（中共寧波市委政法委員會，浙江 寧波 315000）

社會治理創(chuàng)新視野下社會風(fēng)險防控機制研究
——以寧波市為例

□蕢開波，王 宏，胡榮譽，鄔烈波

（中共寧波市委政法委員會，浙江 寧波 315000）

空前的社會變革在給我國社會經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大活力的同時，也帶來一系列新情況新問題。寧波市作為沿海開放城市，在社會主義市場經(jīng)濟相對成熟、文明指數(shù)較高的背景下，一定程度上也存在對全市改革發(fā)展穩(wěn)定構(gòu)成潛在威脅的社會風(fēng)險。分析社會風(fēng)險產(chǎn)生的原因及其發(fā)展趨勢，有助于及時總結(jié)社會風(fēng)險防控成果，剖析社會風(fēng)險防控短板。防控社會風(fēng)險，關(guān)鍵在治理，突破在創(chuàng)新，要通過建立風(fēng)險發(fā)現(xiàn)體系、風(fēng)險解決體系、風(fēng)險防控保障體系，不斷完善社會風(fēng)險防控機制。

社會治理；社會風(fēng)險防控；寧波市

社會風(fēng)險是指一種導(dǎo)致社會沖突，危及社會穩(wěn)定和社會秩序的可能性，是一類基礎(chǔ)性的、深層次的、結(jié)構(gòu)性的潛在危害因素，對社會的安全運行和健康發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重的威脅。一旦這種可能性變成現(xiàn)實，社會風(fēng)險就會轉(zhuǎn)變成社會危機，直接導(dǎo)致社會失序。當(dāng)前，我國已經(jīng)進入改革攻堅期、發(fā)展關(guān)鍵期、矛盾凸顯期?？涨暗纳鐣兏镌诮o我國社會經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大活力的同時，也帶來一系列新情況新問題。習(xí)近平總書記提出，要“提高預(yù)測預(yù)警預(yù)防各類風(fēng)險能力”，防控社會風(fēng)險被擺在更為突出的位置。寧波市作為沿海開放城市、計劃單列市、副省級城市，在社會主義市場經(jīng)濟相對成熟、文明指數(shù)較高的背景下，社會建設(shè)仍然相對滯后，一定程度上對全市改革發(fā)展穩(wěn)定構(gòu)成現(xiàn)實威脅。寧波市當(dāng)前正大力推進社會治理創(chuàng)新，努力以創(chuàng)新來防控社會風(fēng)險，使寧波早日成為全國最安全、最和諧、最有序的城市之一。

一、當(dāng)前寧波市面臨的社會風(fēng)險形勢

社會風(fēng)險大致可以分為三類，一是傳統(tǒng)風(fēng)險，即自然災(zāi)害以及疫病帶來的次生風(fēng)險；二是社會轉(zhuǎn)型風(fēng)險，即社會轉(zhuǎn)型帶來的諸如下崗失業(yè)、道德滑坡、信任危機等問題；三是現(xiàn)代風(fēng)險，即現(xiàn)代化進程導(dǎo)致的如生態(tài)危機、恐怖主義、高科技風(fēng)險等。寧波市正處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，傳統(tǒng)風(fēng)險、社會轉(zhuǎn)型風(fēng)險和現(xiàn)代風(fēng)險交織疊加，面臨的社會風(fēng)險形勢比較嚴(yán)峻。

（一）轉(zhuǎn)型時期各類矛盾疊加帶來的社會風(fēng)險。寧波作為市場經(jīng)濟的先發(fā)地區(qū)，比其他地區(qū)更早進入經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，增長速度的換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整的陣痛期與前期刺激政策消化期的“三期疊加”特征進一步顯現(xiàn)。特別是隨著經(jīng)濟下行、動力轉(zhuǎn)換、風(fēng)險處置三重壓力的交疊施加，原來在高速增長期被掩蓋的一些風(fēng)險開始暴露，如房地產(chǎn)市場深度調(diào)整，部分企業(yè)經(jīng)營困難、逾期貸款增加較快，銀行不良貸款率上升，民間借貸風(fēng)險事件增多等問題，很容易傳導(dǎo)至社會領(lǐng)域引發(fā)一些不穩(wěn)定問題。與此相對應(yīng)的是，“房鬧”問題持續(xù)多發(fā)、行為過激，債務(wù)糾紛、勞資糾紛等不穩(wěn)定問題屢屢引發(fā)維權(quán)上訪事件，非法集資、金融詐騙等涉眾型經(jīng)濟案件明顯增多，由于這些問題的關(guān)聯(lián)性、特殊性和敏感性都比較強，不僅嚴(yán)重沖擊正常經(jīng)濟秩序，而且容易影響社會大局穩(wěn)定。而寧波的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)快速發(fā)展，既為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了新的增長點，也給社會和諧穩(wěn)定帶來潛在風(fēng)險。處理不好，不排除引發(fā)系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險的可能。

