高吉喜，鞠昌華，鄒長(zhǎng)新

（環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所，南京 210042）

構(gòu)建嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)紅線管控制度體系

高吉喜*，鞠昌華，鄒長(zhǎng)新

（環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所，南京 210042）

生態(tài)保護(hù)紅線制度是我國(guó)今后生態(tài)保護(hù)工作的核心制度安排，需要以更加嚴(yán)格的配套管控政策與措施予以支撐。本研究在分析生態(tài)保護(hù)紅線管控要求的基礎(chǔ)上，嘗試提出了包括監(jiān)測(cè)技術(shù)管控、監(jiān)察執(zhí)法管控、行政許可管控、法律強(qiáng)制管控和社會(huì)參與管控在內(nèi)的生態(tài)保護(hù)紅線管控制度體系，并從加快生態(tài)保護(hù)紅線立法、構(gòu)建“多規(guī)合一”機(jī)制、健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、改革政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系、推動(dòng)離任審計(jì)制度、推進(jìn)責(zé)任追究制度、建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和推動(dòng)信息公開機(jī)制與宣傳教育等方面提出了相應(yīng)配套措施，為嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全提供支撐。

生態(tài)保護(hù)紅線；管控制度；配套制度

引言

當(dāng)前，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，生態(tài)問(wèn)題逐步凸顯。部分地區(qū)生態(tài)受損嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)功能退化，生態(tài)環(huán)境日趨脆弱，導(dǎo)致自然災(zāi)害多發(fā)，威脅人居環(huán)境安全。在此背景下，生態(tài)紅線保護(hù)成為國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)戰(zhàn)略性制度安排[1]。《中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要的決議》（以下簡(jiǎn)稱為《“十三五”規(guī)劃綱要》）均在生態(tài)文明制度建設(shè)中明確提出了劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。2017年2 月7日，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，從劃定與嚴(yán)守兩個(gè)方面闡釋了國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線制度的核心要義和頂層設(shè)計(jì)。因此，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線將是我國(guó)“十三五”期間生態(tài)環(huán)境保護(hù)的核心任務(wù)之一[2]。本文以守住生態(tài)保護(hù)紅線空間，維護(hù)和改善生態(tài)系統(tǒng)功能為目標(biāo)，嘗試提出生態(tài)保護(hù)紅線管控制度體系及其配套措施，為筑牢國(guó)家生態(tài)安全格局提供科學(xué)支持。

1 生態(tài)保護(hù)紅線管控的要求

1.1 管控目標(biāo)的要求

《“十三五”規(guī)劃綱要》明確提出了生態(tài)保護(hù)紅線管控目標(biāo)要求，強(qiáng)調(diào)生態(tài)功能不降低、保護(hù)面積不減少、用地性質(zhì)不改變[2,3]。

（1）生態(tài)功能不降低。生態(tài)保護(hù)紅線的核心目標(biāo)就是保住以下三條線，有效維護(hù)與改善生態(tài)功能。通過(guò)生態(tài)服務(wù)保障線提供生態(tài)調(diào)節(jié)與文化服務(wù)功能，通過(guò)人居環(huán)境安全屏障線提供生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)生態(tài)維持功能，通過(guò)生物多樣性維持線提供關(guān)鍵物種、生態(tài)系統(tǒng)與種質(zhì)資源保護(hù)功能，保障國(guó)家生態(tài)安全格局和基本生態(tài)支持功能[3]。

（2）保護(hù)面積不減少。生態(tài)保護(hù)紅線的基本要求是對(duì)保護(hù)面積的剛性約束。為維持最低限度內(nèi)一定面積規(guī)模的保護(hù)區(qū)域基本生態(tài)功能，生態(tài)保護(hù)紅線邊界應(yīng)保持相對(duì)穩(wěn)定，面積規(guī)模不減少，以有效控制不合理的開發(fā)活動(dòng)，發(fā)揮生態(tài)保護(hù)紅線的生態(tài)安全底線保障作用。

