蘇 宇 中國人民公安大學(xué)法學(xué)院講師

《人民警察法》修改之建議＊

蘇 宇 中國人民公安大學(xué)法學(xué)院講師

《人民警察法》的修訂備受關(guān)注。警察對于任何一個現(xiàn)代國家都是必不可少的力量，對于維護(hù)社會秩序、保障法律實(shí)施、提供社會公共服務(wù)有著難以替代的地位。警察任務(wù)和警務(wù)活動的特點(diǎn)隨著社會的發(fā)展而不斷變化、革新，在新時(shí)期、新形勢下修訂《人民警察法》是一項(xiàng)意義重大、內(nèi)容復(fù)雜的工作。

自2014年起，公安部開始著手《人民警察法》的修訂工作。2016年12月1日，公安部公布了《人民警察法》（修訂草案稿），向社會公開征求意見。對現(xiàn)行《人民警察法》存在的問題和面對的挑戰(zhàn)，我們需要考慮多方面的因素，進(jìn)行系統(tǒng)而全面的修改。

一、《人民警察法》的現(xiàn)存問題與挑戰(zhàn)

自1995年制定和實(shí)施以來，《人民警察法》已經(jīng)運(yùn)行二十余年。其間，我國的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、法治建設(shè)進(jìn)程、治安形勢、技術(shù)條件等已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，《人民警察法》僅經(jīng)歷了非常有限的修改，面對日漸復(fù)雜的社情、警情，已經(jīng)難以適應(yīng)依法治警、從嚴(yán)治警、保障警務(wù)活動高效進(jìn)行的需要，顯示出一系列的問題。

（一）篇幅有限，條文簡略

自1995年《人民警察法》頒行以來，該法一直未經(jīng)大幅修訂。1995年《人民警察法》為52條，4300余字；2012年修訂后，該法仍只有52條，不足5000字的篇幅。這一篇幅對于新時(shí)代的人民警察管理與執(zhí)法而言，存在很大的制度需求缺口，也與對龐大的人民警察群體及紛繁的警察事務(wù)作出基礎(chǔ)性規(guī)定的需求距離尚遠(yuǎn)。大量需要規(guī)定的基本內(nèi)容處于缺失狀態(tài)，人事組織機(jī)制十分簡單，職權(quán)條款規(guī)定粗糙，執(zhí)法原則甚為簡略，如人民警察執(zhí)法的比例原則等極為重要的基本內(nèi)容，都沒有相應(yīng)規(guī)定。

不僅如此，原有的條文由于過于簡化規(guī)定，導(dǎo)致一些必要的區(qū)分也沒有作出。例如，根據(jù)警械的不同作用，警械可以分為驅(qū)逐性警械、約束性警械和制服性警械等，不同類型警械的使用前提是有區(qū)別的，當(dāng)前《人民警察法》中籠統(tǒng)規(guī)定的使用前提并不確當(dāng)。又如，在不同的培養(yǎng)階段、針對不同類型的人民警察的培訓(xùn)機(jī)制也需要有所區(qū)別，但在當(dāng)前立法中沒有得到體現(xiàn)。這類問題在法律修訂時(shí)需要細(xì)致認(rèn)真的努力。

（二）權(quán)責(zé)薄弱，體制單一

當(dāng)前的《人民警察法》采取的是綜合性的立法模式，即試圖同時(shí)在一部法律內(nèi)規(guī)定執(zhí)法原則、職權(quán)職責(zé)、組織人事、警務(wù)保障、監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)容，許多規(guī)定均屬于相對單調(diào)的原則性規(guī)定，而未對人民警察的組織人事管理及執(zhí)法實(shí)踐實(shí)際情況作充分的考慮。例如，人民警察（尤其是在一線執(zhí)法崗位的基層人民警察）與一般公務(wù)員實(shí)行同一系列的工資待遇是否合適？人民警察的辭職、辭退是否按照一般公務(wù)員規(guī)定進(jìn)行即可？基層執(zhí)法緊缺的女性民警是否需要額外補(bǔ)助？民警撫恤辦

*本文系中國法學(xué)會項(xiàng)目“《人民警察法》立法完善研究”（項(xiàng)目編號：CLS(2016)C07）階段性成果。本文在充分考慮《人民警察法》修訂草案稿的基礎(chǔ)上，主要針對現(xiàn)行《人民警察法》提出修改建議，特此說明。法如何確定？這些問題都是修法時(shí)需要深入考慮的問題。

不僅如此，在當(dāng)前《人民警察法》所確定的體制下，人民警察職權(quán)職責(zé)方面的設(shè)置也是存在一些不足的。在職責(zé)范圍方面，反恐、安防、網(wǎng)安等新領(lǐng)域未被充分納入；在行使職權(quán)的手段方面，各國警察法中常見的信息收集權(quán)未有規(guī)定；使用武器和警械的權(quán)限和現(xiàn)場處置措施方面的規(guī)定也不夠充分，接處警環(huán)節(jié)、特別是現(xiàn)場處置環(huán)節(jié)容易引發(fā)執(zhí)法問題和輿論爭議；與此相應(yīng)地，既然執(zhí)法授權(quán)不盡明確和完備，人民警察執(zhí)法的相應(yīng)法律責(zé)任也難以完善。對此，對規(guī)范內(nèi)容進(jìn)行一定程度上的充實(shí)是很有必要的。

