熊秋紅 中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員

《人民警察法》與《刑事訴訟法》的銜接

熊秋紅 中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員

在任何社會中，出于維護(hù)社會治安的需要，警察職能均不可或缺。作為規(guī)范警察權(quán)的重要法律，人民警察法和刑事訴訟法在我國法律體系中具有舉足輕重的地位。法律如何規(guī)范警察權(quán)，如何處理警察權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系，在一定意義上成為界分“警察國”與“法治國”的重要標(biāo)志?！度嗣窬旆ā?995年由第八屆全國人大常委會第十二次會議通過，同年付諸實施。2012年第十屆全國人大常委會第二十九次會議對其作了修改，將第6條第11項的規(guī)定從“對被判處管制、拘役、剝奪政治權(quán)利的罪犯和監(jiān)外執(zhí)行的罪犯執(zhí)行刑罰，對被宣告緩刑、假釋的罪犯實行監(jiān)督、考察”改為“對被判處拘役、剝奪政治權(quán)利的罪犯執(zhí)行刑罰”，該修改縮小了警察對已決犯執(zhí)行刑罰的范圍，取消了對被宣告緩刑、假釋的罪犯實行監(jiān)督、考察的職責(zé)。盡管與人民警察法密切相關(guān)的《刑事訴訟法》在1979年頒布以后，經(jīng)過了1996年和2012年兩次大的修改，但人民警察法并未進(jìn)行相應(yīng)修改。2016年12月1日，公安部公布了《人民警察法》（修訂草案稿）（以下簡稱修訂草案稿），向全社會公開征求意見。如何修改《人民警察法》遂成為一個公共話題，受到廣泛關(guān)注。在如何修改《人民警察法》的討論中，《人民警察法》與其他法律如《憲法》《治安管理處罰法》《行政強制法》《刑事訴訟法》《刑法》《公務(wù)員法》等的關(guān)系成為重要議題，1參見孫振雷：《〈人民警察法〉修改應(yīng)當(dāng)處理好三個基本關(guān)系》，載《江西警察學(xué)院學(xué)報》2017年第1期；高文英：《〈人民警察法〉修改若干問題淺析》，載《江西警察學(xué)院學(xué)報》2017年第1期。本文僅就人民警察法與刑事訴訟法的銜接問題進(jìn)行初步探討。

一、《人民警察法》與《刑事訴訟法》的關(guān)系

從名稱上看，《人民警察法》與《法官法》《檢察官法》《律師法》《公務(wù)員法》一樣，其性質(zhì)應(yīng)當(dāng)屬于組織法?，F(xiàn)行《人民警察法》主要規(guī)定了警察的職權(quán)、義務(wù)與紀(jì)律、組織管理、警務(wù)保障、執(zhí)法監(jiān)督、法律責(zé)任等內(nèi)容。在學(xué)術(shù)界，關(guān)于《人民警察法》的定位存在爭議，焦點是：《人民警察法》是組織法還是行為法，抑或兩者兼而有之。有學(xué)者認(rèn)為，《人民警察法》兼顧了警察職權(quán)法、警察組織法、警察行為法、警察責(zé)任法等各個方面2參見高文英：《〈人民警察法〉修改若干問題淺析》，載《江西警察學(xué)院學(xué)報》2017年第1期。；還有學(xué)者認(rèn)為，《人民警察法》調(diào)整警務(wù)活動的社會關(guān)系，規(guī)范警察權(quán)的基本內(nèi)容，是人民警察法律法規(guī)體系中的基本法3參見惠生武：《警察法律體系的基本法》，載《江西警察學(xué)院學(xué)報》2017年第1期。。另有觀點認(rèn)為，《人民警察法》應(yīng)屬公務(wù)員法的一部分，應(yīng)將其定位在規(guī)范警務(wù)人員范圍，規(guī)范警務(wù)人員管理，不要涉及警察組織（警察機關(guān)）。4參見惠生武：《警察法律體系的基本法》，載《江西警察學(xué)院學(xué)報》2017年第1期。

在我國，目前已有《檢察官法》和《人民檢察院組織法》，《法官法》和《人民法院組織法》，但是僅有《人民警察法》，卻無《公安機關(guān)組織法》。這種立法狀況在某種程度上是由“一府兩院”的國家權(quán)力架構(gòu)以及公、檢、法系統(tǒng)內(nèi)部的上下級之間、機構(gòu)與人員之間的關(guān)系所決定的。根據(jù)我國《憲法》和《刑事訴訟法》的規(guī)定，法檢“兩院”為司法機關(guān)，分別依法獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)；法院獨立為審級獨立，檢察院獨立則為系統(tǒng)獨立。在法院內(nèi)部，強調(diào)“審理者裁判，裁判者負(fù)責(zé)”；在檢察院內(nèi)部，強調(diào)要處理好“檢察一體”與“檢察官獨立”的關(guān)系。正因如此，才有了法檢“兩院”機構(gòu)法與人員法的分立。而公安部在“一府”（國務(wù)院）之下，公安系統(tǒng)內(nèi)部是上命下從的行政關(guān)系，并不強調(diào)警察依法獨立行使職權(quán)，因此出現(xiàn)了機構(gòu)法與人員法的合一。無論現(xiàn)行《人民警察法》還是修訂草案稿，均規(guī)定了警察權(quán)與警務(wù)人員的管理，是警察機構(gòu)法與人員法的統(tǒng)一。