（二）公共安全形勢依然嚴(yán)峻帶來的社會風(fēng)險。近年來，寧波市道路交通、火災(zāi)、化工生產(chǎn)、?；愤\輸、建筑工地等公共安全事故時有發(fā)生，安全生產(chǎn)形勢仍然嚴(yán)峻。另外，交通、消防、食品藥品、環(huán)保等一些行業(yè)領(lǐng)域還存在風(fēng)險隱患，特別是寧波市作為石油重化工基地、劇毒危化物品聚集地，危險化學(xué)品相關(guān)企業(yè)多，包括生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營帶儲存企業(yè)、使用企業(yè)，港口?；?jīng)營單位等。?；吩谏a(chǎn)、運輸、儲存、使用等任何一個環(huán)節(jié)出問題，都有可能發(fā)生重大安全生產(chǎn)事故。同時，隨著市民環(huán)保意識和維權(quán)意識的增強，重大工程項目“鄰避”現(xiàn)象日趨突出。刑事案件雖然穩(wěn)中有降，但發(fā)案總量仍在高位運行，加上經(jīng)濟社會變革帶來的精神波動、社會文化變化，人們思想觀念、價值取向多元，社會節(jié)奏加快、競爭加劇，心理容易失衡，造成某些案件惡性程度加劇，防范個人極端事件、精神病人肇事肇禍?zhǔn)录膲毫γ黠@增大。

（三）重點要素點多面廣量大帶來的社會風(fēng)險。在相關(guān)人員管理上，對于精神病人、社區(qū)矯正對象、在冊吸毒人員等要長期切實做到一一掌握其動態(tài)，難度不小，特別是外來精神病人、外來吸毒人員排查發(fā)現(xiàn)的難度較大，難以有效落實管控措施。在重點行業(yè)管理上，寧波市寄遞物流企業(yè)眾多，日均發(fā)件量大，在管理中仍存在漏洞?？爝f公司對快遞人員途中攬貨尚未實現(xiàn)有效管理；家政服務(wù)、超市、便利店（小賣部）等擅自從事快遞業(yè)務(wù)較難全面監(jiān)管，“黑網(wǎng)點”管理難度更大。“黑旅館”“黑中介”等屢禁不絕，群租房管控較難。在重點物資管控上，一些行業(yè)、敏感物資監(jiān)管尚不夠到位。對劇毒、放射性物品的生產(chǎn)、運輸、銷售環(huán)節(jié)的監(jiān)管信息以及進入寧波的危險物品和敏感物資監(jiān)控有待進一步加強。

（四）網(wǎng)絡(luò)社會攻擊竊密炒作帶來的社會風(fēng)險。隨著社會信息化水平不斷提升，網(wǎng)絡(luò)社會越來越引人關(guān)注，也成為社會風(fēng)險的策源地。寧波市近年手機用戶、移動數(shù)據(jù)用戶、互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入用戶大幅增長，帶來巨大的管理難度和潛藏風(fēng)險。如微博群、微信群等新型網(wǎng)絡(luò)社會自組織由于缺乏規(guī)范約束，成為利益群體的重要平臺。此外，寧波市網(wǎng)絡(luò)維權(quán)活動頻發(fā)，特別是網(wǎng)上各種涉甬經(jīng)濟類、社會類話題，充斥著大量情緒性發(fā)泄和煽動性言論，任何一點問題都有可能被放大、被炒作，短時間內(nèi)很容易形成較高輿情熱度，引發(fā)網(wǎng)上的“輿論風(fēng)暴”乃至網(wǎng)下的群體性事件。

二、寧波市社會風(fēng)險產(chǎn)生的原因及其發(fā)展趨勢

對于寧波市存在的社會風(fēng)險，不僅要看到表象，更要以動態(tài)的、發(fā)展的眼光剖析其產(chǎn)生的內(nèi)在原因及今后的發(fā)展走向，確保風(fēng)險防控能高屋建瓴、有的放矢、防范于未然。

（一）社會風(fēng)險產(chǎn)生的區(qū)域原因?，F(xiàn)代社會就是風(fēng)險社會。從整體上看，寧波的社會風(fēng)險就是我國社會風(fēng)險的一個縮影。從地域上看，寧波作為沿海開放城市之一，屬于經(jīng)濟先發(fā)地區(qū)，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展與對外的頻繁交流，不可避免地面臨許多地區(qū)尚未出現(xiàn)或不可能出現(xiàn)的風(fēng)險。

1.經(jīng)濟發(fā)展不均衡性與社會預(yù)期上升性間的矛盾。從國內(nèi)外經(jīng)驗來看，經(jīng)濟發(fā)展到一定階段容易形成社會風(fēng)險。這是因為經(jīng)濟發(fā)展往往不是線性增長的，而是波浪式起伏前進。隨著寧波經(jīng)濟的快速發(fā)展，貧富差距也很容易拉大，不同人群的利益變動較快，使得不均衡性越發(fā)明顯。與此同時，經(jīng)濟繁榮和客觀生活狀況的改善會導(dǎo)致人們產(chǎn)生更高的期望值，與經(jīng)濟的波動式發(fā)展不同，這種期望值往往是直線式增長的，一旦高期望難以得到滿足，容易導(dǎo)致產(chǎn)生較強的被剝奪感，社會矛盾容易激化。

2.經(jīng)濟社會發(fā)展不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的矛盾。寧波市目前仍處于改革攻堅期和社會轉(zhuǎn)型期，人與自然的矛盾、傳統(tǒng)與現(xiàn)代的矛盾、人與人的利益矛盾都集中地表現(xiàn)出來。寧波市外來人口規(guī)模大，文化水平、科學(xué)素質(zhì)相對較低，風(fēng)險意識缺乏，面對風(fēng)險更容易被誤導(dǎo)；人口、物資、信息、資本等社會要素流動急劇增加，推動了風(fēng)險的傳播；社會信任危機，不利于共同體的建構(gòu)和社會風(fēng)險防控力量的凝聚；黨委政府、市場和社會共同作用構(gòu)建的現(xiàn)代治理機制正在形成之中，難免存在一些缺陷，容易直接產(chǎn)生或誘發(fā)新的風(fēng)險；社會保障體系還不夠完善；等等。與經(jīng)濟快速發(fā)展相比，社會的進步速度相對來說更為緩慢。