人民警察有自身的職權(quán)職責(zé)、職業(yè)特點(diǎn)和工作需求，在世界許多國家和地區(qū)，人民警察在職權(quán)職責(zé)、職務(wù)序列、組織人事、工作待遇、警務(wù)保障、監(jiān)督機(jī)制等方面都與一般公務(wù)員有明顯區(qū)別，我們不應(yīng)當(dāng)囿于常規(guī)的公務(wù)員體制去制定人民警察法的規(guī)范框架。這就需要法律的系統(tǒng)修訂。

（三）思維滯后，規(guī)定陳舊

與前兩點(diǎn)相比，當(dāng)前《人民警察法》在立法上體現(xiàn)出來的思維滯后、規(guī)定陳舊問題，顯得更為突出?！度嗣窬旆ā返姆晌谋局饕纬捎?995年，相關(guān)規(guī)定是基本符合當(dāng)時(shí)的制度需求的；但是，經(jīng)過二十多年的變遷，政府與社會都發(fā)生了巨大的變化，大量的規(guī)定需要與時(shí)俱進(jìn)、適應(yīng)新形勢和新需求。隨著“十六字”總要求的提出，人權(quán)入憲，勞動教養(yǎng)制度的廢除，反恐和網(wǎng)安工作的強(qiáng)化，比例原則在中國行政法中的全面引入，強(qiáng)制措施的豐富和革新，國際合作警務(wù)執(zhí)法的開展，以及人民警察工作待遇的實(shí)際變化等新情況的出現(xiàn)，《人民警察法》需要對此加以回應(yīng)，對一些陳舊的規(guī)定和稱謂加以消除。

同時(shí)，《人民警察法》的一些觀念和概念也亟待革新。一個典型的例子是，當(dāng)前《人民警察法》中還保留著“人犯”之類的稱呼，不符合現(xiàn)代社會區(qū)分罪犯和犯罪嫌疑人的做法，更不符合無罪推定的理念，應(yīng)當(dāng)改用更為規(guī)范的術(shù)語。

此外，《人民警察法》在立法思路上也要進(jìn)一步突破桎梏、積極吸收和拓展公安實(shí)踐的新成果、新思維。例如，公安改革已經(jīng)再次強(qiáng)調(diào)人民警察的待遇“高于地方、略低于軍隊(duì)”，《人民警察法》不僅要體現(xiàn)這一原則，還可以進(jìn)一步因地制宜，結(jié)合我國公安組織人事體制的新近實(shí)踐，明確肯定有利于實(shí)現(xiàn)這一原則的做法。例如，發(fā)揮地方財(cái)政的積極性，更明確地區(qū)分中央與地方各自的事務(wù)范圍，承認(rèn)地方財(cái)政在警察開支方面的靈活度，就是一種保證人民警察職業(yè)待遇的可行設(shè)想。

基于上述原因，當(dāng)前的《人民警察法》已經(jīng)不能滿足公安實(shí)踐和警察法治的現(xiàn)實(shí)需要，對《人民警察法》作進(jìn)一步的修訂勢在必行。

二、《人民警察法》修改的基礎(chǔ)問題：明確立法定位

作為一部全面調(diào)整人民警察任務(wù)、職權(quán)與組織管理等各方面內(nèi)容的重要立法，《人民警察法》的修訂要求我們?nèi)婵紤]警察法制發(fā)展與完善的需要，尋求理論定位與實(shí)踐需求的良好融合，確定合理而確當(dāng)?shù)男抻喫悸芳胺较?。從理論探索成果及調(diào)研收獲信息看，《人民警察法》的修訂思路首先要明確該法的定位，在明確《人民警察法》定位以后，再相應(yīng)地完善相關(guān)的法律原則與規(guī)則。

《人民警察法》的立法定位是修法的關(guān)鍵問題。1995年《人民警察法》被制定之時(shí)，它采取了綜合性的立法定位，即兼顧警察職權(quán)法、警察組織法、警察行為法、警察責(zé)任法等各個方面。在其二十多年的運(yùn)行中，我們應(yīng)當(dāng)肯定，這種立法定位是基本正確的，它對人民警察的相關(guān)法律問題作了比較全面的、提綱挈領(lǐng)的規(guī)定，對于推動我國依法治警的進(jìn)程起到了重要的作用。但是，當(dāng)警察法制需要進(jìn)一步發(fā)展之時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)在定位中有所調(diào)整，在兼顧全局的同時(shí)有所側(cè)重，堅(jiān)持全面與重點(diǎn)的結(jié)合，應(yīng)對警察法治和警察立法的特殊需要。