在現(xiàn)行《人民警察法》中，規(guī)范主體主要為“公安機關(guān)的人民警察”，但在多處條文中出現(xiàn)了以“公安機關(guān)”為規(guī)范主體，甚至還出現(xiàn)了“人民警察機關(guān)”的表述（第44條、第46條）。修訂草案稿中明確肯定了雙重主體，規(guī)定“為了規(guī)范和保障公安機關(guān)及其人民警察依法履行職責(zé)、行使權(quán)力，加強對人民警察的監(jiān)督，建設(shè)高素質(zhì)的人民警察隊伍，根據(jù)憲法，制定本法” （第1條）。修訂草案稿的內(nèi)容包括公安機關(guān)及其警察的職責(zé)和權(quán)力、機構(gòu)管理和人員管理、警務(wù)保障和職業(yè)保障、執(zhí)法和監(jiān)督、法律責(zé)任等。由于在人民警察法中不僅規(guī)定了警察機構(gòu)和人員，而且規(guī)定了警察的執(zhí)法和監(jiān)督，因此有學(xué)者將其視為警察組織法與行為法的合一。也有學(xué)者認(rèn)為，由于《人民警察法》總體上屬于組織法，不宜在《人民警察法》中進(jìn)行刑事訴訟法之外的授權(quán)，因而建議制定一部單獨的《警察職權(quán)行為法》，對公安機關(guān)的行政執(zhí)法與刑事偵查行為進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范與授權(quán)。5參見劉方權(quán)：《“兩面一體”：公安行政權(quán)與偵查權(quán)關(guān)系研究》，載《法學(xué)論壇》2008年第4期。

《刑事訴訟法》是規(guī)范刑事訴訟活動的法律，其性質(zhì)屬于刑事程序法。在《刑事訴訟法》中，規(guī)定了公安機關(guān)的職權(quán)、公安機關(guān)與法檢的關(guān)系、公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循的訴訟原則、偵查人員的回避、收集證據(jù)、強制措施的采用、立案和偵查、偵查人員出庭作證、執(zhí)行刑罰、特別程序等與人民警察法相關(guān)的內(nèi)容?！缎淌略V訟法》與《人民警察法》一樣，也規(guī)定了雙重主體——公安機關(guān)和偵查人員，不同之處在于，《刑事訴訟法》所涉條文更多時候規(guī)范的主體為“公安機關(guān)”，少數(shù)條文規(guī)范的主體為“偵查人員”。

從內(nèi)容上看，《人民警察法》與《刑事訴訟法》之間形成了交叉和互補關(guān)系。公安機關(guān)（警察）承擔(dān)著行政執(zhí)法和刑事偵查的雙重職責(zé)，在刑事偵查方面，《人民警察法》與《刑事訴訟法》均規(guī)定了公安機關(guān)的偵查權(quán)及其具體內(nèi)涵、行使原則等，只是詳略不一，規(guī)范重點有別。警察行使刑事偵查權(quán)，遵循法律保留原則、人權(quán)保障原則、比例原則、正當(dāng)程序原則，6參見劉茂林：《論警察權(quán)的合憲性控制》，載《法學(xué)》2017年第3期。這些原則應(yīng)當(dāng)在《人民警察法》和《刑事訴訟法》中同時加以體現(xiàn)?！缎淌略V訟法》對公安機關(guān)和偵查人員的刑事管轄權(quán)、回避、立案、取證、采取強制措施（包括拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留、逮捕等五種）和其他偵查措施（包括訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、勘驗檢查、搜查、查封扣押物證書證、鑒定、技術(shù)偵查措施、通緝等八種）作了詳細(xì)規(guī)定，《人民警察法》中僅作了簡要規(guī)定；《人民警察法》中規(guī)定了在行政執(zhí)法與刑事偵查中通用的一些措施，如強行帶離現(xiàn)場、盤問、使用武器、使用警械、優(yōu)先使用交通工具等，構(gòu)成了對《刑事訴訟法》的補充。

在法律體系中，《人民警察法》與《刑事訴訟法》屬于相互關(guān)聯(lián)的法律。在《人民警察法》和《刑事訴訟法》的修改過程中，需要注意處理好二者的銜接問題，使兩法在規(guī)范公安機關(guān)刑事偵查權(quán)方面形成立法精神一致、重點規(guī)范統(tǒng)一、具體內(nèi)容互補的立法格局。

二、《刑事訴訟法》修改對《人民警察法》的影響

1979年《刑事訴訟法》經(jīng)過1996年的修改，初步改變了“重打擊，輕保護(hù)”的刑事訴訟格局；經(jīng)過2012年的修改，進(jìn)一步加強了刑事訴訟中的人權(quán)保障。1996年《刑事訴訟法》修改，與《人民警察法》相關(guān)的內(nèi)容主要包括：指導(dǎo)思想的調(diào)整、確立未經(jīng)人民法院依法判決不得確定有罪原則、加強人民檢察院的法律監(jiān)督、調(diào)整偵查管轄與自訴案件范圍、擴(kuò)充被追訴人的辯護(hù)權(quán)、加強對被害人的權(quán)利保護(hù)、完善強制措施制度等。2012年《刑事訴訟法》修改，與《人民警察法》相關(guān)的內(nèi)容主要包括：對任務(wù)和基本原則的修改、加強對辯護(hù)律師訴訟權(quán)利的保護(hù)、擴(kuò)大法律援助的范圍、確立非法證據(jù)排除規(guī)則、規(guī)定訊問時的錄音錄像制度、規(guī)定訊問必須在看守所進(jìn)行、規(guī)定技術(shù)偵查和秘密偵查措施、保障證人出庭作證、建立專門的未成年人犯罪案件訴訟程序、規(guī)定公訴案件的當(dāng)事人和解程序、完善死刑案件訴訟程序、規(guī)定對實施暴力行為的精神病人的強制醫(yī)療程序、規(guī)定社區(qū)矯正制度等。