（3）用地性質(zhì)不改變。生態(tài)保護(hù)紅線的核心要求是生態(tài)用地性質(zhì)的穩(wěn)定。生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)要以自然生態(tài)用地為主，強(qiáng)化各類生態(tài)用地空間用途管制，嚴(yán)禁生態(tài)用地隨意改變?yōu)榉巧鷳B(tài)用途，從而維持對(duì)紅線區(qū)域主體對(duì)象的穩(wěn)定保護(hù)[4]。

1.2 全周期管控要求

從全周期管控看，生態(tài)保護(hù)紅線要求源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲[2]。

（1）源頭嚴(yán)防。必須在源頭把關(guān)，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)紅線的“預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先”原則。一是以切實(shí)有效的宣傳教育，在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、企事業(yè)單位和個(gè)人心中形成守護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線的意識(shí)；二是以全面嚴(yán)格的制度安排嚴(yán)控在生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)開發(fā)建設(shè)及資源利用活動(dòng)，切斷侵占破壞生態(tài)保護(hù)紅線的源頭。

（2）過(guò)程嚴(yán)管。要在過(guò)程中嚴(yán)格管理，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)紅線的過(guò)程防控原則。一是以全天候的天地一體化監(jiān)測(cè)手段對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域?qū)嵤┏B(tài)化監(jiān)測(cè)，掌握第一手?jǐn)?shù)據(jù)資料；二是以全天候的自動(dòng)監(jiān)控與人工監(jiān)察執(zhí)法對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)活動(dòng)實(shí)施嚴(yán)密監(jiān)控。

（3）后果嚴(yán)懲。要在破壞后通過(guò)嚴(yán)懲形成震懾作用，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)紅線的責(zé)任擔(dān)當(dāng)原則。一是對(duì)決策損害生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部依法依規(guī)嚴(yán)懲，決不姑息；二是對(duì)侵占破壞生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的企事業(yè)單位和個(gè)人嚴(yán)肅追責(zé)，嚴(yán)懲不待。

2 生態(tài)保護(hù)紅線管控制度體系設(shè)計(jì)

2.1 監(jiān)測(cè)技術(shù)管控

建設(shè)和完善“天-空-地”一體化的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行全天候監(jiān)控，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管能力建設(shè)。一是綜合運(yùn)用遙感技術(shù)、地理信息系統(tǒng)以及各類型生態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的定位監(jiān)測(cè)，全面掌握生態(tài)保護(hù)紅線的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能狀況與動(dòng)態(tài)變化，以及主要生態(tài)問(wèn)題、人類活動(dòng)干擾及強(qiáng)度。二是構(gòu)建生態(tài)評(píng)估及預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)體系和技術(shù)方法，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能進(jìn)行定期評(píng)估，及時(shí)預(yù)測(cè)預(yù)警生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。三是構(gòu)建生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測(cè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，建設(shè)國(guó)家和地方生態(tài)紅線多層級(jí)信息系統(tǒng)，開展大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析，為生態(tài)保護(hù)紅線管控的決策、考核等提供數(shù)據(jù)支持[2,5]。

2.2 監(jiān)察執(zhí)法管控

構(gòu)建全天候的自動(dòng)監(jiān)控與人工監(jiān)察執(zhí)法結(jié)合的生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)察執(zhí)法管控體系，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)活動(dòng)加以執(zhí)法監(jiān)管。通過(guò)生態(tài)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)的定位監(jiān)控和日常巡查監(jiān)察，同時(shí)借助生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)成全方位、全天候的監(jiān)管平臺(tái)，監(jiān)控生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域內(nèi)發(fā)生的違法違規(guī)建設(shè)與不合理人為活動(dòng)。對(duì)監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題科學(xué)判斷，及時(shí)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查；對(duì)監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題規(guī)范執(zhí)法，通報(bào)地方政府和行業(yè)主管部門，提出處理建議，并將問(wèn)題記錄在案，作為績(jī)效考核和責(zé)任追究的重要依據(jù)[2]。

