（西南政法大學 重慶 401120）

論公職人員的認定*
——從國家監(jiān)察體制改革的視角

□張 異，黃一宸

（西南政法大學 重慶 401120）

我國正處于社會經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型期，腐敗現(xiàn)象較為嚴重。通過“身份論”和“公務論”所界定的中共黨員、公務員、國家工作人員作為被監(jiān)督的對象，已無法有效遏制腐敗的蔓延。為了提高反腐打擊力度和預防效果，成立監(jiān)察委員會，界定監(jiān)察對象為行使公權(quán)力的公職人員，把行使公權(quán)力作為身份認定的核心依據(jù)，輔以財政供養(yǎng)的標準。并從政治學、社會學和刑法學的角度辨析公權(quán)力，明確公職人員的公共職權(quán)性和公共服務性，力求能夠準確認定企業(yè)、事業(yè)單位和村基層組織中的公職人員。

公職人員；公權(quán)力；認定；監(jiān)察體制

紀委、監(jiān)察部門和檢察院是我國反腐體系中的三大支柱。為整合這些反腐職能機構(gòu)，提高反腐的效率和權(quán)威性，降低行政成本，2016年12月25日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議審議通過了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，決定在北京、山西、浙江三地開展國家監(jiān)察體制改革的試點工作。

監(jiān)察委員會的成立，將有效保障監(jiān)察機關(guān)的獨立性和權(quán)威性，改善之前監(jiān)察體系所面臨的組織不集中、職權(quán)不互補、界限不清晰、標準不統(tǒng)一、缺乏專業(yè)高效的銜接配合體制等問題。在反腐對象方面，也隨之調(diào)整，以實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋。

一、對“公職人員”的理解

在監(jiān)察體制改革之前，我國的反腐對象主要集中在中國共產(chǎn)黨黨員、公務員和國家工作人員。中國共產(chǎn)黨黨員是指按照《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定的入黨條件和程序加入中國共產(chǎn)黨的工人、農(nóng)民、軍人、知識分子和其他社會階層的先進分子。公務員是指依法履行公共職務、納入國家行政體制，并由國家財務負擔工資待遇的工作人員?？梢?，黨員和公務員的外延是一個交叉的關(guān)系。依據(jù)我國《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）第九十三條的規(guī)定，國家工作人員可分為兩大類：一類是國家機關(guān)工作人員，是指在國家機關(guān)內(nèi)從事公共事務的人員；另一類則是擬定為國家工作人員。這類準國家工作人員又可分為三類，一類是在國有公司、企業(yè)及事業(yè)單位或人民團體中從事公共事務的人員；另一類，是由國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)及事業(yè)單位或社會團體從事公務的人員；最后一類，就是其他依法從事公務的人員。從《刑法》第九十三條對“國家工作人員”的界定可以看出，“國家工作人員”包括了“公務員”，“公務員”包括了“國家機關(guān)工作人員”。[1]從紀委監(jiān)督黨員，監(jiān)察部門監(jiān)督公務員以及檢察院監(jiān)督國家工作人員，到如今多家反腐機構(gòu)合并為監(jiān)察委員會，監(jiān)督的主體也從黨員、公務員、國家工作人員到如今統(tǒng)稱為公職人員。為了進一步廓清公職人員的主體身份，筆者將對前述三類主體身份進行解讀。

（一）黨員、公務員認定的關(guān)鍵——身份論?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》和《公務員法》對中國共產(chǎn)黨黨員和公務員的認定是基于身份標準，在理論界稱為“身份論”。身份論主張腐敗主體應具有特定的身份或資格。身份論作為認定腐敗主體的依據(jù)，其優(yōu)勢在于可以有效地限制主體的范圍，便于司法實踐部門認定和操作，但缺點也是顯而易見的，因身份論所界定的腐敗主體的范圍較小，無法有效打擊職務違法犯罪。