（二）寧波市社會風(fēng)險發(fā)展的趨勢。從目前寧波市社會風(fēng)險發(fā)展的趨勢看，社會風(fēng)險易發(fā)、高發(fā)的勢頭還未遏制，須高度重視。

1.社會子系統(tǒng)的風(fēng)險可能危害社會整體的發(fā)展。隨著寧波市現(xiàn)代化水平的不斷提高，社會分工更為細(xì)密，而社會各子系統(tǒng)也比以往銜接得更為緊密，相互依存、相互作用，而這種緊密依存的關(guān)系，也使得全市整個發(fā)展體系比較脆弱，如果一個子系統(tǒng)存在風(fēng)險，這種風(fēng)險的影響就可能不斷蔓延、放大，形成多米諾骨牌效應(yīng)，危害人民的正常生產(chǎn)、生活秩序，進而影響經(jīng)濟社會發(fā)展、政治穩(wěn)定以至國家安全。

2.社會風(fēng)險的發(fā)展呈現(xiàn)復(fù)雜性增強態(tài)勢。我國當(dāng)前正處于社會轉(zhuǎn)型期，具有強烈的時空壓縮和重疊性，在西方國家轉(zhuǎn)型過程中漸次出現(xiàn)的歷時性風(fēng)險，在我國則會共時性地集中出現(xiàn)。因此，隨著改革開放的深入，寧波市的社會風(fēng)險將呈現(xiàn)“風(fēng)險共生”的特征，各種風(fēng)險相互交織、彼此滲透、接連爆發(fā)，而且每一種風(fēng)險都具有多重屬性，社會風(fēng)險的突發(fā)性和不可預(yù)見性增加，并帶來一系列連鎖反應(yīng)，形成“綜合震蕩效應(yīng)”。

3.社會風(fēng)險防控的難度將持續(xù)上升。社會現(xiàn)代化的快速推進加大了社會結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，使風(fēng)險社會呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)型、平面擴展的特點，提升了社會風(fēng)險的廣泛性和潛在性。社會風(fēng)險的廣泛性加劇了社會結(jié)構(gòu)多樣性和國家單一中心控制模式的矛盾，而社會風(fēng)險的潛在性又加劇了風(fēng)險防控的不確定性、應(yīng)激性與追求可預(yù)期、可控制的行政管理模式的矛盾。一方面，現(xiàn)代化的發(fā)展改變了社會關(guān)系基礎(chǔ)，使原來人際信任系統(tǒng)發(fā)生了重大變異；另一方面，現(xiàn)代社會風(fēng)險防控對專家、制度的信任或基礎(chǔ)尚不牢固，或缺乏具象化認(rèn)知，其權(quán)威性受到了質(zhì)疑。為防止社會進入“失范期”和“陣痛期”，就必須克服秩序困局，但存在的各種困難和障礙不少，且隨著風(fēng)險的不斷累積而加重。

三、社會治理創(chuàng)新視野下寧波市社會風(fēng)險防控成果和短板

社會治理事關(guān)國家長治久安，事關(guān)“四個全面”戰(zhàn)略布局的實踐。雖然社會治理創(chuàng)新并非著眼于社會風(fēng)險防控，但它在客觀上有利于防控社會風(fēng)險，并為社會風(fēng)險防控提供了嶄新的思路和有利的機制。需要指出的是，目前寧波市在社會風(fēng)險防控中仍然存在一些短板，而補齊短板、提升能力、健全機制，出路還是在社會治理創(chuàng)新。

（一）寧波市社會治理創(chuàng)新有力地推進了社會風(fēng)險防控。寧波市堅持把創(chuàng)新社會治理、加強基層基礎(chǔ)作為事關(guān)當(dāng)前改革和未來發(fā)展的全局性大事來抓。特別是在2015年，市委將“創(chuàng)新社會治理全面加強基層基礎(chǔ)建設(shè)”列為“一號課題”開展重點研究，召開全委會作出《關(guān)于創(chuàng)新社會治理全面加強基層基礎(chǔ)建設(shè)的決定》，相繼出臺“1+8”政策，提升了社會治理能力和水平，并在實踐中發(fā)揮了社會風(fēng)險防控的良好成效，特別是在“平安護航G20大會戰(zhàn)”中，實現(xiàn)了“寧波人不到杭州惹事，寧波不出大事、出小事能夠及時妥善處置”的目標(biāo)，社會治安、公共安全、安全生產(chǎn)等各項主要指標(biāo)同比實現(xiàn)近十年來最大降幅，全市接警數(shù)、有效警情數(shù)、刑事發(fā)案數(shù)同比分別下降19.5%、7.2%、13.9%；特別是杭州G20峰會維穩(wěn)安保決戰(zhàn)階段，全市刑事發(fā)案、交通事故、火災(zāi)事故更是同比分別下降66.4%、50.8%、65.2%，生產(chǎn)安全事故起數(shù)、死亡人數(shù)同比分別下降15.9%、18.6%，均創(chuàng)歷年最低，大大壓縮了社會風(fēng)險的存在空間。

