐步率先大幅降低對地方干部的GDP考核，代之以環(huán)保、就業(yè)、民生、社會保障以及群眾滿意度測評。需要特別說明的是，既然治理霧霾會刺激經(jīng)濟發(fā)展，何以又要大幅降低對干部GDP考核權(quán)重?原因在于，治理環(huán)境刺激的綠色發(fā)展內(nèi)容，不同于傳統(tǒng)的發(fā)展內(nèi)容。如果過于強調(diào)GDP考核，則地方官員就會用他們習(xí)慣的“大抓項目、抓大項目”的老辦法發(fā)展經(jīng)濟，不會冒風(fēng)險探索綠色發(fā)展之路，而老辦法下環(huán)保同增長又相沖突。相反，如果大幅降低對GDP的考核，則會鼓勵和激勵地方官員加大環(huán)境治理、探索綠色發(fā)展道路，而由于綠色發(fā)展具有自我實現(xiàn)的特點，進程一旦啟動，就會進入自我加速的良性軌道，帶來經(jīng)濟增長的效果。

其次，加快京津冀財稅改革，讓綠色發(fā)展同樣可以增加地方稅收，為地方政府提供促進綠色發(fā)展的激勵。在京津冀率先大幅度進行結(jié)構(gòu)性稅收改革:大幅提高“兩高一資”制造產(chǎn)品的稅收，包括大幅提高環(huán)境成本、安全生產(chǎn)成本，以及加征高額資源使用稅。

第三，加快打破京津冀區(qū)域行政壁壘，逐步實現(xiàn)京津冀基本公共服務(wù)均等化，交通、電信同城化。對環(huán)首都貧困帶，尤其對周邊12個貧困縣市進行橫向財政轉(zhuǎn)移支付試點，探索由中央縱向財政轉(zhuǎn)移支付、省級縱向轉(zhuǎn)移支付和北京、天津橫向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的辦法，大幅縮小這些地方同京津的基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施差距。在這一地帶可以采取特殊政策，一方面疏解北京人口，另一方面形成新的綠色增長帶。

第四，在京津冀率先改革對化石能源生產(chǎn)廠家的補貼。將這些補貼用于新能源發(fā)展和低收入家庭的能源消費。改變對生產(chǎn)者補貼的做法，更多實現(xiàn)消費者補貼。這種改變雖然會帶來化石能源價格上漲，但消費者因為有補貼，其福利不會受到影響，反而會激勵其通過節(jié)約使用能源而獲益。與此同時，這種改變將帶來傳統(tǒng)化石能源和新能源比價的變化，會大大刺激新能源發(fā)展。

“治污、促新、托底”

《中國環(huán)境管理》：就治霾的措施而言，您認為應(yīng)該如何優(yōu)化？

張永生：具體而言，可以從三個方面進行優(yōu)化，即“治污、促新、托底”。

所謂“治污”，即在京津冀采取最嚴格的環(huán)保標(biāo)準，做好污染源管理和控制污染物排放;所謂“促新”，即培育新的綠色經(jīng)濟增長點，以讓環(huán)境治理同經(jīng)濟增長相互促進。促進京津冀綠色發(fā)展，重點在于促進河北綠色經(jīng)濟增長，具體包括環(huán)首都貧困帶、河北傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級，以及河北外圍地區(qū)形成新發(fā)展模式。

所謂“托底”，即對受影響的地區(qū)、產(chǎn)業(yè)和群體進行扶助和補償。霧霾治理，尤其是嚴厲的環(huán)境標(biāo)準，雖然總體上會對京津冀綠色發(fā)展有利，但也不可避免地影響的特定人群、產(chǎn)業(yè)和地區(qū)。因此，應(yīng)對這些特定人群、產(chǎn)業(yè)和地區(qū)進行扶持，幫助其轉(zhuǎn)型升級和轉(zhuǎn)產(chǎn)。

《中國環(huán)境管理》：相比“治污”和“拖底”，“促新”的難度顯然更大。您認為京津冀如何實現(xiàn)“促新”？

張永生：這是一個很大的題目，這里只強調(diào)幾點。首先，加大治污力度，本身就是最好的“促新”。從經(jīng)濟增長和成本收益的角度看，雖然治理霧霾會影響那些污染企業(yè)，但卻可以催生大量親環(huán)境的經(jīng)濟活動，促進資源向綠色方向配置。

其次，滿足京津冀業(yè)已存在的巨大綠色需求，就可以形成重要的增長來源。比如，北京對周邊鄉(xiāng)村有巨大的休閑、居住、養(yǎng)老等市場需求，當(dāng)然這不只是京津冀一體化的問題，更是城鄉(xiāng)體制壁壘的問題。

第三，很多新的綠色消費需求，其實是可以通過政府規(guī)制、公共產(chǎn)品和市場手段催生的。比如，新的環(huán)保標(biāo)準就會催生新的市場。

第四，通過加大生態(tài)補償力度促進河北經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。河北下大力氣治理大氣污染和提供更好的生態(tài)服務(wù)，北京、天津的綠色經(jīng)濟活動就會增加，北京、天津再從增加的經(jīng)濟增量中拿出一部分同河北分享，就會形成三地“共贏”的格局。

第五，加快京津冀一體化，加快塑造新的經(jīng)濟形態(tài)和區(qū)域經(jīng)濟格局。比如，以快速交通、互聯(lián)網(wǎng)、ICT和電子商務(wù)為依托，加大鄉(xiāng)村環(huán)境整治、景觀美化，在京津冀區(qū)域形成星羅棋布的“綠色現(xiàn)代鄉(xiāng)村社區(qū)”。

《中國環(huán)境管理》：京津冀霧霾治理需要巨大的資金投入，那么錢從哪里來？

張永生：問題的核心并不是資金問題，而是能否創(chuàng)造條件以充分挖掘綠色發(fā)展的潛力。只要有足夠的回報，就可以設(shè)計各種金融工具來進行融資。這樣，金融和綠色發(fā)展，就可以相互促進。比如，以“母基金+子基金”方式，設(shè)立京津冀綠色發(fā)展基金，以促進綠色基礎(chǔ)設(shè)施、綠色產(chǎn)業(yè)和綠色創(chuàng)業(yè)。也可以考慮設(shè)立綠色發(fā)展銀行、發(fā)行綠色債券、探索開展綠色信貸，等等。當(dāng)然，還有更多的形式可以探討。

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.01.018