盡管兩次《刑事訴訟法》修改所涉諸多條文均與公安機關(guān)刑事偵查有關(guān)，但是，《人民警察法》并未進(jìn)行相應(yīng)修改，這導(dǎo)致現(xiàn)行《人民警察法》的規(guī)定總體上滯后于《刑事訴訟法》。對比《人民警察法》與《刑事訴訟法》的相關(guān)條文，可以看到其中的差異，擇其要者，說明如下：

第一，關(guān)于立法目的和任務(wù)的規(guī)定。1996年《刑事訴訟法》第1條中有“保障國家安全和社會公共安全，維護(hù)社會主義社會秩序”的表述，《人民警察法》第1條中的相關(guān)表述為“維護(hù)國家安全和社會治安秩序”，少了“社會公共安全”，且“社會治安秩序”的外延小于“社會秩序”。2012年《刑事訴訟法》在第2條中增加了“尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定，但《人民警察法》中未能予以規(guī)定。

第二，關(guān)于犯罪嫌疑人與被告人的稱謂。1996年《刑事訴訟法》第12條規(guī)定“未經(jīng)人民法院依法判決，對任何人都不得確定有罪”，為了體現(xiàn)這一原則，修改后的刑事訴訟法區(qū)分了犯罪嫌疑人和被告人兩個稱謂，刑事訴訟中的被追訴人在公安機關(guān)偵查、人民檢察院審查起訴階段，稱為犯罪嫌疑人；在人民檢察院向人民法院提起公訴之后，稱為被告人。但《人民警察法》第22條中卻出現(xiàn)了“刑訊逼供或者體罰、虐待人犯”的規(guī)定，“人犯”的稱謂明顯有違無罪推定的精神。

第三，關(guān)于強制措施與偵查措施的規(guī)定。2012年《刑事訴訟法》中區(qū)分了限制被追訴人身自由的五種強制措施和八種其他偵查措施；而《人民警察法》第12條規(guī)定：“為偵查犯罪活動的需要，公安機關(guān)的人民警察可以依法執(zhí)行拘留、搜查、逮捕或者其他強制措施”。這里將“強制措施”作為一個統(tǒng)合性概念，其內(nèi)涵包括刑事訴訟法規(guī)定的強制措施和其他偵查措施，一般統(tǒng)稱為“強制性措施”。

第四，關(guān)于技術(shù)偵查的規(guī)定。2012年《刑事訴訟法》增加了關(guān)于技術(shù)偵查的規(guī)定，即“公安機關(guān)在立案后，對于危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、黑社會性質(zhì)的組織犯罪、重大毒品犯罪或者其他嚴(yán)重危害社會的犯罪案件，根據(jù)偵查犯罪的需要，經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，可以采取技術(shù)偵查措施” （第148條）?！度嗣窬旆ā返?6條規(guī)定，“公安機關(guān)因偵查犯罪的需要，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，可以采取技術(shù)偵察措施”，缺少了對案件范圍的限制，并且“技術(shù)偵察”與“技術(shù)偵查”概念使用不統(tǒng)一。

第五，關(guān)于對精神病人采取保護(hù)性約束措施的規(guī)定。2012年《刑事訴訟法》第284條規(guī)定，“實施暴力行為，危害公共安全或者嚴(yán)重危害公民人身安全，經(jīng)法定程序鑒定依法不負(fù)刑事責(zé)任的精神病人，有繼續(xù)危害社會可能的，可以予以強制醫(yī)療”；第285條規(guī)定，“對實施暴力行為的精神病人，在人民法院決定強制醫(yī)療前，公安機關(guān)可以采取臨時的保護(hù)性約束措施”。《人民警察法》第14條規(guī)定，“公安機關(guān)的人民警察對嚴(yán)重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保護(hù)性約束措施”，對精神病人缺少了“實施暴力行為”的限制；對保護(hù)性約束措施缺少了“臨時性”的限制。

除了上述差異之外，1996年和2012年《刑事訴訟法》修改還增加了不少《人民警察法》中沒有規(guī)定的新內(nèi)容，這些新內(nèi)容能否為《人民警察法》所吸收以及如何吸收，學(xué)術(shù)界未能展開深入的討論，《刑事訴訟法》的大幅度修改并未帶來《人民警察法》的相應(yīng)修改。

三、修訂草案稿中與《刑事訴訟法》相關(guān)的規(guī)定

現(xiàn)行《人民警察法》僅有52條，修訂草案稿條文增至109條，體現(xiàn)了對人民警察法大幅度的修改。修訂草案稿的起草者注意到《人民警察法》與《刑事訴訟法》的協(xié)調(diào)問題，盡可能減少和消除了人民警察法與刑事訴訟法不一致的現(xiàn)象，并且吸收了《刑事訴訟法》的若干規(guī)定，但修訂草案稿在立法技術(shù)上并不成熟，在內(nèi)容上尚需進(jìn)一步斟酌。具體表現(xiàn)在：