警察法的定位可以有多種模式，但每一種模式都對應(yīng)著自身的特殊法制背景和法治實(shí)踐需求。從世界范圍內(nèi)警察法的立法模式看，主要可以分為三種模式：（1）組織法模式，以警察機(jī)構(gòu)的設(shè)置和分工、警察的錄用、待遇、獎懲及紀(jì)律為主，如加拿大《不列顛哥倫比亞省警察法》《阿爾伯塔省警察法》，《日本警察法》，《韓國警察法》等。部分實(shí)行組織法模式的國家或地區(qū)同時(shí)配備了職權(quán)行使方面的專門立法，例如日本有《警察職務(wù)執(zhí)行法》《行政代執(zhí)行法》，1［日］田中正博：《警察行政法解說》，侯洪寬譯，中國人民公安大學(xué)出版社2016年版，第15頁。我國臺灣地區(qū)有“警察職權(quán)行使法”，英國有《警察與刑事證據(jù)法》（Police and Criminal Evidence Act）等。（2）組織法+職權(quán)法模式，既側(cè)重規(guī)定警察的組織和人事制度，又對警察的權(quán)力和職權(quán)加以詳細(xì)規(guī)定，如《澳大利亞聯(lián)邦警察法》、《印度標(biāo)準(zhǔn)警察法》（指導(dǎo)性立法）、《新加坡共和國警察法》等。（3）綜合性立法模式，系統(tǒng)地規(guī)定警察的權(quán)力、職權(quán)、行為原則、組織機(jī)構(gòu)、人事制度、法律責(zé)任等，其中行為法的部分占據(jù)很大比重，如德國《巴登-符騰堡州警察法》《巴伐利亞州警察任務(wù)法》，《芬蘭警察法》，《俄羅斯聯(lián)邦民警法》等。這三種模式并無優(yōu)劣之分，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體的法制建設(shè)背景和實(shí)踐需求，確定具體的模式選擇及模式之中的重點(diǎn)規(guī)定內(nèi)容。

可見，各國的警察法不論采取何種模式，均在其警察法中都將組織機(jī)構(gòu)和人事制度作為非常重要的組成部分。同時(shí)，我國《公務(wù)員法》《法官法》《檢察官法》采取了綜合性立法，但偏重于組織人事制度的立法模式。我國現(xiàn)行《人民警察法》有關(guān)這些內(nèi)容的規(guī)定則相當(dāng)簡略，與國內(nèi)外相關(guān)立法相比，均有待大力加強(qiáng)和完善?！熬臁奔瓤梢灾妇鞕C(jī)關(guān)、警察人員，也可以指國家維護(hù)社會治安、預(yù)防和打擊違法犯罪活動等職能；而“人民警察”是對國家特定職業(yè)工作者的稱謂，和“公務(wù)員”“法官”“檢察官”類似，它的對象是人而不是功能；人民警察的角色定位與上述其他群體有著很多類似之處。因此，《人民警察法》的立法定位也應(yīng)當(dāng)與國外一般意義上的警察法有別，應(yīng)當(dāng)以組織人事制度為主要內(nèi)容。但是，我國缺乏警察職權(quán)行使方面的整體立法，為了保證人民警察的職權(quán)職責(zé)能夠有一般性的法律規(guī)定，《人民警察法》仍應(yīng)兼顧警察職權(quán)職責(zé)等內(nèi)容。修訂草案稿大幅擴(kuò)展了組織法制的篇幅，同時(shí)亦在一定程度上豐富和充實(shí)了人民警察職權(quán)職責(zé)的內(nèi)容，正是此種定位的體現(xiàn)。

2017年5月19日，習(xí)近平總書記在會見全國公安系統(tǒng)英模代表的重要講話中對全國公安機(jī)關(guān)和公安隊(duì)伍提出了“對黨忠誠、服務(wù)人民、執(zhí)法公正、紀(jì)律嚴(yán)明”的總要求，對《人民警察法》的修訂工作提供了總體指引。《人民警察法》的定位如果僅僅是組織法，就難以充分、完整地體現(xiàn)服務(wù)人民、執(zhí)法公正的內(nèi)容。我國尚無警察職權(quán)行使法之類的立法，單就《人民警察法》本身而言，只有一部綜合性的立法才能夠充分體現(xiàn)“十六字”總要求的精神。如需分別立法則不僅耗費(fèi)時(shí)日，又會引起立法銜接問題：在職權(quán)法制定以前、《人民警察法》按照組織法模式修訂后，人民警察行使職權(quán)將缺乏法律授權(quán)；如果為等待職權(quán)法制定而延遲《人民警察法》的修訂，等待兩法或多法一體制定、一體頒行，將可能使《人民警察法》滯后于法律實(shí)踐發(fā)展的情況更加凸顯，日后每次修法都需要考慮配套銜接問題，更可能造成修法的困難。

