工傷保險制度是社會保險制度的重要組成部分,具有較強的社會法功能。勞動者通過工傷保險能及時獲得醫(yī)療救治、生活保障、經(jīng)濟補償和職業(yè)康復(fù),分散雇主對于工傷的風險責任，這已成為世界各國的通行做法。我國《工傷保險條例》將“非本人主要責任”作為職工在上下班途中交通事故傷害認定工傷的重要條件。實踐中，交通事故發(fā)生后工傷認定通常有賴于交警部門對交通事故責任的劃分。但是，在交警部門無法認定事故責任的情況下如何認定工傷，存在認識分歧。為厘清分歧，解決爭議，有必要從梳理工傷保險制度的發(fā)展歷程入手，全面剖析類似問題的解決思路。

一、工傷保險制度的發(fā)展歷程與核心內(nèi)容

工傷保險制度產(chǎn)生于19世紀職業(yè)傷害頻繁發(fā)生的工業(yè)化時期的歐美國家，其直接保護的對象為勞動者，是用以保護勞動者生命健康及家庭成員正常生活的制度?？v觀工傷保險制度從產(chǎn)生到當前共二百多年的發(fā)展歷程，根據(jù)事故歸責原則的不同，大致可分為三個階段：過錯責任階段、無過錯責任階段、無責任補償階段。完成了社會法工傷事故責任從民法侵權(quán)責任中分離出來的歷史性跨越。

過錯責任階段從18世紀工業(yè)革命持續(xù)到19世紀80年代。在此階段，無論英美法系還是大陸法系國家，其解決雇工在勞動過程中受到人身傷害問題的主要依據(jù)是民事侵權(quán)行為法所體現(xiàn)的“過錯責任”與“風險承擔理論”，即受傷雇工必須提出證據(jù)證明雇主或侵權(quán)人存在過錯，并且此時采取的是“誰主張，誰舉證”的原則。因此，這一時期的受傷雇工在提出訴訟之時，常常會面臨因舉證不力而敗訴的風險和被雇主解雇的壓力。加上雇主個人賠償能力有限，即使雇工能夠勝訴，實際的賠償也無法得到充分保障。

無過錯責任階段從19世紀80年代持續(xù)到20世紀中期。在此階段，伴隨著工業(yè)化的進一步推廣和發(fā)展，工業(yè)事故和職業(yè)危害已然演變成這一時期極為嚴重的社會問題。到19世紀末期，“無過錯責任”作為一種新的侵權(quán)損害賠償歸責原則出現(xiàn)在工傷賠償領(lǐng)域。這一原則的出現(xiàn)使得雇主在面對工業(yè)事故和職業(yè)危害之時承擔了更重的責任，從而在一定程度上改善了“過錯責任”下受傷雇工權(quán)利救濟十分局限的狀態(tài)。由于“無過錯責任”仍舊是民事侵權(quán)領(lǐng)域的歸責原則，導(dǎo)致雇工欲使雇主承擔賠償責任時仍須先行認定雇主存在侵權(quán)行為，且訴訟是受傷雇工取得賠償?shù)谋亟?jīng)程序。受傷雇工依然需承受被雇主解雇的壓力和雇主可能無力承擔巨額賠償?shù)娘L險，受傷雇工及其家庭成員的正常經(jīng)濟生活仍可能無法得到保障。

無責任補償階段從二戰(zhàn)結(jié)束持續(xù)至今。德國早先于1884年便頒布了《傷亡事故保險法》，該部法律率先確立了無責任補償制度與工傷社會保險制度。工傷事故賠償責任自此呈現(xiàn)社會化的趨勢，受傷雇工的權(quán)利救濟得到質(zhì)的提升，但由于當時社會政治經(jīng)濟條件的限制，該制度未能得到廣泛推行。直至20世紀中期,隨著二戰(zhàn)的結(jié)束，該制度才逐漸得以廣泛推行。在此階段，工傷保險制度作為社會保險制度的重要內(nèi)容被廣泛傳播并推行，工傷保險至此走向社會化，并形成了較為完善的工傷事故社會保險制度。考察二百多年來工傷保險制度的歷史發(fā)展，可以概括出這一制度的核心內(nèi)容：