第一，關(guān)于立法目的的規(guī)定。修訂草案稿第1條規(guī)定：“為了規(guī)范和保障公安機關(guān)及其人民警察依法履行職責(zé)、行使權(quán)力，加強對人民警察的監(jiān)督，建設(shè)高素質(zhì)的人民警察隊伍，根據(jù)憲法，制定本法?！薄度嗣窬旆ā芳仁鞘跈?quán)法，也是控權(quán)法，對警察權(quán)進(jìn)行實體和程序控制，此含義并非“加強對人民警察的監(jiān)督”所能完全涵蓋，而在“規(guī)范公安機關(guān)及其人民警察依法履行職責(zé)”的表述中，“規(guī)范”與“依法”同義重復(fù)，且含義模糊?！斗ü俜ā泛汀稒z察官法》均將“保障司法公正”作為立法目的，《人民警察法》應(yīng)作類似規(guī)定。

第二，關(guān)于人民警察的概念。修訂草案稿第2條第2款規(guī)定，“本法所稱人民警察，是指公安機關(guān)中依法履行治安行政執(zhí)法和刑事司法職能且被授予人民警察警銜的工作人員”；第93條第2款規(guī)定，“公安機關(guān)在具有刑事司法屬性的偵查人員中，實行主辦偵查員制度”。對于上述規(guī)定，學(xué)術(shù)界存在爭議，爭議的來源在于2012年刑事訴訟法的修改。2012年《刑事訴訟法》第46條規(guī)定：“辯護(hù)律師在執(zhí)業(yè)活動中知悉委托人或者其他人，準(zhǔn)備或者正在實施危害國家安全、公共安全以及嚴(yán)重危害他人人身安全的犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時告知司法機關(guān)?！钡?15條規(guī)定：“當(dāng)事人和辯護(hù)人、訴訟代理人、利害關(guān)系人對于司法機關(guān)及其工作人員有下列行為之一的，有權(quán)向該機關(guān)申訴或者控告：（一）采取強制措施法定期限屆滿，不予以釋放、解除或者變更的???受理申訴或者控告的機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時處理……”上述條文中的“司法機關(guān)”結(jié)合條文內(nèi)容看，應(yīng)當(dāng)解釋為包括公安機關(guān)，尤其是第115條的規(guī)定，這是《刑事訴訟法》中首次出現(xiàn)將公安機關(guān)視為司法機關(guān)的表述。在2012年《刑事訴訟法》修改過程中，有憲法學(xué)者明確指出“公安不是司法機關(guān)”“公安是行政部門”“按憲法規(guī)定，國家行政機關(guān)下屬的擔(dān)負(fù)‘公安’職能的組織，不論被稱為‘公安機關(guān)’還是‘公安部門’，在立法劃分上都不能歸類于‘司法機關(guān)’，只能歸類于‘國家行政機關(guān)’”。7童之偉：《刑訴法修改，搞準(zhǔn)公安的憲法定位》，載《南方周末》2011年9月2日。但該意見沒有被立法機關(guān)采納。《刑事訴訟法》修改引發(fā)的爭議延伸到了《人民警察法》的修改之中，有學(xué)者指出：“把人民警察中的偵查人員直接表述為具有司法屬性，而且混淆刑事和司法概念，籠統(tǒng)地稱為具有刑事司法屬性，是不科學(xué)、不專業(yè)的。”8孫振雷：《〈人民警察法〉修改應(yīng)當(dāng)處理好三個基本關(guān)系》，載《江西警察學(xué)院學(xué)報》2017年第1期。“警察是否具有司法性質(zhì)的爭論在學(xué)術(shù)界和實務(wù)界依然存在，特別是目前進(jìn)行的公安體制改革和司法改革，將會使這種爭論進(jìn)一步深化?！?高文英：《〈人民警察法〉修改若干問題淺析》，載《江西警察學(xué)院學(xué)報》2017年第1期。公安機關(guān)屬于政府部門，在世界范圍內(nèi)，沒有將公安或者警察部門列入司法機關(guān)的做法。

第三，關(guān)于公安機關(guān)的任務(wù)。修訂草案稿第3條規(guī)定：“公安機關(guān)的任務(wù)是維護(hù)國家安全和公共安全，維護(hù)社會治安秩序和社會穩(wěn)定，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保護(hù)公共財產(chǎn)，預(yù)防、制止、查處和懲治違法犯罪活動?！迸c現(xiàn)行《人民警察法》第2條相比，增加了“維護(hù)公共安全”的內(nèi)容，與刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定基本保持一致，但是其中出現(xiàn)了一些有爭議的表述：如未用“社會秩序”替代“社會治安秩序”；“社會穩(wěn)定”非法言法語，且與“社會秩序”含義存在交叉；“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”與“保護(hù)公共財產(chǎn)”含義存在交叉，且未能考慮與刑事訴訟法的協(xié)調(diào)，刑事訴訟法中的相關(guān)表述為“保護(hù)公民的人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利”。

第四，關(guān)于公安執(zhí)法應(yīng)當(dāng)遵循的原則。修訂草案稿規(guī)定了公安執(zhí)法應(yīng)當(dāng)遵循的若干原則，包括專群結(jié)合原則、法治原則、權(quán)力行使適度原則等，這些原則在刑事訴訟法中也有規(guī)定或者體現(xiàn)。