總之，為了保證法律的修訂能夠符合新時(shí)期、新形勢下的時(shí)代需要，為了保證法律的連續(xù)性和穩(wěn)定性，也為了與《公務(wù)員法》《法官法》《檢察官法》等更加有效地銜接，我們應(yīng)當(dāng)在延續(xù)綜合性立法模式的基礎(chǔ)上，仿照《公務(wù)員法》，采取以警察組織法制為主、兼顧警察職權(quán)法和行為法的原則，進(jìn)一步明確《人民警察法》的定位。

三、《人民警察法》的修改方向

明確《人民警察法》的定位以后，法律修改就應(yīng)當(dāng)確立幾個關(guān)鍵的修改方向，包括完善組織人事體制、強(qiáng)化職權(quán)職責(zé)配置、確立警察執(zhí)法原則等。

（一）完善組織人事體制

基于上述定位，《人民警察法》的修訂中最重要的工作，是完善人民警察的組織人事體制。完善組織人事體制對于保障人民警察的忠誠性、紀(jì)律性有著不可替代的意義。當(dāng)前《人民警察法》中有關(guān)組織人事制度的內(nèi)容，集中體現(xiàn)在第四章“組織管理”方面，從第24條到第31條，僅有8條規(guī)定，不僅隊(duì)伍建設(shè)原則需要明確，內(nèi)容上也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及西方主要國家警察法充實(shí)，與我國《公務(wù)員法》《法官法》《檢察官法》也存在相當(dāng)?shù)木嚯x，這一狀況對于在法律層面上完善警察組織人事體制、保障警察權(quán)的有效運(yùn)行是不利的。因此，我們需要在“十六字”總要求明確隊(duì)伍建設(shè)原則的前提下，根據(jù)實(shí)踐狀況和既有法制，擴(kuò)展和完善《人民警察法》中的組織人事體制，將警察的錄用、任職、考核、獎懲、培訓(xùn)、待遇等加以詳細(xì)規(guī)定，特別是將現(xiàn)行警察組織人事體制中比較穩(wěn)定、行之有效的部分固定下來。同時(shí)，由于警察職務(wù)的特殊性，尤其是基層警察的實(shí)際工作時(shí)間、工作強(qiáng)度和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他公務(wù)員，人民警察的現(xiàn)有待遇和組織人事方面的保障條件也應(yīng)當(dāng)?shù)玫綇?qiáng)化，要在法律中明確從優(yōu)待警的政策措施，特別是幫助邊遠(yuǎn)、艱苦地區(qū)和高危工作崗位的一線執(zhí)法民警解決實(shí)際困難。這些都是完善組織人事體制需要加強(qiáng)的內(nèi)容。

完善組織人事體制，既涉及整體上的人員范圍調(diào)整，也涉及具體的人事制度完善，尤其還需要對長期以來經(jīng)常論及的警察待遇問題作出合理的安排。具體而言，以下幾個方面的變革顯得較為重要：

1.人事制度的整體完善

人民警察的人事制度經(jīng)歷了二十多年的發(fā)展，許多方面都需要進(jìn)行革新與調(diào)整，并在法律中加以確認(rèn)。首先，人民警察的整體組織管理體制及組織原則需要在一定程度上得到規(guī)定。盡管我國已經(jīng)有《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》，但其中涉及人民警察編制、領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任免、不同類型人民警察分類管理等內(nèi)容，本身應(yīng)當(dāng)是《人民警察法》的重要內(nèi)容，《人民警察法》原本就應(yīng)當(dāng)明確隊(duì)伍建設(shè)原則和管理體制，強(qiáng)化組織紀(jì)律要求。其次，人民警察的考核與培訓(xùn)制度也需要變革。對人民警察的考核，是當(dāng)前警察人事制度的重要組成部分。《公務(wù)員法》《檢察官法》《法官法》也都規(guī)定了考核制度，但人民警察的考核制度與檢察官、法官應(yīng)當(dāng)存在一定的區(qū)別。檢察官和法官的類型相對單一，因此考核制度可以直接提出較為統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)；人民警察的類型和崗位非常豐富，考核制度不能“一刀切”，只能根據(jù)崗位的性質(zhì)制定相應(yīng)的考核辦法。其余事項(xiàng)的規(guī)定則可以參考既有立法例。對于人民警察而言，人民警察的類別和職能遠(yuǎn)比檢察官、法官豐富，因此在培訓(xùn)上也需要同一般公務(wù)員一樣，分級分類做安排。最后，法律也有必要確認(rèn)和完善人民警察的權(quán)益救濟(jì)機(jī)制。應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)化地規(guī)定人民警察的申訴和申請復(fù)核途徑，根據(jù)人民警察管理體制的特點(diǎn)作出有別于一般公務(wù)員的制度設(shè)計(jì)。此外，對于人民警察辭職、辭退等事務(wù)，也應(yīng)根據(jù)人民警察工作的特殊性作出特別規(guī)定。