（二）國家工作人員認定的關(guān)鍵——公務論?！缎谭ā返诰攀龡l規(guī)定，不論是否具有國家工作人員的身份，只要執(zhí)行的事務屬于公務行為，就可以認定為國家工作人員。因此，公務論的關(guān)鍵在于“從事公務”。目前，我國刑法界對“從事公務”的理解主要存在兩種觀念。第一種觀點認為，“從事公務”是指依照法律管理國家、社會或團體事務的職權(quán)活動。[2]第二種觀點認為，“從事公務”是指在國家機關(guān)、國有公司、企事業(yè)單位及人民團體等部門中履行組織、領(lǐng)導、監(jiān)督和管理等職責的活動。[3]不論哪種觀點，都難以適應當下反腐的需要。如果非國有性質(zhì)單位的管理人員，利用職務便利侵吞財產(chǎn)的行為只能定為職務侵占罪，而在受委任到非國有企業(yè)中從事管理事務的人員作出同樣的行為則認定為貪污，兩者在量刑和處罰上差異較大，不能體現(xiàn)法律的公平正義。

（三）公職人員認定的關(guān)鍵——行使公權(quán)力。馬懷德教授認為，隨著監(jiān)察體制改革的推進，監(jiān)察委員會所監(jiān)察的范圍不僅包括行政機關(guān)，也包括了立法、司法機關(guān)和各黨派以及人民團體的工作人員等。屆時學校、醫(yī)院等都會在監(jiān)察之列?！爸灰惺构珯?quán)力并由財政供養(yǎng)，都算廣義上的公務員。”[4]在公職人員的認定過程中，提出財政供養(yǎng)的概念與“身份論”有相似之處，但僅僅只用財政供養(yǎng)作為認定依據(jù)，無法滿足司法實踐對于貪污賄賂等腐敗案件的打擊要求，因此還提出了行使公權(quán)力作為認定的標準，這與公務論也非常的相似。但為了避免類似因公務論而導致打擊范圍過于寬泛和權(quán)利的濫用，筆者認為，對于公職人員身份的認定應當采取一個折中的說法，這樣可以避免單獨運用某種學說而引起的缺陷與不足，在形式上不失實質(zhì)內(nèi)涵，同時又易于實踐的把握。行使“公權(quán)力”是認定“公職人員”的標準，同時，為了避免監(jiān)察范圍擴大化，輔以“財政供養(yǎng)”的標準。這兩者并不是簡單相加，而是有所偏重，行使公權(quán)力是認定公職人員身份的核心依據(jù)。

（四）擴大預防和打擊腐敗范圍：“公職人員”概念更為合適。提出公職人員概念是為了實現(xiàn)反腐監(jiān)察對象范圍的全覆蓋。為適應新形勢下反腐工作的需要，應及時調(diào)整和修改現(xiàn)行法律、法規(guī)及相關(guān)政策。若主體身份不是黨員，在國家參股和控股的公司內(nèi)二次委派到分公司或者分支機構(gòu)內(nèi)的職員能否算作國家工作人員？在公立醫(yī)院、學校等事業(yè)單位中除管理人員外的醫(yī)生、護士、教師等人員是否屬于監(jiān)察對象范圍？農(nóng)村基層組織人員在什么情況下屬于從事公務的人員？又該如何監(jiān)督？這些都是我們在界定“公職人員”概念時應該考慮的問題。

二、公職人員的外延與特征

在種種疑問之下，隨著反腐工作的大力推進和新的反腐體制的建立，需要對腐敗主體進行重新界定，吸收《刑法》關(guān)于國家工作人員概念的界定和《聯(lián)合國反腐敗公約》中關(guān)于“公職人員”概念的界定。2017年1月9日，時任中央紀委監(jiān)察部副部長的肖培在國務院新聞辦召開的新聞發(fā)布會上指出，我國監(jiān)察體制改革的核心目的是組建新的國家監(jiān)察機關(guān)，加大黨對反腐工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，把當下分散在監(jiān)察部、國家預防腐敗局和檢察院的反貪、反瀆以及預防職務犯罪的職權(quán)集中在一處，落實對行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察無死角。因此，界定公職人員時更加注重本質(zhì)特征的把握，涵蓋“擔任立法、行政、行政管理或司法職務，履行公職，包含為公共組織或者國營企業(yè)履行公共職能或提供公共服務?！盵5]擴大監(jiān)察反腐的范圍，將提供社會公共服務的這類公權(quán)力納入監(jiān)察的范圍。