（1）專群結(jié)合原則?！缎淌略V訟法》規(guī)定，公安司法機關(guān)進(jìn)行刑事訴訟，“必須依靠群眾”（第6條）；“必須保證一切與案件有關(guān)或者了解案情的公民，有客觀地充分地提供證據(jù)的條件，除特殊情況外，可以吸收他們協(xié)助調(diào)查”（第50條）。修訂草案稿第6條對專群結(jié)合原則的表述為：“公安機關(guān)必須堅持專門工作與群眾路線相結(jié)合，健全社會治安組織動員機制，實行社會治安群防群治，推動社會治安社會化治理。人民警察必須保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，全心全意為人民服務(wù)。”這樣的立法表述帶有濃厚的“政策入法”色彩，法律的規(guī)范性、可操作性明顯不足。

（2）法治原則。修訂草案稿第7條規(guī)定：“人民警察必須以憲法法律為行為準(zhǔn)則，尊重和保障人權(quán)，嚴(yán)禁濫用、超越權(quán)力。人民警察實施限制人身自由的強制措施和處罰，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律規(guī)定的條件和程序。”《刑事訴訟法》中的相關(guān)規(guī)定為：公安機關(guān)進(jìn)行刑事訴訟“必須嚴(yán)格遵守本法和其他法律的有關(guān)規(guī)定”（第3條）；“對于一切公民，在適用法律上一律平等，在法律面前，不允許有任何特權(quán)”（第6條）；“偵查人員必須依照法定程序，收集能夠證實犯罪嫌疑人、被告人有罪或者無罪、犯罪情節(jié)輕重的各種證據(jù)”（第50條）。《刑事訴訟法》強調(diào)了公安機關(guān)及其偵查人員嚴(yán)格守法、平等適用法律的義務(wù)和客觀性義務(wù)，將“尊重和保障人權(quán)”作為任務(wù)加以規(guī)定。修訂草案稿將“尊重和保障人權(quán)”作為法治原則的組成部分；未強調(diào)警察平等適用法律和客觀性義務(wù)；忽略了采取強制措施之外實施其他偵查行為也應(yīng)遵守法律規(guī)定的條件和程序；“嚴(yán)禁濫用、超越權(quán)力”的表述不嚴(yán)謹(jǐn)，且與“必須以憲法法律為行為準(zhǔn)則”含義存在交叉?？梢?，修訂草案稿的規(guī)定未能準(zhǔn)確、完整地體現(xiàn)法治原則的內(nèi)涵。

（3）權(quán)力行使適度原則。該原則又稱比例原則。盡管我國學(xué)者在理論上肯定比例原則10參見秦策：《刑事程序比例構(gòu)造方法論探析》，載《法學(xué)研究》2016年第5期。，但是《刑事訴訟法》并未將比例原則規(guī)定為基本原則。兩次《刑事訴訟法》修改在一定程度上體現(xiàn)了比例原則的精神，但根據(jù)各項強制措施與偵查行為的具體特點，確立有針對性的比例審查標(biāo)準(zhǔn)的努力才剛剛起步。修訂草案稿明確規(guī)定了警察權(quán)力行使適度原則，走在了《刑事訴訟法》的前面，應(yīng)當(dāng)予以肯定。

第五，關(guān)于公安機關(guān)的職責(zé)范圍。修訂草案稿第12條規(guī)定了公安機關(guān)的23項職責(zé)，其中第1項“預(yù)防、制止和偵查犯罪活動”、第2項“羈押、監(jiān)管犯罪嫌疑人和被告人，執(zhí)行刑罰，執(zhí)行強制醫(yī)療”與刑事訴訟法相關(guān)。關(guān)于偵查的對象，刑事訴訟法中有“刑事案件”（第3、18、113條）、“犯罪行為”（第2條）、“犯罪” （第148條）等表述，現(xiàn)行《人民警察法》和修訂草案稿使用了“犯罪活動”一詞，與刑事訴訟法的規(guī)定不符。2012年《刑事訴訟法》將“看守所”作為獨立主體（第37、83、91、116、253—255、257條），與“公安機關(guān)”“偵查人員”相區(qū)分；是否將看守所從公安機關(guān)主管轉(zhuǎn)為司法行政機關(guān)主管，是看守所法起草過程中的重大爭議問題。修訂草案稿將“羈押、監(jiān)管犯罪嫌疑人和被告人”作為公安機關(guān)的職責(zé)，與刑事訴訟法規(guī)定的內(nèi)在精神存在沖突，該問題須與看守所法的立法一并予以考慮。根據(jù)《刑事訴訟法》第288條的規(guī)定，強制醫(yī)療由“強制醫(yī)療機構(gòu)”執(zhí)行而非由“公安機關(guān)”執(zhí)行，修訂草案稿規(guī)定由公安機關(guān)執(zhí)行強制醫(yī)療，與刑事訴訟法的規(guī)定不符。