第一，加強了對處于弱勢的勞動者的保護力度，由最初的“過錯責任原則”最終發(fā)展到“無責任補償原則”。“無責任補償原則”要求除法律另有規(guī)定外，勞動者發(fā)生工傷事故，應(yīng)依照工傷保險法律制度直接對其或家庭成員進行工傷損害補償，其支付不考慮用人單位、勞動者和第三人是否存在主觀過失。

第二，工傷事故責任從民事侵權(quán)責任中分離出來，工傷保險賠付制度也從民事侵權(quán)損害賠償制度中分離出來，進而成為獨立的制度，演變成社會保險法的重要組成部分。

第三，補償人由過去的雇主變?yōu)樯鐣ｋU經(jīng)辦機構(gòu)。受傷勞動者請求賠償不必經(jīng)過訴訟程序，只需直接依據(jù)工傷保險法律制度向社會保險經(jīng)辦機構(gòu)提出申請即可獲得應(yīng)得的補償。社會保險相關(guān)機構(gòu)應(yīng)承擔先支付義務(wù)，在履行先支付義務(wù)后獲得對侵權(quán)人的代位求償權(quán)。工傷保險補償優(yōu)先適用于民事侵權(quán)損害賠償，從根本上彌補了傳統(tǒng)侵權(quán)損害賠償時間漫長、成本高昂與賠付不確定等方面缺陷，使工傷勞動者能更加及時有效地獲得醫(yī)療救治、生活保障、經(jīng)濟補償和職業(yè)康復(fù)。

二、“非本人主要責任”作為工傷認定的主要考量

雖然國際立法大多規(guī)定上下班途中的事故傷害屬于工傷，但并不以勞動者“非本人主要責任”為要件。我國《工傷保險條例》第14條第六項將“非本人主要責任”作為職工在上下班途中交通事故傷害認定工傷的重要條件，主要理由是：

第一，在我國行人遵守交通規(guī)則的意識還需要提高的情況下，把職工在上下班途中受到本人主要責任的交通事故傷害認定為工傷有縱容或鼓勵職工違章的嫌疑，同時易誘發(fā)個人的道德風險。

第二，《機動車交通事故責任強制保險條例》是在2003年的《工傷保險條例》頒布之后制定的，職工若在上下班途中受到機動車事故傷害，除了認定為工傷，從其它途徑很難得到充分的賠償與保障。隨著2006年7月《機動車交通事故責任強制保險條例》的實施，使得上下班途中受機動車事故傷害的職工可從機動車交通事故責任強制保險中獲得賠償。

第三，交通事故責任強險賠償、工傷賠償以及民事人身侵權(quán)賠償?shù)年P(guān)系如何協(xié)調(diào)。在現(xiàn)階段尚存在基本法律的空白，為協(xié)調(diào)《道路交通安全法》《民法通則》與《機動車交通事故責任強制保險條例》的關(guān)系，避免實踐處理中的復(fù)雜矛盾，把“本人主要責任”的交通事故傷害的情形不認定為工傷，在工傷認定實踐中將更加簡便。但不論是立法中不同利益的平衡與法律間的協(xié)調(diào)，還是適用法律的簡便與可操作性，都算得上一種進步與肯定，不過這種進步與肯定應(yīng)建立在有利于保護廣大職工權(quán)益的基礎(chǔ)上。