（一）公權(quán)力的概念。公權(quán)力與私權(quán)力是一對對立的概念，要正確理解公權(quán)力的概念，必須對公、私權(quán)力有所區(qū)分。從政治學的角度，廣義上將兩者定義為公共權(quán)力和個人權(quán)力；從社會學角度，定義為公共管理與私人事務；從刑法學角度，狹義上定義為國家管理與私權(quán)行使?？v觀歷史，公、私權(quán)力的區(qū)分問題，也引發(fā)了諸多理論學家的關(guān)注：一種是以洛克為代表的“市民權(quán)力社會高于國家”學說，認為“在自然法范圍內(nèi)，按照其認為恰當?shù)霓k法，控制其自己的行動和處理其財產(chǎn)，而不須得到他人的允許或聽命于他人的意志”；[6]另一種是黑格爾的“國家權(quán)力優(yōu)于市民社會權(quán)力”理論；還有一種便是馬克思辯證唯物主義的社會結(jié)構(gòu)理論，認為“這一名稱標示著從生產(chǎn)和來往中成長起來的社會機構(gòu)，在一切時期都是組成國家的基石以及其他概念的基礎”。[7]由此，結(jié)合目前我國監(jiān)察體制改革的目的——對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋來看，所指的“公權(quán)力”，其行使目的不是權(quán)力主體的利益，而是公共利益。[8]

通過公權(quán)力和私權(quán)力的比較，從事實層面出發(fā)，公權(quán)力，“僅是權(quán)力的一個支系而已，是留存于公共范疇的權(quán)利，是公主體受公眾委托行使的權(quán)力?！盵9]受公眾委托是行使公權(quán)力的基石，也是公權(quán)力區(qū)別于私權(quán)力的重要屬性。由于公共區(qū)域分為國家、社會、國際，所以公權(quán)力可以分為國家公權(quán)力、社會公權(quán)力以及國際公權(quán)力。在我國，對于社會公權(quán)力這類非國家公權(quán)力的認定，包含了公安機關(guān)管轄的行使公權(quán)力的非國家工作人員，但對于這類人，在監(jiān)察反腐實踐中，其主體身份的認定還是存在爭議。

（二）公職人員的基本屬性：公共職權(quán)性和公共服務性。公職人員的基本屬性在于公共職權(quán)性和服務性。馬懷德教授在接受《南方周末》記者采訪時提出，“公職人員身份的認定標準是以行使公權(quán)力為核心，輔以財政供養(yǎng)?！惫珯?quán)力是存在于公共領(lǐng)域，受公眾委托行使的權(quán)力，存在于公共領(lǐng)域便是公共服務性的體現(xiàn)，而受公眾委托行使便是職權(quán)性的集中體現(xiàn)。行使公權(quán)力從本質(zhì)上講，是一種從事公共事務的權(quán)利與職權(quán)的結(jié)合體。[10]

行使公權(quán)力的具體內(nèi)容包括履行管理職能和提供公共服務。對于其內(nèi)涵的理解，筆者認為可以類比從事公務中的管理性的內(nèi)涵。司法解釋和學界的通說認為，從事國家管理性的活動是指組織、領(lǐng)導、監(jiān)督、管理等活動。管理性確實是公權(quán)力不可缺少的特征，但若將公權(quán)力完全等同于管理性，這樣的限定未免過于狹隘。因為公權(quán)力除了國家公權(quán)力還包括社會公權(quán)力，其中還包含著另一種不得忽視的屬性，公共服務性。長期以來，我們形成的思維定向便是將國家公權(quán)力等同于管理性職能，而忽視其中的社會公權(quán)力和服務性職能，這是不可取的。例如在國家出資企業(yè)中，公職人員行使公權(quán)力表現(xiàn)在對國有資產(chǎn)的管理和監(jiān)督方面，但從另一方面看，使全民財產(chǎn)有所保值的行為，是對多數(shù)人的服務行為。從維護公私財物，保護人民利益的角度看，履行公職是一種行使公共服務性的行為?！堵?lián)合國反腐敗公約》第二條明確，公職人員包括“公共機構(gòu)或公營企業(yè)履行公共職能或提供公共服務的其他人?！币矊⒐毴藛T定義為履行公共職能和提供公共服務兩個方面。從中紀委界定的六大類監(jiān)察對象的身份分析，具有公共的職權(quán)性，也對公眾具有一定的服務性。因此，公職人員的基本屬性為公共職權(quán)性和公共服務性。