第六，關(guān)于人身檢查與生物信息采集?！缎淌略V訟法》第130條規(guī)定：“為了確定被害人、犯罪嫌疑人的某些特征、傷害情況或者生理狀態(tài)，可以對人身進(jìn)行檢查，可以提取指紋信息，采集血液、尿液等生物樣本。犯罪嫌疑人如果拒絕檢查，偵查人員認(rèn)為必要的時候，可以強制檢查。檢查婦女的身體，應(yīng)當(dāng)由女工作人員或者醫(yī)師進(jìn)行?！毙抻啿莅父宓?4條規(guī)定：“人民警察可以檢查違法犯罪嫌疑人的身體，采集其面部肖像、指紋、聲紋、虹膜圖像等個體識別信息和血液、唾液、尿液、毛發(fā)等生物樣本。違法犯罪嫌疑人拒絕檢查、采集的，可以強制檢查、采集。”與《刑事訴訟法》的規(guī)定相比，修訂草案稿缺少了實施人身檢查的限制性條件，如檢查的目的在于“為了確定犯罪嫌疑人的某些特征、傷害情況或者生理狀態(tài)”、強制檢查應(yīng)受“必要性”條件限制、檢查婦女身體時的特殊要求等。

第七，關(guān)于人民警察的職業(yè)紀(jì)律。修訂草案稿第62條對人民警察的職業(yè)紀(jì)律作了規(guī)定，共有13項，其中大部分內(nèi)容與刑事訴訟法相關(guān)，如人民警察不得“泄露國家秘密、警務(wù)工作秘密、商業(yè)秘密和個人隱私”，不得“弄虛作假，隱瞞案情，包庇、縱容違法犯罪活動”，不得“刑訊逼供或者體罰、虐待違法犯罪嫌疑人、被監(jiān)管人”，不得“非法剝奪、限制人身自由，非法檢查、搜查人身、物品、場所”，不得“敲詐勒索，索取、收受賄賂或者接受當(dāng)事人及其代理人的請客送禮”等。上述個別規(guī)定尚待完善，如修訂草案稿僅規(guī)定了警察不得包庇、縱容違法犯罪，但警察也可能通過“偽造證據(jù)、隱匿證據(jù)或者毀滅證據(jù)”（《刑事訴訟法》第52條）誣陷他人、枉罰無辜；刑事訴訟法中規(guī)定“偵查人員不得接受當(dāng)事人及其委托的人的請客送禮”（第29條），其中“委托的人”的范圍大于修訂草案稿規(guī)定的“代理人”。

第八，關(guān)于執(zhí)法和監(jiān)督的規(guī)定。修訂草案稿第五章對人民警察嚴(yán)格依法履職，證據(jù)收集，尊重和保障人權(quán)，辦案區(qū)域，執(zhí)法公開，對報案、控告、舉報的處理，表明身份和告知，回避，執(zhí)法責(zé)任，上級監(jiān)督，外部監(jiān)督，督察制度以及投訴委員會等問題作了規(guī)定。該部分存在的主要問題是：其一，與其他部分的規(guī)定存在重復(fù)。如第85條有關(guān)嚴(yán)格依法履職的規(guī)定與第3條、第7條的規(guī)定基本重復(fù)；第87條有關(guān)尊重和保障人權(quán)、嚴(yán)禁體罰、虐待行為的規(guī)定與第7條、第62條的規(guī)定部分重復(fù)。從內(nèi)容上看，關(guān)于執(zhí)法的規(guī)定多為義務(wù)性規(guī)定（正向規(guī)定，表述為“應(yīng)當(dāng)”），而人員管理部分的“執(zhí)業(yè)紀(jì)律”也為義務(wù)性規(guī)定（反向規(guī)定，表述為“不得”），《人民警察法》修改需要妥善處理兩部分內(nèi)容之間的關(guān)系。其二，部分規(guī)定與《刑事訴訟法》的規(guī)定存在不一致現(xiàn)象。如關(guān)于證據(jù)收集，刑事訴訟法強調(diào)要依法、全面收集證據(jù)，保障供述的自愿性，修訂草案稿未參照刑事訴訟法規(guī)定“必須依照法定程序”收集證據(jù)，也未規(guī)定“不得強迫任何人證實自己有罪”；關(guān)于回避，與《刑事訴訟法》第28條的規(guī)定相比，修訂草案稿第92條未明確規(guī)定“自行回避”，申請回避的主體從“當(dāng)事人及其法定代理人”改為了“當(dāng)事人或者其法定代理人”。

四、警察行政執(zhí)法與刑事偵查的關(guān)系

《人民警察法》同時對警察的行政執(zhí)法和刑事偵查活動進(jìn)行規(guī)范，而《刑事訴訟法》僅對公安機關(guān)的刑事偵查活動進(jìn)行規(guī)范。在我國現(xiàn)行法律框架下，警察的行政執(zhí)法權(quán)與刑事偵查權(quán)被視為兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，但實踐中兩種權(quán)力往往混合行使，形成了交叉錯位的現(xiàn)象。其原因主要在于：第一，一些行政執(zhí)法行為（如身份證件查驗，盤問，交通工具攔停檢查，對公共場所的技術(shù)監(jiān)控，交通、現(xiàn)場和網(wǎng)絡(luò)管制等），對于實現(xiàn)刑事偵查的目標(biāo)，往往具有重要意義。第二，《刑事訴訟法》對于強制性措施的使用，規(guī)定了嚴(yán)格的限制條件，難以靈活應(yīng)對偵查實踐中緊急情形等復(fù)雜情況的需要。第三，《人民警察法》所規(guī)定的盤查、傳喚、檢查等措施，與《刑事訴訟法》規(guī)定的拘留、拘傳、搜查等措施相比，在便捷性方面存在明顯優(yōu)勢，公安機關(guān)因此將其作為偵查的輔助性手段。第四，公安機關(guān)在實際操作中有時不易區(qū)分“違法行為”與“犯罪行為”，并在此基礎(chǔ)上分別采取調(diào)查措施或偵查措施。11參見劉方權(quán)：《“兩面一體”：公安行政權(quán)與偵查權(quán)關(guān)系研究》，載《法學(xué)論壇》2008年第4期。