2.3 行政許可管控

生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域與一般生態(tài)空間的差異主要體現(xiàn)在行政許可上的嚴(yán)格程度，生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域在空間利用上有著比其他區(qū)域更為嚴(yán)格的管控要求。生態(tài)保護(hù)紅線的行政許可管控主要包括生態(tài)空間用途管制制度、分類分區(qū)管控制度、規(guī)劃及項(xiàng)目環(huán)評(píng)許可制度。考慮不同生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的主導(dǎo)生態(tài)功能、等級(jí)及保護(hù)需求差異，應(yīng)制定與之相適應(yīng)的不同生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和管控措施，以實(shí)現(xiàn)差別化管理和控制[2,6]。

（1）建立健全生態(tài)空間用途管制制度。生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域并不是完全不能進(jìn)行利用的無(wú)人區(qū)，但是，為保護(hù)空間的基本生態(tài)功能，應(yīng)根據(jù)不同生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的主導(dǎo)生態(tài)功能、保護(hù)需求及管理實(shí)際差異，確定與之相適應(yīng)的生態(tài)空間用途管制要求，在保障自然資源合理用途的同時(shí)有效保護(hù)生態(tài)空間。

（2）建立分類分區(qū)管理制度。根據(jù)不同類型生態(tài)保護(hù)紅線的保護(hù)目標(biāo)與管理要求，確定各個(gè)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)塊的主導(dǎo)生態(tài)功能與管理屬性特征，以現(xiàn)有法律法規(guī)為準(zhǔn)則，對(duì)不同類型區(qū)域?qū)嵤┓诸惞芾?。針?duì)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域內(nèi)部生態(tài)系統(tǒng)空間差異和管理分區(qū)，對(duì)人類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)設(shè)置準(zhǔn)入“門檻”和強(qiáng)度“控制閥”，明確不同分區(qū)管控下的差別化管理措施，嚴(yán)禁任何有損主導(dǎo)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的人類活動(dòng)。

（3）建立健全規(guī)劃及項(xiàng)目環(huán)評(píng)許可制度。規(guī)劃及項(xiàng)目環(huán)評(píng)是當(dāng)前環(huán)保部門重要的管控工具。通過(guò)規(guī)劃及項(xiàng)目環(huán)評(píng)，明確開發(fā)規(guī)劃及項(xiàng)目與生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的位置關(guān)系，分析規(guī)劃及項(xiàng)目對(duì)紅線區(qū)域的生態(tài)環(huán)境影響機(jī)制，預(yù)測(cè)影響程度，進(jìn)而作出科學(xué)判斷，明確規(guī)劃及項(xiàng)目實(shí)施的生態(tài)可行性，真正發(fā)揮預(yù)防性保護(hù)作用。

2.4 法律強(qiáng)制管控

生態(tài)保護(hù)紅線作為國(guó)家依法劃定的特殊重要生態(tài)保護(hù)空間，其特殊性依賴于法律背后的國(guó)家強(qiáng)制力，為生態(tài)保護(hù)紅線提供強(qiáng)制手段的保障。一是確定生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整的法定程序，以法律強(qiáng)制力保障紅線的穩(wěn)定性，保證紅線的嚴(yán)肅性，避免對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的隨意調(diào)整、侵占甚至取締。二是確定對(duì)破壞生態(tài)保護(hù)紅線行為的強(qiáng)制制止及責(zé)令恢復(fù)等其他必要的控制手段，以法律強(qiáng)制力保障對(duì)破壞紅線行為的強(qiáng)制控制。

2.5 社會(huì)參與管控

公眾是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的權(quán)利和責(zé)任主體，應(yīng)建立健全公眾參與機(jī)制，引導(dǎo)公眾參與生態(tài)紅線保護(hù)工作，也讓生態(tài)保護(hù)紅線接受廣泛的社會(huì)監(jiān)督。一是可在生態(tài)紅線保護(hù)的行政許可工作中設(shè)置公眾參與機(jī)制[6]。二是鼓勵(lì)、引導(dǎo)地方民眾參與到生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的日常監(jiān)督中。三是鼓勵(lì)地方群眾或環(huán)保NGO在發(fā)生損害行為后依法提起公益訴訟。

3 生態(tài)保護(hù)紅線管控制度的配套措施

3.1 加快生態(tài)保護(hù)紅線制度建設(shè)