三、交警部門無法認定事故責任情形下審理工傷認定案件的基本思路

從前述分析可知，“非本人主要責任”是認定工傷的必要條件，但在實踐中，通常存在交警部門無法認定事故責任的情形，此種情形下審理工傷認定行政案件需從以下幾方面著手：

一是厘清交通事故責任認定書的地位和作用?！豆ｋU條例》第14條第六項規(guī)定，“職工在上下班途中，受到非本人主要責任的交通事故或者城市軌道交通、客輪輪渡、火車事故傷害的，應(yīng)當認定為工傷”。據(jù)此，職工在上下班途中遭遇交通事故的，除本人承擔主要責任外，應(yīng)當認定為工傷。由此可知，交通事故責任書對于責任的認定和劃分對于工傷認定具有重要作用。最高人民法院《關(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《工傷保險行政案件規(guī)定》）第1條第一款規(guī)定，人民法院審理工傷認定行政案件，在認定是否存在《工傷保險條例》第14條第六項“本人主要責任”時，應(yīng)當以有權(quán)機構(gòu)出具的事故責任認定書、結(jié)論性意見和人民法院生效裁判等法律文書為依據(jù)，但有相反證據(jù)足以推翻事故責任認定書和結(jié)論性意見的除外。因此，交警部門出具的事故責任認定書是人民法院審理工傷認定行政案件的重要證據(jù)，但并非唯一依據(jù)和前提條件。

二是明確交警部門無法認定事故責任的情形下人社部門的法定職責。通常情況下，交通事故發(fā)生后交警部門結(jié)合現(xiàn)場調(diào)查情況能夠作出事故責任認定書，但有時因夜間、雨天、監(jiān)控設(shè)施問題及無直接目擊證人等原因，致事故責任無法認定。《工傷保險行政案件規(guī)定》第1條第二款規(guī)定，有權(quán)機構(gòu)出具的事故責任認定書、結(jié)論性意見等法律文書不存在或者內(nèi)容不明確，社會保險行政部門就前款事實作出認定的，人民法院應(yīng)當結(jié)合其提供的相關(guān)證據(jù)依法進行審查。該條規(guī)定明確了在交警部門無法認定事故責任的情況下，人社部門仍應(yīng)依法作出事實認定。同時，該條還明確了法院對人社部門作出的事實認定，應(yīng)結(jié)合其提供的相關(guān)證據(jù)依法進行審查。對于工傷認定，最高人民法院曾發(fā)布指導(dǎo)案例69號，該案例雖然意在解決工傷認定中的程序性事項是否可訴問題，但該案例同時也說明即使在相關(guān)的事故責任認定書不存在時，人社部門仍然應(yīng)當依法作出是否認定為工傷的決定，而不得以“中止通知”等形式直接或間接地不履行工傷認定的法定職責。因此，在交警部門無法認定事故責任的情況下，人社部門仍應(yīng)依法進行調(diào)查并作出事實認定。

三是正確審查交警部門無法認定事故責任情形下人社部門作出工傷認定的合法性?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第34條規(guī)定，“被告對作出的行政行為負有舉證責任，應(yīng)當提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無正當理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應(yīng)證據(jù)。”根據(jù)《工傷保險條例》的規(guī)定，職工在上下班途中遭遇交通事故的，除本人承擔主要責任外，應(yīng)當認定為工傷。人社部門如果不予認定工傷，應(yīng)當提供職工符合不予認定工傷條件，即職工本人承擔交通事故主要或全部責任的證據(jù)。如果人社部門提供的證據(jù)不足以證明職工在交通事故中承擔主要或全部責任，應(yīng)當認為人社部門作出不予認定為工傷的決定所依據(jù)的證據(jù)不足，依法應(yīng)當承擔舉證不力的法律后果。

綜上，工傷認定的具體標準與范圍體現(xiàn)了我國在立法層面上的利益博弈與價值觀念的演化，并且關(guān)系到對職工、用人單位與工傷保險單位之間的具體風險分配。工傷認定的處理原則，既要尊重工傷保險制度的立法目的和宗旨，也要考慮工傷職工保障的實際需要，在無法劃分交通事故責任的情形下，采用存疑時有利于勞動者之原則，彰顯了工傷保險對勞動者合法權(quán)益的保護，可使我國工傷范圍的界定達到工傷保險制度的原則與國際勞工保護的標準，體現(xiàn)以人為本與構(gòu)建和諧社會的理念。