1.建立精細(xì)化的網(wǎng)格體系。網(wǎng)格是社會治理的基本單元，也是及時發(fā)現(xiàn)、有效處理風(fēng)險的重要前沿。寧波市積極實行“多網(wǎng)合一”，圍繞“動態(tài)采集信息、主動發(fā)現(xiàn)問題、及時報告問題、協(xié)助解決問題”的要求，按照全域、全員、全程的理念科學(xué)設(shè)置網(wǎng)格，細(xì)化網(wǎng)格內(nèi)容，明確網(wǎng)格標(biāo)準(zhǔn)，建立網(wǎng)格流程，實現(xiàn)“上面千條線、下面一張網(wǎng)”。網(wǎng)格設(shè)置更加精細(xì)，實現(xiàn)空間全覆蓋、地域無縫隙；網(wǎng)格職能更加精細(xì)，按照“部門共同需要、基層可以發(fā)現(xiàn)、網(wǎng)格能夠承擔(dān)、可以量化考核、做到費隨事轉(zhuǎn)”的原則，把社會治安、信訪維穩(wěn)、公共安全等作為網(wǎng)格事務(wù)清單重要內(nèi)容，使基層網(wǎng)格員成為流動的“傳感器”；工作流程更加精細(xì)，規(guī)定日常巡查走訪每周不少于三個半天，對不同對象有不同的走訪頻率要求，走訪時按設(shè)定的清單詢問，從而及時更新信息、即時上報問題。

2.建立高效化的指揮體系。為強化對社會治理創(chuàng)新和風(fēng)險防控的有效指揮，寧波市深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政體制改革，做強做實鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會服務(wù)管理中心，向群眾提供集成服務(wù)，在中心內(nèi)設(shè)置綜合指揮室作為常設(shè)機構(gòu)，實行實體化運作。綜合指揮室以事件處置為中心，以基層社會服務(wù)管理綜合信息系統(tǒng)為技術(shù)支撐，統(tǒng)籌報警管控系統(tǒng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)等資源，承擔(dān)信息匯總、綜合研判、流轉(zhuǎn)督辦、績效評估等工作職能，實現(xiàn)統(tǒng)一指揮、及時響應(yīng)、協(xié)調(diào)聯(lián)動、有效處置。如在“平安護航G20會戰(zhàn)”期間，鎮(zhèn)海區(qū)莊市街道通過綜合指揮室將排查明火作業(yè)隱患的任務(wù)派發(fā)給職能部門和網(wǎng)格，僅僅用了短短24小時，就完成了這項涉及900余家相關(guān)企業(yè)、工地等的排查統(tǒng)計工作，有效管控了風(fēng)險。

3.建立智能化的信息體系。信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)在社會治理中的深度應(yīng)用，使得信息更加靈敏、指揮更加快捷、調(diào)度更加智能，也為防范、發(fā)現(xiàn)、處置社會風(fēng)險提供了技術(shù)支撐。為解決基層信息系統(tǒng)多、數(shù)據(jù)終端多、信息互不溝通的問題，寧波市按照統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享、統(tǒng)一工作平臺、統(tǒng)一安全保障的要求，整合各部門信息數(shù)據(jù)，在全國率先建立政務(wù)云計算中心，包括政務(wù)服務(wù)、地理信息、安全預(yù)警、智慧交通等近70個市級應(yīng)用系統(tǒng)在云平臺上線；同時，統(tǒng)一建立“寧波市基層社會服務(wù)管理綜合信息系統(tǒng)”標(biāo)準(zhǔn)化共享平臺和信息采集終端，實現(xiàn)巡視檢查、入戶走訪、信息報送、任務(wù)處理、績效評價“五位一體”智能管理，做到事件處置中信息匯總、事件督辦、反饋統(tǒng)計、考核檢查的流程化。通過構(gòu)建云數(shù)據(jù)庫和共享系統(tǒng)平臺，在實時掌握治安動態(tài)、預(yù)判需求熱點、推送個性服務(wù)、助推科學(xué)決策等方面發(fā)揮大數(shù)據(jù)的支撐作用，提升了社會管理和公共服務(wù)智能化水平。如奉化市岳林街道將城建部門的房屋傾斜變形實時監(jiān)測系統(tǒng)整合進綜合指揮室，共安裝了180個監(jiān)測傳感器，實時監(jiān)測29幢危舊房屋，24小時守護人民生命財產(chǎn)安全。

（二）寧波市社會風(fēng)險防控中仍然存在的短板。盡管社會治理創(chuàng)新有力地推進了社會風(fēng)險防控工作，但是寧波市仍然存在種種風(fēng)險防控的短板，需要引起我們高度重視。

1.意識短板。目前各地各單位對于社會風(fēng)險的認(rèn)識還不夠，社會風(fēng)險防控的意識比較淡薄，有的疏忽大意，自以為太平無事，不能準(zhǔn)確預(yù)判工作中可能存在的社會風(fēng)險；有的掉以輕心，雖然看到了存在的社會風(fēng)險，但簡單地認(rèn)為風(fēng)險可控，而未充分認(rèn)識風(fēng)險是動態(tài)變化的，今天可控不等于明天也可控；有的對于社會風(fēng)險重在救援和處置，未認(rèn)識到防控風(fēng)險的關(guān)鍵是預(yù)測預(yù)警預(yù)防，事后再處置已經(jīng)遲了。