生態(tài)保護(hù)紅線的權(quán)威性必須依靠制度來(lái)保障。為此，國(guó)家和地方都有必要建立起生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)制度，筑牢生態(tài)保護(hù)紅線的法制化框架[2]。新《環(huán)境保護(hù)法》首次將生態(tài)保護(hù)紅線寫入法律，但是目前僅作為原則性條文，仍待在國(guó)家立法層面出臺(tái)更加專門、細(xì)化生態(tài)保護(hù)紅線管控制度，明確監(jiān)督、管理的程序及相關(guān)民事、行政、刑事法律責(zé)任，確定其規(guī)范效力及實(shí)施路徑[7]。在國(guó)家有關(guān)制度的基礎(chǔ)上，地方政府應(yīng)針對(duì)本地區(qū)生態(tài)保護(hù)實(shí)際，制定更為具體和嚴(yán)格的紅線管控制度。

3.2 構(gòu)建“多規(guī)合一”機(jī)制

生態(tài)保護(hù)紅線的空間管制必須通過(guò)“多規(guī)合一”機(jī)制來(lái)保障。“多規(guī)合一”即將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的編制、實(shí)施相互銜接融合。沒(méi)有我國(guó)在規(guī)劃領(lǐng)域的“多規(guī)合一”制度配套建設(shè)，生態(tài)保護(hù)紅線的嚴(yán)格空間管制將失去綜合實(shí)施落實(shí)的制度保障。要確立生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃在“多規(guī)合一”框架中的基礎(chǔ)性、約束性地位。一是在編制時(shí)序方面，生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃應(yīng)先于土地利用、城市發(fā)展及基礎(chǔ)設(shè)施等各類規(guī)劃，其他規(guī)劃必須遵循生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃管控要求。二是改革現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃審批制度，由同級(jí)人民政府審批變?yōu)橥?jí)人民代表大會(huì)審批，將政府各項(xiàng)決策是否符合生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃作為合法性審查內(nèi)容[8]。

3.3 健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度

生態(tài)保護(hù)紅線必須依靠自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度獲得產(chǎn)權(quán)保障。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，明確界定自然資源的產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)界限，有利于防止侵權(quán)行為的發(fā)生，對(duì)自然資源的開發(fā)利用做出合理安排，避免對(duì)自然資源的過(guò)度利用，提高其利用效率。在生態(tài)保護(hù)紅線領(lǐng)域，完善產(chǎn)權(quán)制度有利于防止對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的侵占侵權(quán)，在不影響主導(dǎo)生態(tài)功能的前提下，合理安排紅線區(qū)自然資源的適度利用。當(dāng)前，我國(guó)自然資源的用益物權(quán)還不同程度上存在著產(chǎn)權(quán)不協(xié)調(diào)、權(quán)利邊界不清晰、權(quán)責(zé)不明確、主體地位不平等、利益機(jī)制不完善的問(wèn)題。有必要建成“邊界清晰、利益平衡、權(quán)責(zé)對(duì)等”的所有權(quán)系統(tǒng)，形成覆蓋全面、節(jié)點(diǎn)清晰、功能完整和互不重疊的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)制度體系，構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記與檔案制度、產(chǎn)權(quán)交易與審計(jì)制度等的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理權(quán)制度體系[9]。生態(tài)保護(hù)紅線的劃定大大促進(jìn)了生態(tài)空間用途管制，也將更加有利于推動(dòng)健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。

3.4 改革政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系

生態(tài)保護(hù)紅線的戰(zhàn)略性及權(quán)威性必須依靠綠色政績(jī)考核制度來(lái)引導(dǎo)和保障。政績(jī)考核制度是科層制體制下導(dǎo)向性約束機(jī)制，我國(guó)現(xiàn)行政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系對(duì)生態(tài)環(huán)境績(jī)效體現(xiàn)不足，不利于生態(tài)保護(hù)紅線的保護(hù)。因此，要改革政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系，支持我國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的保護(hù)。一是在政府考核指標(biāo)體系中納入生態(tài)效益、環(huán)境質(zhì)量、資源消耗等考核指標(biāo)，以推動(dòng)生態(tài)文明制度的落實(shí)。尤其是在重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域比例較高的行政區(qū)，應(yīng)側(cè)重衡量生態(tài)環(huán)境的改善、生態(tài)損害的修復(fù)和治理、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的提高等方面的績(jī)效[6]。二是針對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線，要建立以生態(tài)功能保護(hù)成效為導(dǎo)向的評(píng)估考核制度，合理制定考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，開展紅線區(qū)生態(tài)功能的狀況與變化評(píng)估，在評(píng)估的基礎(chǔ)上建立考核制度[2]。