2.人員范圍的適時(shí)調(diào)整

首先，最重要的是在警察人員的范圍內(nèi)刪除“勞動教養(yǎng)管理機(jī)關(guān)的人民警察”。2013年12月，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議決定廢止勞動教養(yǎng)制度，因此“勞動教養(yǎng)管理機(jī)關(guān)的人民警察”也隨之不復(fù)存在，法條應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的修改，修訂草案稿亦已將此部分刪除。其次，對于國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、人民檢察院、人民法院的人民警察，是否對職權(quán)職責(zé)模式、組織管理體制、招錄和訓(xùn)練制度等做出統(tǒng)一的法律要求，也需要詳加斟酌考量。這些機(jī)關(guān)的人民警察，職能相對專門化，其組織管理體制和職權(quán)行使特點(diǎn)已經(jīng)和公安機(jī)關(guān)的人民警察出現(xiàn)了相當(dāng)明顯的分化。再次，對派駐其他機(jī)關(guān)的人民警察及派往國外參加維和行動的人民警察給予必要的制度身份和一般性規(guī)定，亦有展開探討之必要。在實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)向其他行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)派駐聯(lián)絡(luò)員的做法已經(jīng)越來越常見，并且發(fā)揮了積極的作用。例如，公安部向銀監(jiān)會派駐聯(lián)絡(luò)員，對于推進(jìn)打擊金融違法犯罪活動、為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境就起到了較好的促進(jìn)作用。在未來，隨著社會生活的進(jìn)一步發(fā)展，公共安全問題在各行各業(yè)都將不斷以新的形式出現(xiàn)，行業(yè)分業(yè)管理的格局也將日益加深，公安工作乃至國家安全工作都面臨更大的挑戰(zhàn)。派駐聯(lián)絡(luò)員制度很可能是未來在各行業(yè)內(nèi)開展警察工作的重要渠道，通過法律對此進(jìn)行規(guī)定，有助于維護(hù)專業(yè)領(lǐng)域的公共安全秩序，也有助于使其他行政機(jī)關(guān)及組織有更充分的空間開展與公安機(jī)關(guān)（及國家安全機(jī)關(guān)）的行政協(xié)作。最后，人民警察參加海外維和行動等也日益多見，其在國外參加相關(guān)行動時(shí)另有編制和任務(wù)，在遵守本國法律規(guī)范的同時(shí)，也需要一定程度上遵守駐在國的法律規(guī)范，甚至涉及國際法的適用，對參加海外行動的人民警察的法律地位需要在法律中加以確認(rèn)，其在原組織中的有關(guān)權(quán)益也需要通過法律提供基本的承認(rèn)與保障。

3.警察紀(jì)律的全面強(qiáng)化

紀(jì)律和法律有著性質(zhì)上的區(qū)別，但法律并非完全不能體現(xiàn)紀(jì)律的內(nèi)容；它們都屬于行為規(guī)范，而實(shí)際上存在大量同時(shí)屬于法律和紀(jì)律的行為規(guī)范。我國現(xiàn)行《人民警察法》《公務(wù)員法》《法官法》《檢察官法》等都有紀(jì)律性的規(guī)定。現(xiàn)行《人民警察法》在紀(jì)律方面的要求主要體現(xiàn)為第22條的被禁止行為和第23條的警容規(guī)范，這些規(guī)定經(jīng)過二十多年的制度實(shí)踐，已經(jīng)有補(bǔ)充完善的必要。首先，被禁止行為的清單應(yīng)當(dāng)根據(jù)警察職能的擴(kuò)展而有所擴(kuò)大，例如在政府信息日益豐富的前提下，除了禁止民警泄露國家秘密、警務(wù)工作秘密，還需要禁止民警違法獲取或披露商業(yè)秘密和個人隱私。其次，人民警察在執(zhí)法辦案活動中的紀(jì)律需要得到充分的規(guī)定，在保證嚴(yán)格執(zhí)行上級的決定和命令的同時(shí)，要建立清晰可行的違法命令報(bào)告制度，保護(hù)遵紀(jì)守法的人民警察，防止人民警察隊(duì)伍中有個別人以權(quán)謀私、踐踏法紀(jì)。最后，法律還應(yīng)當(dāng)建立干預(yù)執(zhí)法辦案活動、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，保證實(shí)現(xiàn)“紀(jì)律嚴(yán)明”的要求。修訂草案稿在此所作的努力非常值得肯定。