2.統(tǒng)籌短板。社會風(fēng)險往往具有跨領(lǐng)域、跨地域，散發(fā)、多發(fā)的特征，而目前我國的行政體制強調(diào)的是條塊管理，主要仍是自上而下的縱向管理、垂直管理，容易造成條線分割和管理碎片化，職責(zé)不清、聯(lián)動不夠，“橫不到邊、縱不到底”的管理空白和漏洞仍然存在，在應(yīng)對綜合性風(fēng)險時表現(xiàn)出明顯不足。社會風(fēng)險防控也往往采取頂層啟動和垂直響應(yīng)，這雖然有利于協(xié)調(diào)整合多方資源，集中力量處置危機事件并快速恢復(fù)，但不同層面的預(yù)防準(zhǔn)備不足，信息傳遞遲滯，不利于把握最佳處置的時機。在制度規(guī)范上，目前寧波市社會風(fēng)險防控仍然缺少剛性的法律支撐，缺少具體運行機制的指導(dǎo)，導(dǎo)致防控資源被浪費。

3.預(yù)警短板。在整體風(fēng)險預(yù)警模式上，有的部門習(xí)慣于搞集中整治，不善于通過完善政策制度，從源頭上預(yù)防減少矛盾問題發(fā)生，有的對風(fēng)險管控漏洞太多，不知道風(fēng)險在哪里、隱患有多大，基礎(chǔ)排摸工作不夠系統(tǒng)化、常態(tài)化，在第一時間發(fā)現(xiàn)風(fēng)險、識別風(fēng)險的能力有待進一步提高。在信息收集中，網(wǎng)格長、網(wǎng)格員走訪入戶收集信息阻力較大，人、地、物、事、組織等基本信息情況無法全面收集和掌握；相關(guān)部門信息難以有效共享歸集，一些部門以涉密或網(wǎng)格管理解決不了具體問題等為由，不愿將本部門信息共享給社區(qū)或網(wǎng)格信息平臺。

在對風(fēng)險隱患的研判分析中，還缺少制度性的安排，特別是綜合性的分析研究不夠，有的雖然重視了眼前的風(fēng)險處理，但忽視了關(guān)聯(lián)性、后續(xù)性的風(fēng)險防范，特別是在事件處置后，對如何深刻反思，做好后續(xù)防范和補救工作，缺少系統(tǒng)性的考慮。

4.應(yīng)對短板。在發(fā)現(xiàn)社會風(fēng)險之后，一方面，在響應(yīng)速度上還不夠快，往往層層上報，上級很難及時掌握事態(tài)發(fā)展并進行有效地指揮，而基層為避免承擔(dān)責(zé)任常常被動地等待上級命令，甚至可能貽誤戰(zhàn)機。另一方面，在應(yīng)對方式上，基層習(xí)慣于運用行政命令、強制手段，不善于運用民主法治方式化解社會風(fēng)險，不善于運用現(xiàn)代科技手段破解難題，專業(yè)化、精細(xì)化水平亟待提高，存在“擺平就是水平，搞定就是穩(wěn)定，無事就是本事，妥協(xié)就是和諧”的心理，反而掩蓋社會風(fēng)險的潛在發(fā)酵，或者按下葫蘆浮起瓢。

5.力量短板。部分基層干部自認(rèn)為自身掌握資源強力優(yōu)勢，輕視或忽略對基層社會信息的采集、吸納，基礎(chǔ)工作不深入、不扎實，依靠專門力量多、發(fā)動社會力量少，采取行政手段多、運用市場辦法少，造成治理能力的封閉性、排他性特征。有的基層活力不強，不善于發(fā)動人民群眾、組織社會力量，如社會治理和社會風(fēng)險防控的宣傳發(fā)動方式單一、陣地建設(shè)滯后，在宣傳的對象、范圍、領(lǐng)域上還有漏洞，廣度不夠、影響力不大。在風(fēng)險防控的載體設(shè)計、組織方式、參與主體等方面，還存在部門一家獨大、關(guān)起門來自己搞的現(xiàn)象，“要我參加”的多，“我要參與”的少，難以形成社會共治局面。

四、推進社會治理創(chuàng)新完善社會風(fēng)險防控機制的對策思考

以習(xí)近平同志為核心的黨中央冷靜面對當(dāng)前的社會風(fēng)險，強調(diào)在全面深化改革中用好動力機制、平衡機制、治理機制來防控社會風(fēng)險，要求“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”和“更加注重聯(lián)動融合、開放共治，更加注重民主法治、科技創(chuàng)新”。防控社會風(fēng)險，關(guān)鍵在治理，突破在創(chuàng)新，寧波市要以高度的政治責(zé)任感和看齊意識，堅決貫徹中央和省委決策部署，堅持專項治理與系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理、源頭治理相結(jié)合，積極推動理念、制度、機制、方法創(chuàng)新，努力提高治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，下大力氣推進社會治理創(chuàng)新，完善社會風(fēng)險防控機制，保障寧波市經(jīng)濟社會平穩(wěn)快速發(fā)展、人民安居樂業(yè)。具體說來，就是要建設(shè)好發(fā)現(xiàn)、解決、保障三大機制，通過發(fā)現(xiàn)機制識別、評估風(fēng)險，通過解決機制控制、處置風(fēng)險，通過保障機制保障發(fā)現(xiàn)、解決機制順暢運行，從而構(gòu)建以預(yù)測預(yù)警預(yù)防為核心的系統(tǒng)化、科學(xué)化社會風(fēng)險防控機制。