（三）公職人員的外延?！堵?lián)合國反腐敗公約》（以下簡稱《公約》）作為聯(lián)合國歷史上通過的第一部用于指導國際反腐敗的法律文件，于2005年12部14日正式生效。我國是《公約》的成員國之一?！豆s》首次提出了“公職人員”的概念，對“公職人員”做了廣義的限定，認為“公職人員是奉行公共職能或者提供公共服務的任何人。”

2017年1月9日，中紀委監(jiān)察部在國務院新聞辦召開的新聞發(fā)布會上明確了列入監(jiān)察范圍的公職人員包括六大類。該解釋對公職人員進行了新的范圍界定，吸收了《公約》對公職人員的相關(guān)規(guī)定，也結(jié)合了我國對國家工作人員認定的標準。筆者認為，公職人員的本質(zhì)屬性“決定了這類主體根據(jù)法律的規(guī)定，執(zhí)掌了國家的一種特定職權(quán)，并運用這一特定職權(quán)去履行某項國家管理職能?！盵11]公職人員的外延應當包含國家工作人員以及行使公權(quán)力并由財政供養(yǎng)的非國家工作人員，如高校教師，醫(yī)院的醫(yī)生、護士等。然而，實踐中，如何具體認定事業(yè)單位和基層組織中的公職人員，仍存在一定爭議。

三、幾類公職人員的認定

目前，公職人員認定中的公權(quán)力是以國家公權(quán)力和社會公權(quán)力為主。國家公權(quán)力由法律具體規(guī)定和授權(quán)，爭議相對較少。但社會公權(quán)力是“國家之外的團體力量，這種力量盡管要受國家的熏陶，但可多樣化地施展它的調(diào)節(jié)作用”。[12]由于其非國家性和多元性，[13]缺乏一定的權(quán)威認證，因此在實務認定過程中的困難也較為突出。在此，筆者將從行使公權(quán)力并輔以財政供養(yǎng)的角度，主要圍繞國有公司、企業(yè)中的工作人員，醫(yī)療、教育事業(yè)單位中的醫(yī)生和教師以及村基層組織中的一些人員是否列入國家監(jiān)察委員會對于職務犯罪的管轄范圍進行探討。

（一）國家出資公司、企業(yè)中公職人員的認定。

1.國有獨資公司、企業(yè)中公職人員的認定。國有獨資公司、企業(yè)，其所有資產(chǎn)都為公有資產(chǎn)，所有流動資金都為公有資金，企業(yè)工作人員的共同目標是保證國有資產(chǎn)的正常運作和使資產(chǎn)增值、保值。在國有獨資公司、企業(yè)中，履行公共事務、管理公有資產(chǎn)增值流通的行為都可以算作是在公共領(lǐng)域內(nèi)受公眾委托的行為，具有公共管理屬性，在刑法學上也表現(xiàn)為一種國家管理的行為。因此，這種基于從事公務的管理國有財產(chǎn)的行為可以稱為行使公權(quán)力，其主體自然能構(gòu)成公職人員。此外，在國有獨資公司、企業(yè)中從事不具有職權(quán)性的純勞務工作或是單純提供技術(shù)服務活動的人，雖然受財政供養(yǎng)，但從事的簡單勞務工作與國家利益無直接聯(lián)系，不宜將其歸為公職人員的范疇。