4.警察待遇的合理安排

人民警察的待遇問題是關(guān)系到警力來源的重要問題，也是關(guān)系到警察隊(duì)伍建設(shè)、人才流動與警察事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問題。人民警察待遇偏低已經(jīng)被廣為討論，待遇問題已經(jīng)成為目前導(dǎo)致警力緊張的重要原因，對此國內(nèi)學(xué)界已有大量研究基礎(chǔ)。2參見張航：《湖南省基層交警警力不足的成因及解決對策》，載《湖南警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第4期；馬建剛：《關(guān)于警力改善問題的思考》，載《四川警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第6期；吳小虹：《對森林公安基層警力資源的思考》，載《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期。但是，由中央財(cái)政直接撥款普遍性地增加人民警察的待遇不應(yīng)是單一的對策。在公安事權(quán)劃分的前提下，警察事務(wù)按其性質(zhì)分別屬于中央與地方事務(wù)，因此，在考慮人民警察待遇時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮警察事務(wù)的性質(zhì)以及中央和地方的支出需求和能力。實(shí)際上，警力作為一種公共資源，其供需也因時(shí)因地不斷發(fā)生變化，各地對警力資源的需求有巨大差別，應(yīng)當(dāng)明確認(rèn)可地方在這方面的靈活性。在許多國家，警察事務(wù)很大程度上屬于地方政府事務(wù)，國外的許多地方警察機(jī)構(gòu)在財(cái)政管理上具有高度的靈活性，例如加拿大的地方警察機(jī)構(gòu)從地方議會根據(jù)具體的社會治安需要獲得年度財(cái)政預(yù)算后，招聘人數(shù)、警察待遇及后勤保障均由警察局自行決定，最大限度地提升了資金使用效率。對于我國而言，因?yàn)椴煌胤降娜肆Y源成本、警察素質(zhì)需求及警力配置有一定的差距，地方政府應(yīng)當(dāng)有權(quán)在地方事權(quán)范圍內(nèi)對警察待遇（不限于收入）進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整，而中央政府應(yīng)當(dāng)保障全國范圍內(nèi)一定限度的公共服務(wù)均等化、保障最基本的治安水平，這就要求中央政府也根據(jù)事權(quán)范圍承擔(dān)一定的警察待遇支出，這都要求法律對此有明確的授權(quán)性規(guī)定。同時(shí)，法律還應(yīng)根據(jù)人民警察的職業(yè)特點(diǎn)，對基層一線執(zhí)法崗位和經(jīng)常執(zhí)行危險(xiǎn)任務(wù)的執(zhí)法崗位在職業(yè)保障和待遇問題上加以適當(dāng)?shù)膬A斜，保證職業(yè)待遇公平。

（二）強(qiáng)化職權(quán)職責(zé)配置

世界各國家及地區(qū)的警察法，除個別國家未提及職權(quán)職責(zé)外，均有規(guī)定警察職權(quán)職責(zé)的條款。我國1995年制定的《人民警察法》也對此作出了規(guī)定。這部分規(guī)定對于警察權(quán)的有序運(yùn)行、對于警察正確理解職權(quán)的范圍和執(zhí)法的要求，有著重要的意義。不過，與1995年制定《人民警察法》時(shí)的社會環(huán)境、物質(zhì)條件和法理認(rèn)知相比，當(dāng)前警察職權(quán)職責(zé)需要進(jìn)一步豐富和充實(shí)。大量新興領(lǐng)域的治安和安全保障之需求，有待轉(zhuǎn)化為具體的警察職權(quán)；部分正在行使而原法律條文中未規(guī)定的警察職權(quán)，如反恐、調(diào)處糾紛、強(qiáng)制醫(yī)療、監(jiān)管保安服務(wù)、參加維和行動等，也需要得到明確的規(guī)定。由此，警察職權(quán)的相關(guān)配置需要得到加強(qiáng)；根據(jù)權(quán)責(zé)一致的公法原則，警察職責(zé)也需要進(jìn)一步強(qiáng)化。

為了保證警察職權(quán)能夠有效行使，我們建議仿照國外警察行為法的通例，系統(tǒng)地規(guī)定常用的警察措施，將當(dāng)前《人民警察法》中相對松散而簡單的警察措施加以擴(kuò)展和梳理，并規(guī)定相應(yīng)的行權(quán)程序和法律責(zé)任，從而真正達(dá)到強(qiáng)化警察職權(quán)職責(zé)體系的目的。

1.確認(rèn)警察職權(quán)擴(kuò)展

隨著警察服務(wù)職能的演變、社會的發(fā)展和違法犯罪活動形態(tài)的不斷變化，警察職權(quán)和警察措施也需要適度擴(kuò)展。在實(shí)踐中，我國的警察職權(quán)和警察措施已經(jīng)得到相當(dāng)程度的擴(kuò)展。例如，警察通過網(wǎng)絡(luò)開展多元化的公共安全信息指引服務(wù)及信息公開工作，日益需要得到法制的明確授權(quán)和支持。又如，隨著網(wǎng)絡(luò)的日益發(fā)展，人民警察在網(wǎng)絡(luò)治理中發(fā)揮的角色也越來越重要?！度嗣窬旆ā芬矐?yīng)當(dāng)緊扣時(shí)代的需要，明確規(guī)定人民警察在提供公共安全信息服務(wù)、維護(hù)國家網(wǎng)絡(luò)安全和網(wǎng)絡(luò)公共秩序方面的職責(zé)及其范圍。再如，人民警察反恐的職能也應(yīng)得到明確的認(rèn)可。反恐任務(wù)和常規(guī)的預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動的職責(zé)有很大區(qū)別，人民警察擔(dān)負(fù)著艱巨的反恐任務(wù)，戰(zhàn)斗在預(yù)防、打擊恐怖主義活動、消滅恐怖主義勢力的第一線，在反恐行動中擁有比制止和偵查一般的違法犯罪活動更強(qiáng)的強(qiáng)制力、更充分的行動權(quán)限。因此，《人民警察法》對人民警察從事反恐活動的職責(zé)應(yīng)加以明確規(guī)定。修訂草案稿已經(jīng)作了相應(yīng)的修改，這對相關(guān)警察職權(quán)的確認(rèn)和授權(quán)，將對鼓勵人民警察服務(wù)人民、確保執(zhí)法公正有著積極的作用。