3.5 推動(dòng)離任審計(jì)制度

生態(tài)保護(hù)紅線的約束性還需要通過(guò)離任審計(jì)制度來(lái)保障。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出 “探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”的要求。開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)有利于增強(qiáng)各級(jí)政府和社會(huì)組織的環(huán)境意識(shí)和環(huán)境責(zé)任，量化生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作績(jī)效。通過(guò)資產(chǎn)負(fù)債表的編制、計(jì)量方法的選擇、確權(quán)認(rèn)定、審計(jì)準(zhǔn)則的研究與制訂、收益表的編制、審計(jì)目標(biāo)與審計(jì)內(nèi)容以及離任審計(jì)與任中審計(jì)的結(jié)合等離任審計(jì)方法構(gòu)建和制度安排，可以為生態(tài)保護(hù)紅線的責(zé)任落實(shí)提供科學(xué)可靠的制度性量化管理支持[10]。

3.6 推進(jìn)責(zé)任追究制度

生態(tài)保護(hù)紅線的權(quán)威性還必須依靠責(zé)任追究制度來(lái)保障。責(zé)任追究制度是維護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線的事前警戒和事后懲戒機(jī)制，明確界定破壞生態(tài)保護(hù)紅線的法律責(zé)任與政治責(zé)任，設(shè)計(jì)好問(wèn)責(zé)追究程序，有利于更好地約束相關(guān)機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位及個(gè)人嚴(yán)格遵守生態(tài)保護(hù)紅線制度。對(duì)那些不顧生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域生態(tài)功能定位，盲目決策或玩忽職守、徇私舞弊，并造成嚴(yán)重后果的責(zé)任人，要建立責(zé)任終身追究機(jī)制；加大對(duì)以身試法、觸碰生態(tài)保護(hù)紅線、造成生態(tài)環(huán)境破壞責(zé)任人的處罰力度[6]。

3.7 建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)保護(hù)紅線必須依靠生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等獲得經(jīng)濟(jì)支持。生態(tài)補(bǔ)償是以保障區(qū)域生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展為原則，以資金調(diào)配手段為主的協(xié)調(diào)機(jī)制，是協(xié)調(diào)保護(hù)與開發(fā)矛盾的主要手段[2]。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，形成損害者賠償、受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)沫h(huán)境經(jīng)濟(jì)格局，有利于紅線區(qū)內(nèi)保護(hù)和區(qū)外發(fā)展的共贏。一是建立生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度。綜合考慮生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)面積、生態(tài)功能類型及其重要性、人口等因素，設(shè)置基本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，各地可依據(jù)地方經(jīng)濟(jì)狀況和生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)與周邊的關(guān)系進(jìn)一步細(xì)化調(diào)節(jié)方法，明確相應(yīng)補(bǔ)償途徑的方式。二是探索建立生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制。在一般補(bǔ)償機(jī)制之外，還應(yīng)以生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測(cè)評(píng)估結(jié)果為依據(jù)，建立以生態(tài)功能保護(hù)成效為導(dǎo)向的獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制。三是各級(jí)政府應(yīng)創(chuàng)新補(bǔ)償資金投融資機(jī)制。積極引入市場(chǎng)化、社會(huì)化手段，多渠道籌措補(bǔ)償資金，吸納社會(huì)資本投入生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的保護(hù)與恢復(fù)，逐步形成政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推動(dòng)、社會(huì)參與的生態(tài)補(bǔ)償投融資機(jī)制。