2.國有參股和控股公司、企業(yè)中公職人員的認定。在國有參股和控股的公司、企業(yè)中的職工大體可以分成兩類，一類是由國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派的職員，對國有出資單位及公有資產(chǎn)負責；還有一類由公司人事部門聘用，僅對公司負責。第一類人，受委派而從事組織、領(lǐng)導、監(jiān)督、管理國有資產(chǎn)的工作，其職務大到董事，低至普通的管理人員，因受委派從事國有資產(chǎn)管理，具備行使公權(quán)力的主要特征，可將其直接納入公職人員的范疇，對此學界論述也已非常充分。筆者提出問題的是，關(guān)于公司、企業(yè)人事部門聘用的管理人員，是否具備行使公權(quán)力的條件？是否達到認定公職人員的標準？國有參股、控股的公司的資產(chǎn)分為公、私兩部分，在公司實際運行過程中，公、私這兩部分財產(chǎn)是合二為一的，只有在出資、分紅、處分時才能明確區(qū)分資金流向。那么，由公司、企業(yè)人事部門聘請的從事組織、領(lǐng)導、監(jiān)督、管理職能的職員，在對公司整體財產(chǎn)負責的同時是否也對國有資產(chǎn)負責？

綜觀各國的法律規(guī)定，將國有控股和有一定參股比例的公司、企業(yè)納入國有公司、企業(yè)的范圍是一個國際趨勢。如德國財務統(tǒng)計上，“將各級政府機構(gòu)在其中擁有多半資本或者少數(shù)投票權(quán)（即超越50%）的企業(yè)定義為國有企業(yè)，此外，在政府參股超過25%的，其他股東均為小股東的企業(yè)，也視為公有”；[14]如韓國1984年頒布的《國有企業(yè)管理法》第2條規(guī)定，“政府投資達到或者超過50%的企業(yè)為國有企業(yè)”；如在新加坡，有的國家控股公司、企業(yè)的公有資產(chǎn)僅占10%；像日本的電信電話株式會社或是日本航空公司等大型公司、企業(yè)，都由國家干預控制，并且政府投資的比例也未超過半數(shù)。[15]“我國目前雖然無明確法條規(guī)定國有公司的范圍，也有與國際通行慣例接軌的趨勢?！盵16]根據(jù)相關(guān)理論，國有股權(quán)達到50%的為絕對控股，在股權(quán)相對分散的情形下，股權(quán)介于30%至50%之間的為相對控股。此外，《審計法》也規(guī)定，對國有資產(chǎn)占控制和主導地位的公司、企業(yè)的審計監(jiān)督適用與其他國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位相同的審計監(jiān)督制度。

1997年《刑法》修訂過程中，專家、學者曾對是否將國家工作人員的范圍局限于國家機關(guān)工作人員存在分歧意見。肯定說認為，國家工作人員應當只限于國家機關(guān)內(nèi)的工作人員；否定說認為，國家工作人員應當包含國有企業(yè)事業(yè)單位中從事公務的人員。司法實踐中，不少貪污賄賂案件都發(fā)生在國有企事業(yè)單位中，將國有企事業(yè)單位中的工作人員列入國家工作人員范圍，有利于對國有資產(chǎn)的保護。[17]從我國當前經(jīng)濟體制和政治制度改革的局勢看，也不宜將其完全劃分在國家工作人員范疇以外。[18]而《刑法》也最終采取否定說的觀點，把國有企事業(yè)單位中從事公務的人員認定成準國家工作人員。目前，針對反腐提出的國家公職人員的概念，就是為了加大對腐敗的打擊力度，能夠更有效的保護國家和人民的財產(chǎn)。因此，將該類企業(yè)中人事部門聘請的從事組織、領(lǐng)導、監(jiān)督和管理職責的人納入公職人員的范圍有一定的理論依據(jù)和現(xiàn)實意義。中國香港的ICAC在打擊反腐方面可謂世界領(lǐng)先，可以為我們提供參考和借鑒。香港關(guān)于受賄罪的主體范疇廣泛，包含著私營企業(yè)和組織。當然，我們不能一味地照搬，必須根據(jù)實際情況建立最為有效的反腐機制和方式。

綜上，筆者認為，應從公權(quán)力的角度來理解公職人員的范圍，國家控股或參股公司和企業(yè)的人事部門聘請的從事組織、領(lǐng)導、監(jiān)督、管理職責的職員，因其行使的權(quán)力也涉及公共領(lǐng)域，應當納入公職人員的范圍，作為被監(jiān)察調(diào)查的對象。