（一）建立風(fēng)險發(fā)現(xiàn)體系。在風(fēng)險防控中，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險既是前提，也是基礎(chǔ)，建立有效、快速、準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)風(fēng)險的體系，正是社會治理創(chuàng)新的目標(biāo)之一。

1.建立風(fēng)險預(yù)警監(jiān)控機制。寧波市的經(jīng)濟社會發(fā)展，風(fēng)險與機遇共生，各級黨委政府和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是基層干部，一是應(yīng)自覺提高風(fēng)險意識，有針對性地學(xué)習(xí)社會風(fēng)險防范知識，通過各類案例和工作經(jīng)驗總結(jié)提升風(fēng)險防控能力。二是在出臺改革政策時要統(tǒng)籌兼顧，顧全大局，協(xié)調(diào)好各方面的利益關(guān)系，并通過縝密充分的調(diào)研，全面預(yù)判可能存在的社會風(fēng)險，盡可能地減少人為風(fēng)險。在重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上探索經(jīng)濟社會發(fā)展社會風(fēng)險評估，規(guī)范評估程序，實施第三方評估，提高評估實效。對重大決策實施未評估或評估不到位引發(fā)重大社會風(fēng)險或造成重大影響的，都要進行責(zé)任問責(zé)。風(fēng)險評估系統(tǒng)應(yīng)該保持動態(tài)性和開放性，通過不斷檢驗、修正，以適應(yīng)不斷變化的環(huán)境和要求。三是開展各類風(fēng)險排查化解管控工作，細(xì)化工作職責(zé)，建立常態(tài)化工作機制，每月確定一批社會風(fēng)險重點掛牌督辦件，落實領(lǐng)導(dǎo)包案、實地指導(dǎo)、跟蹤督導(dǎo)、重點交辦、限期化解、及時銷號等措施，并通過“三色預(yù)警”等機制，盯住重點難點及敏感問題，抓防范、抓預(yù)警、抓協(xié)調(diào)、抓處置。四是建立社會風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系，重視對就業(yè)、貧富差距等指數(shù)的監(jiān)控。同時，要對社會風(fēng)險的警示指數(shù)即社會群體性事件以及社會對群體性事件的反響倍加關(guān)注，采取積極措施，防患于未然。還要建立網(wǎng)絡(luò)輿情分析機制，通過熱點話題識別、傾向性分析、趨勢分析、突發(fā)事件分析等及時把握網(wǎng)絡(luò)輿情。

2.建立風(fēng)險梳理識別機制。健全的風(fēng)險發(fā)現(xiàn)機制要回答“風(fēng)險在哪”和“隱患在哪”的問題，鎖定風(fēng)險源，通過排查，找到可能引發(fā)社會危機的源頭，科學(xué)評估其激發(fā)概率、預(yù)期成本和可能后果，為有針對性地制定控制對策提供基礎(chǔ)。一方面，要通過深化網(wǎng)格化細(xì)致梳理基層中存在的各類風(fēng)險隱患，加強“一張網(wǎng)”的統(tǒng)合和網(wǎng)格工作隊伍建設(shè)，要求網(wǎng)格長加大徒步巡查和上門查訪頻率，網(wǎng)格員廣泛收集群眾呼聲和反映線索，網(wǎng)格工作隊伍由事件處理為主轉(zhuǎn)為信息報送為主，充分發(fā)揮“傳感器”“預(yù)報員”的作用；完善“發(fā)現(xiàn)、上報、分流、處置、評價和考核”各環(huán)節(jié)的閉合系統(tǒng)和運行體系，做到“底數(shù)清、動態(tài)明、反應(yīng)快、服務(wù)好”。

另一方面，創(chuàng)新風(fēng)險研判機制，依托大數(shù)據(jù)平臺、人臉識別技術(shù)等，匯總各方面提供的分散、碎片化的信息，根據(jù)趨勢分析識別、預(yù)判風(fēng)險，增強風(fēng)險發(fā)現(xiàn)機制的科學(xué)性。加強對重大案事件的預(yù)警分析、重點人員的動態(tài)研判，完善平安建設(shè)月分析、月預(yù)警制度，健全社會治安形勢分析研判機制，加強對社會治安重點領(lǐng)域的研判分析，探索建立事前預(yù)警與事后預(yù)警、常態(tài)預(yù)警與實時預(yù)警相結(jié)合的社會風(fēng)險動態(tài)管理機制，及時發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題，提升有效應(yīng)對能力。