2.準(zhǔn)確規(guī)范警察措施

國外包含警察行為法制的警察法往往也對警察措施作出明確的總體授權(quán)規(guī)定。例如，德國《巴登-符騰堡州警察法》第3條規(guī)定：“警察執(zhí)行任務(wù)時(shí)必須在職權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)合義務(wù)性的裁量，采取必要的措施?！薄抖砹_斯聯(lián)邦民警法》第1條第1款規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦民警機(jī)關(guān)是執(zhí)行權(quán)力的國家機(jī)關(guān)，其使命是保護(hù)公民的生命、健康、權(quán)利和自由，保護(hù)社會和國家的財(cái)產(chǎn)、利益以免受犯罪和其他違法行為的侵害，有權(quán)在本法和其他聯(lián)邦法規(guī)定的范圍內(nèi)采取強(qiáng)制措施?！睆奈覈旆ǖ牧⒎Ｊ娇矗墙M織法與行為法兼?zhèn)?；為保證警察法體系的嚴(yán)謹(jǐn)性，我們也應(yīng)當(dāng)在總則中對此作出相應(yīng)規(guī)定，并且在采取具體措施時(shí)從法律上加以準(zhǔn)確的規(guī)范。例如，當(dāng)前《人民警察法》中對使用警械的授權(quán)非?；\統(tǒng)，且警械使用的目的較為偏頗，這就需要進(jìn)一步的精準(zhǔn)規(guī)范。根據(jù)警械的不同作用，警械可以分為驅(qū)逐性警械、約束性警械和制服性警械（一說分為驅(qū)逐性警械、約束性警械、震懾性警械和自衛(wèi)性警械等）。其中，約束性警械包括手銬、腳鐐、警繩等，并非都用于制止嚴(yán)重違法犯罪活動，其使用目的一是防止違法犯罪分子或重大犯罪嫌疑人脫逃、行兇、自殺、自傷或者有其他危險(xiǎn)行為（《人民警察使用警械和武器條例》第8條），二是對嚴(yán)重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人等采取保護(hù)性約束措施（例見2002年公安部《關(guān)于〈人民警察法〉第十四條規(guī)定的“保護(hù)性約束措施”是否包括使用警械的批復(fù)》），這兩種情形下使用約束性警械的目的不能完全被“為制止嚴(yán)重違法犯罪活動的需要”籠統(tǒng)地統(tǒng)一設(shè)定一個目的并不適宜。因此，本次《人民警察法》的修改，也需要對警察措施作出準(zhǔn)確、到位的規(guī)范。修訂草案稿已在考慮吸納《人民警察使用警械和武器條例》中的主要規(guī)定。我們還需要對徒手控制措施和接處警的先期處置措施提供一整套規(guī)范、周全、可行的原則性規(guī)定，由法律對這些常常成為輿論焦點(diǎn)的強(qiáng)制措施進(jìn)行授權(quán)與規(guī)范。

（三）確立警察執(zhí)法原則

最后，警察法的綜合性立法模式中通常都會規(guī)定警察執(zhí)法活動的一般原則，如法治原則、比例原則、應(yīng)急原則等，對警察行使職權(quán)、履行職責(zé)的活動提出總體上的要求。當(dāng)前《人民警察法》第3條、第4條也有關(guān)于警察工作一般原則的規(guī)定，但這些規(guī)定尚較為寬泛，針對大部分的國家公務(wù)員均適用，未能針對性地體現(xiàn)警察執(zhí)法的特色并應(yīng)對警察執(zhí)法活動的需求。因此，我們認(rèn)為很有必要在《人民警察法》中規(guī)定更為豐富的警察執(zhí)法原則，完善人民警察執(zhí)法的理念和行動指引。最迫切需要引入的兩個原則：一是人權(quán)保障原則；二是比例原則。