實踐中，警察將行政執(zhí)法權(quán)和刑事偵查權(quán)相互替代使用的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。“根據(jù)自身利益選擇適用行政程序和刑事偵查權(quán)限，以濫用行政強制措施替代程序較為嚴(yán)格的偵查手段并規(guī)避偵查監(jiān)督，或為追求執(zhí)法利益將刑事犯罪轉(zhuǎn)化為行政處罰放縱犯罪，甚至?xí)谛姓?zhí)法活動中制造‘妨礙公務(wù)’的案件事實將行政案件轉(zhuǎn)為刑事程序，均是警察權(quán)濫用的突出表現(xiàn)。”12劉茂林：《警察權(quán)的現(xiàn)代功能與憲法構(gòu)造難題》，載《法學(xué)評論》2017年第1期。針對上述現(xiàn)象，有學(xué)者建議借鑒日本等國行政警察與司法警察分立的模式，將警察的行政職權(quán)與刑事職權(quán)（偵查）交由不同的警察機關(guān)行使。13參見陳興良：《限權(quán)與分權(quán)：法治視野下的警察權(quán)》，載《法律科學(xué)》2002年第1期。但是，無論是行政警察還是司法警察，都面臨對同一行為屬于違法行為還是犯罪行為的判斷。在行為事實的認(rèn)定方面，二者的職權(quán)行使沒有太大的差異；除了特別明顯的行為危害結(jié)果，對行為危害性的區(qū)分權(quán)掌握在警察手中，這樣也就難以避免權(quán)力交替使用現(xiàn)象。對兩種權(quán)力交叉錯位所引起的緊張關(guān)系，可以通過強化檢察監(jiān)督予以緩解，因為檢察機關(guān)的介入有助于對警察的裁量權(quán)進(jìn)行控制。14參見劉茂林：《警察權(quán)的現(xiàn)代功能與憲法構(gòu)造難題》，載《法學(xué)評論》2017年第1期。

我國實踐中出現(xiàn)的警察權(quán)濫用現(xiàn)象，還與《人民警察法》對于盤查、路檢等措施缺乏嚴(yán)格規(guī)制有關(guān)。盤查是公安機關(guān)對于可疑人員和可疑場所臨時進(jìn)行攔阻、盤問、檢視、檢查的行為，由于在盤查過程中一些強制性手段的運用將給公民基本權(quán)利造成不可避免的干預(yù)，因此，對盤查從啟動到執(zhí)行必須實行嚴(yán)格的條件和程序控制，同時還應(yīng)給權(quán)利受到違法盤查侵犯的當(dāng)事人提供救濟(jì)。15參見萬毅：《論盤查》，載《法學(xué)研究》2006年第2期。與現(xiàn)行《人民警察法》相比，修訂草案稿對于盤查的條件和程序作了較為嚴(yán)格的限制，如規(guī)定繼續(xù)盤查要經(jīng)過公安派出所或者縣級以上公安機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)；對于弱勢群體（懷孕的婦女、未成年人、老人）繼續(xù)盤查時間不超過4小時；對于批準(zhǔn)繼續(xù)盤查的，除無法通知的情形外，應(yīng)當(dāng)立即通知其家屬或者其所在單位。但是，修訂草案稿對于盤查的實質(zhì)要件和強制力缺乏嚴(yán)格限制，最長可達(dá)48小時的規(guī)定在嚴(yán)厲程度上超過了作為刑事強制措施的拘傳。

修訂草案稿增加了關(guān)于路檢的規(guī)定，即“人民警察對于危害公共安全、人身安全，或者認(rèn)為與違法犯罪有關(guān)的交通工具，有權(quán)予以攔停檢查；對于有吸食毒品或者飲酒嫌疑的駕駛?cè)藛T，可以進(jìn)行毒品檢測或者酒精濃度測試。駕駛?cè)藛T和乘客應(yīng)當(dāng)服從人民警察的指令”（第23條）。根據(jù)域外的做法，路檢若是為了進(jìn)行證件檢查，無須進(jìn)行嚴(yán)格的條件和程序控制；路檢若是為了進(jìn)行毒品檢測或者酒精濃度測試，對駕駛?cè)说碾[私及自由侵犯較為嚴(yán)重，需要有明確的法律授權(quán)；路檢若是為了搜查犯罪嫌疑人或?qū)ふ冶缓θ?，則需警察有相當(dāng)理由相信交通工具內(nèi)藏有犯罪嫌疑人或被害人。16參見王兆鵬：《路檢、盤查與人權(quán)》，臺灣元照出版有限公司2003年版，第172—175頁。修訂草案稿關(guān)于路檢的規(guī)定基本上為授權(quán)性規(guī)定，缺乏具體條件的限制，在實踐中警察可能以路檢替代刑事搜查。