3.完善風(fēng)險立體防控機制。按照“全面設(shè)防、一體運作、精確制導(dǎo)、有效管控”的要求，以社會治安“五張防控網(wǎng)”為重點突破，健全治安防控運行機制，規(guī)范治安防控基層基礎(chǔ)，強化治安防控責(zé)任和工作保障，有序推進黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、綜治協(xié)調(diào)、各部門齊抓共管、社會力量積極參與的社會治安防控體系建設(shè)工作格局的形成。在掌握“人”這個核心要素上下功夫，發(fā)揮專門機關(guān)和行業(yè)、單位作用，抓好責(zé)任落實，強化執(zhí)行能力，核準(zhǔn)身份信息，掌握活動軌跡，實現(xiàn)對基本要素全方位掌控。推動對群眾反映強烈、嚴(yán)重影響公共安全的突出問題的集中排查整治工作，依法強化公共交通、寄遞物流、食品藥品、環(huán)境保護、消防安全等重點領(lǐng)域的防控。創(chuàng)新社會保障思路，完善包括農(nóng)民、外來務(wù)工人員在內(nèi)的全覆蓋社保體系，采取積極主動的就業(yè)指導(dǎo)、能力培訓(xùn)、信息推送等服務(wù)措施，提高全市就業(yè)和再就業(yè)率。完善排查發(fā)現(xiàn)機制，依托條塊各類平臺載體，通過網(wǎng)上征集、民主懇談、走訪調(diào)研等途徑，以滾動式、動態(tài)式排查等形式，及時發(fā)現(xiàn)掌握各類問題和隱患。把公眾利益訴求納入制度化、規(guī)范化、法制化的軌道，堅持并不斷完善黨代表常任制和民主懇談等機制，鞏固基層民主政治建設(shè)的探索成果。

（二）建立風(fēng)險解決體系。社會風(fēng)險被發(fā)現(xiàn)后，要及時有效地處置，就必須建立“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效”的解決機制。

1.建立風(fēng)險指揮統(tǒng)籌體系。強化全局觀念，層層建立社會風(fēng)險防控領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，由黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)兼任，由目前正在建設(shè)的市、縣、鄉(xiāng)三級綜合指揮平臺承擔(dān)日常管理職責(zé)，克服單干、分割的思維方式和行為方式，強化統(tǒng)籌協(xié)同機制，推進扁平化指揮，推動各部門設(shè)施共建、信息互通、技術(shù)共用，實現(xiàn)大部門、大警種與大信息、大技術(shù)相結(jié)合，在社會治理和風(fēng)險防控中體現(xiàn)“聯(lián)”、突出“聯(lián)”、運用“聯(lián)”。以事件處置為中心，統(tǒng)籌遠程報警管控系統(tǒng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)，并逐步把轄區(qū)物業(yè)、企業(yè)、校園等公共視頻資源納入綜合指揮平臺，更好地推動事件處置的高效化。同時，強化預(yù)案體系與機制建設(shè)，市級制訂總體社會風(fēng)險防控預(yù)案，各地各部門均在風(fēng)險評估的基礎(chǔ)之上制定各自預(yù)案，形成全市銜接緊密的預(yù)案體系。開展經(jīng)常性的社會風(fēng)險防控應(yīng)急演練，檢驗預(yù)案的科學(xué)性和隊伍的專業(yè)性。

2.建立風(fēng)險控制約束機制。在風(fēng)險識別和評估的基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的風(fēng)險控制策略和方法，防止風(fēng)險向現(xiàn)實危機演化。一是采取過濾策略。通過有形和無形的屏障將風(fēng)險源排除在特定的時間和空間之外，從而避免危機生成。二是采取錯峰策略。現(xiàn)代社會的公共危機往往是多重因素共同疊加的結(jié)果，要控制社會風(fēng)險疊加，就需要通過人為干預(yù)的辦法，防止不同風(fēng)險互相沖擊、纏繞、推動，導(dǎo)致事態(tài)擴大。三是采取即時策略。為了避免隨著時間和空間的變化，社會風(fēng)險發(fā)生不可控的變化，必須突出“三找三定”的工作機制，即“找問題，找隱患，找差距；定措施，定責(zé)任，定期限”，不斷發(fā)現(xiàn)問題，及時解決問題，控制風(fēng)險的演化進程。

3.完善風(fēng)險多元化解機制。完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理機制，建立健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理新機制，形成多元主體參與治理的局面，更好地激發(fā)城鄉(xiāng)基層活力，建立風(fēng)險共治機制，確保小事不出村（社區(qū)）。建立利益協(xié)調(diào)機制，通過疏導(dǎo)、幫扶、危機處理等方式和財政、稅收、保障、福利、救助等手段，高度重視解決民眾利益問題，協(xié)調(diào)各方利益，把社會矛盾置于理性的基礎(chǔ)上并控制在社會可承受的范圍之內(nèi)。堅持維權(quán)與維穩(wěn)統(tǒng)一，把依法處理和多元化解結(jié)合起來，完善社會矛盾排查預(yù)警和調(diào)處化解綜合機制。健全完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)機制，推進基層人民調(diào)解、行政調(diào)解協(xié)調(diào)聯(lián)動，警調(diào)、訴調(diào)、檢調(diào)有機銜接，進一步完善多主體參與、多手段運用、多方式解決的依法調(diào)處化解矛盾糾紛的機制，構(gòu)建多元化糾紛解決體系。拓寬第三方參與糾紛化解的制度化渠道，對于技術(shù)領(lǐng)域的糾紛要吸收專家參與解決工作，提高糾紛化解的權(quán)威性、公信力。

（三）建立風(fēng)險防控保障體系。要確保社會風(fēng)險的發(fā)現(xiàn)機制和解決機制發(fā)揮作用，就必須建立和完善嚴(yán)密的保障機制。