3.8 推動(dòng)信息公開機(jī)制與宣傳教育

生態(tài)保護(hù)紅線還應(yīng)通過(guò)信息公開機(jī)制及宣傳教育獲得公眾支持，提升公眾和領(lǐng)導(dǎo)干部的紅線意識(shí)，主動(dòng)避免侵占、污染和破壞生態(tài)保護(hù)紅線的行為。一是定期發(fā)布生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)信息，促進(jìn)公眾參與監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線的常態(tài)化監(jiān)管。二是準(zhǔn)確、全面、及時(shí)地公開生態(tài)保護(hù)紅線制度實(shí)施的相關(guān)內(nèi)容，包括紅線劃定的具體范圍、管理措施、狀況、擬采取的補(bǔ)救辦法和調(diào)整等全部信息[11,12]。三是大力宣傳相關(guān)生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)。四是加快推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線勘界定標(biāo)，讓全社會(huì)切實(shí)感受生態(tài)保護(hù)紅線的存在，提升公眾保護(hù)與監(jiān)督意識(shí)。五是借助生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的生態(tài)環(huán)境教育館宣傳生態(tài)保護(hù)知識(shí)。在全社會(huì)形成知曉生態(tài)保護(hù)紅線、了解生態(tài)保護(hù)紅線參與保護(hù)途徑、積極監(jiān)督生態(tài)保護(hù)紅線制度實(shí)施的良好氛圍[6]。

4 結(jié)語(yǔ)

生態(tài)保護(hù)紅線制度是我國(guó)今后生態(tài)保護(hù)工作的核心制度安排，應(yīng)通過(guò)更加嚴(yán)格的管控政策與配套措施予以支持。生態(tài)保護(hù)紅線管控目標(biāo)要求生態(tài)功能不降低、保護(hù)面積不減少、用地性質(zhì)不改變，實(shí)施源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的全過(guò)程周期管理?！蛾P(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》明確提出，到2020年基本建立生態(tài)保護(hù)紅線制度，到2030年生態(tài)保護(hù)紅線制度有效實(shí)施，生態(tài)功能顯著提升，國(guó)家生態(tài)安全得到全面保障?！笆濉笔巧鷳B(tài)保護(hù)紅線制度建設(shè)的關(guān)鍵期，生態(tài)保護(hù)紅線用途管制、生態(tài)補(bǔ)償、監(jiān)測(cè)評(píng)估、績(jī)效考核、責(zé)任追究將是制度建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容，需要國(guó)家層面加快頂層設(shè)計(jì)和政策引導(dǎo)，需要各有關(guān)部門根據(jù)職能分工協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，更需要地方政府勇于探索、創(chuàng)新實(shí)踐和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。生態(tài)保護(hù)紅線制度來(lái)之不易，我們應(yīng)該倍加珍惜，動(dòng)員全社會(huì)力量共同參與，在未來(lái)不斷優(yōu)化完善，用制度保護(hù)好“綠色青山”，為子孫后代留下美麗家園。

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Construction of Management and Control System for Ecol-Redline

GAO Jixi*, JU Changhua, ZOU Changxin
( Nanjing Institute of Environmental Sciences, MEP, Nanjing 210042 )

Ecological protection red-line system is the core mechanism system arrangement of ecological protection work in the future. It needs more stringent control policies and measures to support. Based on the analysis of the control requirements of ecological protection red-line, this study attempts to propose the manage and control system of ecological protection redline, including monitoring technical control, supervision control, administrative licensing control, law enforcement control and social participation control. And we put forward the matched supporting ecological protection red-line control system through promoting the legalization of ecological protection red-line, constructing the mechanism of “multiple plans integration”, improving the system of natural resources property right, reforming the evaluation system of achievement assessment, promoting the system of off-office auditing and accountability, establishing and improving the ecological compensation mechanism, promoting information disclosure mechanism and propaganda education. These measures will provide to support the adherence to ecological protection red-line and safeguard the state ecological security.

ecological protection red line; control system; supporting system

X321

1674-6252（2017）01-0014-04

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.01.014

*責(zé)任作者： 高吉喜（1964—），男，研究員，環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所，主要研究方向?yàn)閰^(qū)域生態(tài)治理與修復(fù)，E-mail：gjx@nies.org。