五、公安改革與《人民警察法》和《刑事訴訟法》的修改

目前公安改革正在進(jìn)行中。2015年2月，中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱中央深改組）通過了《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案；2016年5月，中央深改組通過了《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》。上述改革文件提出了完善公安執(zhí)法權(quán)力運行機制的要求，要求構(gòu)建完備的執(zhí)法制度體系、規(guī)范的執(zhí)法辦案體系、系統(tǒng)的執(zhí)法管理體系、實戰(zhàn)的執(zhí)法培訓(xùn)體系、有力的執(zhí)法保障體系，實現(xiàn)執(zhí)法隊伍專業(yè)化、執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)法管理系統(tǒng)化、執(zhí)法流程信息化，保障執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法公信力不斷提高。

公安改革所采取的諸多舉措中，與《人民警察法》和《刑事訴訟法》相關(guān)的舉措主要有：探索實行受案立案分離和立案歸口管理制度；深化執(zhí)法公開，落實執(zhí)法告知制度；完善適應(yīng)證據(jù)裁判規(guī)則要求的證據(jù)收集工作機制；完善嚴(yán)格實行非法證據(jù)排除規(guī)則和嚴(yán)禁刑訊逼供、體罰虐待違法犯罪嫌疑人的工作機制；建立健全訊問犯罪嫌疑人錄音錄像制度和對違法犯罪嫌疑人辯解、申訴、控告認(rèn)真審查、及時處理機制；完善偵查階段聽取辯護(hù)律師意見的工作制度；規(guī)范查封、扣押、凍結(jié)、處理涉案財物程序，實行涉案財物集中管理；完善執(zhí)法責(zé)任制，健全執(zhí)法過錯糾正和責(zé)任追究制度，建立冤假錯案責(zé)任終身追究制；探索建立主辦偵查員制度，落實辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制。

修訂草案稿適應(yīng)公安改革的新形勢，對執(zhí)法公開、執(zhí)法告知、證據(jù)收集、辦案區(qū)域、執(zhí)法責(zé)任、主辦偵查員制度等作了規(guī)定。其中一些問題有待進(jìn)一步研究，如怎樣處理執(zhí)法公開與偵查秘密原則之間的關(guān)系；證據(jù)收集除了重復(fù)刑事訴訟法的規(guī)定外，還應(yīng)體現(xiàn)哪些改革新進(jìn)展；責(zé)任追究制應(yīng)當(dāng)如何構(gòu)建；主辦偵查員制度是否應(yīng)當(dāng)寫入立法等。

新一輪的司法體制改革凸顯了對《刑事訴訟法》進(jìn)行再修改的必要性。公安改革是司法體制改革的組成部分，公安改革中與刑事訴訟法相關(guān)的一些內(nèi)容，如完善證據(jù)收集工作機制、嚴(yán)格實行排除非法證據(jù)規(guī)則的工作機制、對違法犯罪嫌疑人辯解、申訴、控告的審查處理機制、偵查階段聽取辯護(hù)律師意見的工作制度、查封、扣押、凍結(jié)、處理涉案財物程序等，在刑事訴訟法再修改時，應(yīng)當(dāng)注意總結(jié)經(jīng)驗，將其中一些成熟的做法納入刑事訴訟法。

六、結(jié)語

公安部公布《人民警察法》（修訂草案稿），引發(fā)社會各界對警察權(quán)如何進(jìn)行規(guī)制的關(guān)注?！熬鞕?quán)是以保障國家、社會和個人安全為目標(biāo)，以威脅性暴力為后盾的國家權(quán)力，也是對公民權(quán)利最具威脅性的國家權(quán)力?！?7劉茂林：《論警察權(quán)的合憲性控制》，載《法學(xué)》2017年第3期。在《人民警察法》中，除了規(guī)范警察機構(gòu)和人員的管理和保障之外，還須對警察的權(quán)力和義務(wù)進(jìn)行規(guī)范。在刑事偵查領(lǐng)域，《人民警察法》和《刑事訴訟法》的規(guī)定形成了交叉和互補的關(guān)系。

1979年《刑事訴訟法》經(jīng)過了1996年和2012年兩次修改，在規(guī)范公安機關(guān)的刑事偵查權(quán)、保障人權(quán)方面取得了顯著的進(jìn)步。與之密切相關(guān)的《人民警察法》卻并未進(jìn)行相應(yīng)的修改，導(dǎo)致《人民警察法》規(guī)定滯后。公安部起草的修訂草案稿減少了《人民警察法》與《刑事訴訟法》不一致的現(xiàn)象，吸收了修改后的《刑事訴訟法》的若干規(guī)定，但仍然存在不完善之處，不僅體現(xiàn)在具體內(nèi)容上，而且體現(xiàn)在立法技術(shù)上。警察是否具有刑事司法屬性、公安機關(guān)是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)羈押被追訴人的職責(zé)，成為《人民警察法》修改中爭議頗大的兩個問題。

在我國現(xiàn)行法律框架下，警察的行政執(zhí)法權(quán)與刑事偵查權(quán)被視為兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，但在實踐中往往混合行使、交替使用。為了防止警察權(quán)濫用，需要加強檢察監(jiān)督，同時需要對盤查、路檢等易被混用的措施進(jìn)行較為嚴(yán)格的規(guī)范。公安改革使得對《人民警察法》和《刑事訴訟法》進(jìn)行修改的必要性增加，對于一些可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗可上升到立法層面加以肯定。

總體而言，《人民警察法》與《刑事訴訟法》的關(guān)系從各自的任務(wù)、原則、制度、程序等方面均有待進(jìn)一步理順，以利于其形成合力，共同服務(wù)于打擊違法犯罪、保障公民人權(quán)，維護(hù)社會秩序的立法目的。