（二）醫(yī)療、教育等事業(yè)單位中公職人員的認定。事業(yè)單位是除國家機關(guān)外由國家利用公權(quán)力設立的公益組織，具有特定的行政目的，提供專門的服務。[19]事業(yè)單位不同于社會團體，因為其創(chuàng)辦者具有國家性。事業(yè)單位也不同于民辦非企業(yè)組織，因為其資金來源于國家。在我國，事業(yè)單位種類繁多且數(shù)量龐大，如北大、清華等高校，人民醫(yī)院、中醫(yī)院等醫(yī)療機構(gòu)等都屬于事業(yè)單位范疇。

中紀委監(jiān)督的第四類對象就包含了教育和醫(yī)療機構(gòu)的管理人員。近年來，在教育、衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)的職務違法犯罪主體主要集中在掌握一定權(quán)力的單位、部門領(lǐng)導或者直接經(jīng)辦公共財物的干部，如學校的招生、招標、項目審批部門或者醫(yī)院的采購醫(yī)療器械、藥品和招標等部門的領(lǐng)導和工作人員，[20]涉嫌的罪名多以貪利型為主。將這些人列入監(jiān)察委的監(jiān)察范圍是毫無疑問的，筆者在文中想要探討的是公立的教育科研單位中的學者和教師以及公立醫(yī)院中從事醫(yī)務工作的醫(yī)生和護士是否應當納入監(jiān)察的范圍？教師在期末考試前以是否通過考試相威脅，向?qū)W生索取一定的錢財（不考慮構(gòu)成犯罪的金額標準），是否構(gòu)成索賄？醫(yī)生濫用處方權(quán)，亂開處方，收取回扣或者實施手術(shù)等醫(yī)療操作時收取紅包是否構(gòu)成受賄罪？[21]僅依據(jù)我國《刑法》等法律規(guī)定難以給出明確答案。

法學界對于教師和醫(yī)生的行為是否構(gòu)成職務犯罪的主要爭議焦點，在于如何界定他們的行為是“從事公共事務”還是“從事職業(yè)活動”。以大夫的處方權(quán)為例，一種觀點認為，處方權(quán)是醫(yī)院對藥物藥品管理權(quán)的延展，大夫開處方的行為對藥物的采購、銷售有著直接影響，屬于“從事公務活動”；另一種觀點認為，大夫開處方的權(quán)力是一種私權(quán)力，是職業(yè)行為，不屬于從事公共事務。最高人民法院刑二庭庭長，二級大法官裴顯鼎認為，“醫(yī)生通過多開藥、開貴藥等行為，幫助藥品經(jīng)銷商收售藥品，事實上相當于介入了藥物的管理事務?！盵22]開處方的舉動，既是技術(shù)性行為，又是管理性的職權(quán)活動。隨著監(jiān)察體制改革的推進，認定的標準已從從事公務活動向行使公權(quán)力轉(zhuǎn)換，認定的對象也應從國家工作人員向公職人員轉(zhuǎn)變。因此在認定醫(yī)生和教師是否屬于監(jiān)察范圍，是否屬于公職人員時，需要把握公權(quán)力的認定標準，即具有公共職權(quán)性和公共服務性。醫(yī)院、學校等作為服務社會的事業(yè)單位，其教學和醫(yī)療的公共服務性不言而喻，而教師和醫(yī)生本身的職業(yè)行為也具備一定的職權(quán)性，因此他們應當作為行使公權(quán)力的主體。馬懷德教授認為，“只要行使公權(quán)力，由國家財務供養(yǎng)都算廣義的公務員，都因算作公職人員，納入監(jiān)察的范疇之內(nèi)。”[23]