1.建立風(fēng)險防控財物保障機制。在財政保障上，公共財政預(yù)算優(yōu)先安排社會防控日常費用。改革預(yù)備費制度，在適當(dāng)提高預(yù)備費比例的基礎(chǔ)上，對預(yù)備費實行基金式管理，成立監(jiān)管小組進行監(jiān)管。由政府、企業(yè)、社會共同承擔(dān)社會風(fēng)險資金。要建立應(yīng)急預(yù)算制度，編制專門應(yīng)對突發(fā)事件的預(yù)算。在物資保障上，一要建立統(tǒng)一的物資準(zhǔn)備和調(diào)度系統(tǒng)。二要建立緊急運輸綜合管理信息系統(tǒng)。三要建立社會風(fēng)險防控應(yīng)急聯(lián)動中心，整合各方救援力量。同時，結(jié)合寧波市建設(shè)國家保險創(chuàng)新綜合試驗區(qū)，探索發(fā)展社會治安保險，構(gòu)建基層治安防范和財產(chǎn)損失補償相結(jié)合的綜合性社會管理新機制。推動發(fā)展社區(qū)綜合保險，實現(xiàn)社區(qū)公共安全事件的優(yōu)化處理。

2.建立風(fēng)險防控力量保障機制。社會風(fēng)險防控需要專業(yè)人才。在實際工作中，風(fēng)險防控是由一個特殊團隊完成的系統(tǒng)工程，必須注重各方聯(lián)動、力量融合，提升社會風(fēng)險防控隊伍的社會化和專業(yè)化水平。一要加強專業(yè)隊伍建設(shè)，更新裝備，強化訓(xùn)練，提高專業(yè)隊伍的救援能力和協(xié)同作戰(zhàn)能力。二要重視武警、民兵等骨干隊伍應(yīng)急能力建設(shè)，建立“軍地協(xié)同”的社會風(fēng)險管理體制。三要加強專家隊伍建設(shè)。建設(shè)并完善風(fēng)險管理專家數(shù)據(jù)庫，發(fā)揮專家的輔助決策作用。四要提升公務(wù)員風(fēng)險防控水平，對公務(wù)人員結(jié)合其本職工作開展風(fēng)險防控業(yè)務(wù)和能力的培訓(xùn)。五要大力發(fā)展應(yīng)急志愿者隊伍，依托社會組織建立形式多樣的應(yīng)急志愿者隊伍。在社會風(fēng)險防控中，要以開放性架構(gòu)、市場機制吸納社會力量，充分利用社會輿論工具進行溝通、協(xié)商，鼓勵社會各方共同參與社會風(fēng)險的識別、處置、化解。

3.建立風(fēng)險防控科技保障機制。要堅持以科技創(chuàng)新，推進社會風(fēng)險防控的嚴(yán)密高效。注重運用信息化手段，創(chuàng)新社會治理方式，為防控社會風(fēng)險提供新途徑。大力推進各類數(shù)據(jù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的貫通共享，強化基層社會服務(wù)管理綜合信息系統(tǒng)建設(shè)。健全縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）兩級事件處理網(wǎng)上網(wǎng)下聯(lián)動體系，形成完善的運行機制，規(guī)范事件受理、研判、處理、調(diào)度和反饋程序。探索建立“一站式”政務(wù)服務(wù)應(yīng)用體系，推行“多點受理、綜合接件、后臺審批、電子監(jiān)察、全城通辦”的服務(wù)模式。積極探索風(fēng)險預(yù)警模式，提高對風(fēng)險動態(tài)監(jiān)測、實時預(yù)警的能力。同時要推進社會風(fēng)險防控技術(shù)支撐機構(gòu)建設(shè)。

4.完善風(fēng)險防控法治保障機制。有效預(yù)警和規(guī)避社會風(fēng)險的最佳辦法就是建立一套完善的制度和規(guī)范。我國目前已經(jīng)相繼制定和出臺了一些法律法規(guī)，如《消防法》《安全生產(chǎn)法》《防震減災(zāi)法》《防洪法》《核事故應(yīng)急條例》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》以及具有綜合治理性質(zhì)的《突發(fā)事件應(yīng)對法》等。寧波市應(yīng)根據(jù)社會風(fēng)險的形勢、趨勢和防控工作經(jīng)驗，細(xì)化、完善相關(guān)法規(guī)、制度，明確社會風(fēng)險防控機構(gòu)的設(shè)置及其權(quán)力義務(wù)、管理機構(gòu)各職能部門的權(quán)力義務(wù)、組織運行程序、政府緊急權(quán)授予的規(guī)定、社會各群體和公眾的責(zé)任和義務(wù)、緊急管制措施規(guī)定、政府社會動員和征調(diào)規(guī)定、公民權(quán)利保障規(guī)定等。通過這些法律制度，提供各參與主體可信賴與行動的準(zhǔn)則，從而有效指引社會風(fēng)險防控參與者的風(fēng)險治理行動，提升風(fēng)險防控績效。同時，要在全社會養(yǎng)成在法治軌道上主張權(quán)利、解決紛爭的習(xí)慣，推動把利益訴求納入法治化軌道。

[1]黃合，勇政華.基層社會治理邁入新時代[N].寧波日報，2016-11-28（A1）.

[2]李穎.基層政府社會風(fēng)險治理流程優(yōu)化研究[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)），2015（11）.

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[4]陳文俊.中國社會風(fēng)險治理研究[J].時代金融，2009（24）.

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1674-3040（2017）06-0039-07

2017-05-03

蕢開波，中共寧波市委副秘書長、政法委常務(wù)副書記；王宏，寧波市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局副局長；胡榮譽，中共寧波市委政法委機關(guān)黨委專職副書記；鄔烈波，中共寧波市委政法委綜治研究室主任。

田 禾）