事業(yè)部門是我國行政管理體制中獨有的概念，根據(jù)國務院1988年頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條的規(guī)定，事業(yè)單位是“由國家財政撥款，不以盈利為目，不履行國家行政職能，而工作結(jié)果又直接或間接為國家提供服務的單位?！痹谕鈬瑳]有事業(yè)單位的稱謂，相似的組織一般被稱作為公共利益部門、公共事務部門或社會公益部門。根據(jù)《公約》規(guī)定，這類組織部門中的工作人員統(tǒng)稱為國家公職人員，其人事管理的辦法也應當執(zhí)行國家公務員法的相關(guān)規(guī)定。我國正處在反腐體制改革的關(guān)鍵階段，又作為《公約》的締約國，有必要與世界通行做法接軌，以更有利于全面徹底地打擊腐敗犯罪。

（三）村基層組織中公職人員的認定。這里的村基層組織主要指村民委員會和村級黨組織。村黨組織成員與村委會成員的法定職權(quán)存有一定的聯(lián)系和區(qū)別?！按逦瘯蓡T的職權(quán)范圍比村黨組織成員的范圍更加廣泛?！盵24]村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事救災、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物的管理，社會捐助公益事業(yè)款物的管理，國有土地的經(jīng)營和管理，土地征用補償費用的管理，代征、代繳稅款，有關(guān)計劃生育、戶籍、征兵工作等行政管理工作時，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務的人員”，納入公職人員的范圍。筆者認為，村黨組織成員依職權(quán)開展工作時，行使的也是公權(quán)力，也應當被認定為公職人員，應受到監(jiān)察委員會的監(jiān)督。首先，在立法方面，《村委會組織法》第三條明確規(guī)定，“黨在村的基層組織中，按照黨章開展工作，發(fā)揮領(lǐng)導核心作用；依照憲法，支持村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利并提供保障?！逼浯?，在實際工作方面，村內(nèi)各種公共管理活動，黨支部實際上都起著領(lǐng)導和決策的作用，貫徹執(zhí)行著黨和國家的路線、方針、政策，配合上一級黨委組織領(lǐng)導各種同民眾利益和社會利益相關(guān)的公共事務。但在認定村基層組織公職人員的過程中，仍需輔以財政供養(yǎng)的標準，部分不享有財政福利待遇的人員不應當認定為公職人員，但由于其黨員的身份，紀委仍可對其進行紀律監(jiān)督。

監(jiān)察委員會的成立保障了反腐機關(guān)的獨立性和權(quán)威性，賦予了與監(jiān)察機關(guān)作用和地位相匹配的多元化監(jiān)察手段。當前的反腐對象，除了原紀委、檢察院和監(jiān)察機關(guān)這三大機關(guān)所管轄的對象外，擴大至原由公安機關(guān)管轄的行使公權(quán)力并由財政供養(yǎng)的部分非國家工作人員，除了原公務員、法律授權(quán)或政府委托執(zhí)行公共職務的人員和其他依法行使公共職務的人員外，包括前述國有出資企業(yè)、公司、教育衛(wèi)生等事業(yè)單位和村基層組織中的行使公權(quán)力并由國家財政供養(yǎng)的人員。

將監(jiān)察對象明確為公職人員，有利于全面監(jiān)察公權(quán)力的運行，有效遏制腐敗的蔓延，提高反腐打擊力度和成效。然而，就監(jiān)察委員會的組成來看，并未包含公安機關(guān)負責部分職務犯罪偵查的經(jīng)偵部門。因此，目前監(jiān)察委員會無法管轄如妨害公司、企業(yè)的管理秩序、職務侵占、挪用資金、挪用特定款物等類職務犯罪案件。而在香港，廉政公署所調(diào)查的腐敗案件就包括上述涉及私權(quán)的職務犯罪案件，如私營企業(yè)和機構(gòu)中的賄賂案件。雖然兩地的社會制度和經(jīng)濟模式都有不同，但香港的反腐模式和經(jīng)驗值得借鑒。

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A

1674-3040（2017）06-0079-06

2017-06-13

張異，西南政法大學刑事偵查學院副教授、碩士生導師，法學博士，主要研究方向為刑事法學、職務犯罪偵查、法學基礎理論；黃一宸，該校刑事偵查學院2016級碩士研究生，主要研究方向為刑事法學、職務犯罪偵查。

*本文系教育部2013年度人文社會科學青年基金項目“新疆少數(shù)民族法律認同研究”（批準號：13YJC820108）階段性研究成果。

杜文曌）