1.人權(quán)保障原則

保障公民的人權(quán)是法治的應(yīng)有之義，也是人民警察服務(wù)人民的重要體現(xiàn)。現(xiàn)行《人民警察法》第4條在法治方面的規(guī)定是：“人民警察必須以憲法和法律為活動準(zhǔn)則，忠于職守，清正廉潔，紀(jì)律嚴(yán)明，服從命令，嚴(yán)格執(zhí)法?！痹撘?guī)定制定于二十多年前，其后《憲法》修訂時(shí)明確“國家尊重和保障人權(quán)”，這是對法治在實(shí)質(zhì)層面的權(quán)威價(jià)值指引。人民警察的執(zhí)法活動涉及多層次的權(quán)利保障，既有對社會公眾的生命權(quán)、自由權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)等人權(quán)的保障，也有對被害人、被侵害人的上述權(quán)利與救濟(jì)權(quán)的保障，還有對違法嫌疑人、犯罪嫌疑人、違法行為人和罪犯的合法權(quán)益的保障。鑒于人民警察執(zhí)法活動與人權(quán)保障密切相關(guān)，法律修訂時(shí)宜考慮通過某種方式明確引入有層次的人權(quán)保障原則，或在法治原則中體現(xiàn)人權(quán)保障的有關(guān)內(nèi)容，明確人民警察的執(zhí)法價(jià)值要求，對人民警察在法治前提下履行服務(wù)職能和執(zhí)法職能提供法律的價(jià)值導(dǎo)向。

2.比例原則

比例原則是執(zhí)法公正的重要保障。從世界范圍內(nèi)看，警察活動的原則包括合法性原則與合理性原則，其中合法性原則已經(jīng)為《人民警察法》所規(guī)定，但合理性原則、尤其是采取警察措施時(shí)的比例原則，還未在我國警察立法中得到充分體現(xiàn)。比例原則本身就發(fā)端于警察法（盡管與今日之警察法含義有所不同），3參見劉權(quán)：《目的正當(dāng)性與比例原則的重構(gòu)》，載《中國法學(xué)》2014年第4期。它既是行政法的基本原則之一，也是警察法的基本原則之一，它能夠?yàn)榫靾?zhí)法實(shí)踐建立一般性的要求，是提升警察執(zhí)法活動合理性、正當(dāng)性的最重要原則。部分國家或地區(qū)的綜合性警察立法已經(jīng)正面規(guī)定了這一原則，例如德國《巴登符騰堡州警察法》第5條、《巴伐利亞州警察任務(wù)法》第4條、《芬蘭警察法》第2條、《挪威警察法》第六節(jié)等，我們也應(yīng)當(dāng)加以借鑒。它的表述與行政法上的比例原則不盡一致，行政法上的比例原則包括適當(dāng)性、必要性、均衡性三個子原則，警察法上則既有全面表述者，也有不全面表述者，還有增加時(shí)間限制原則的立法范例（如德國《巴伐利亞州警察任務(wù)法》）。4Gesetz ü ber die Aufgaben und Befugnisse der Bayerischen Staatlichen Polizei / Polizeiaufgabengesetz (PAG)§4.該原則要求警察在執(zhí)法時(shí)所采取的措施要適當(dāng)、必要且與其所要達(dá)到的目的相稱。修訂草案稿第8條的“權(quán)力行使適度原則”，也是比例原則的一種體現(xiàn)。另一方面，如果片面強(qiáng)調(diào)人民警察采取警察措施不得超出必要的限度，可能導(dǎo)致警察無法有效實(shí)施防衛(wèi)行為。由于實(shí)踐中警察經(jīng)常需要面對緊急情形和迫切危險(xiǎn)，即使經(jīng)過非常專業(yè)的訓(xùn)練，在實(shí)施防衛(wèi)的一瞬間也很難完全控制尺度，要求嚴(yán)格遵從比例原則的要求是不現(xiàn)實(shí)的。從世界范圍內(nèi)看，為保障警察能夠有效保護(hù)自身及社會公眾的人身安全，很多國家或地區(qū)都對類似的執(zhí)法原則采取了一定程度上的限制。例如，《澳大利亞聯(lián)邦警察法》第14B條中在禁止警察使用武力可能造成該人死亡或者嚴(yán)重身體傷害的情形時(shí)增加了一個例外規(guī)定：“……除非該保護(hù)性服務(wù)官有理由認(rèn)為，做出該行為對于保護(hù)本人或者任何其他人的生命或者防止本人或者任何其他人遭受嚴(yán)重傷害是必要的。”也有的國家作出正面的原則性規(guī)定，而又設(shè)置了較為豐富的對警察措施的支持條件，如《芬蘭警察法》第27條規(guī)定：“在執(zhí)法過程中，警察有權(quán)利使用必要的強(qiáng)制措施以消滅那些對執(zhí)法的反抗……案情的重大和緊迫，反抗的危險(xiǎn)，眾多因素的逼迫，都可以看作是警察實(shí)行強(qiáng)制措施的理由……”為保證警察能夠在關(guān)鍵時(shí)刻當(dāng)機(jī)立斷采取措施，有效保障人民的生命安全，在比例原則中加入特色性的限制條款也是有必要的。

結(jié)語

《人民警察法》需要較為全面的修改和補(bǔ)充。我們期待法律的定位更加明確，法律的規(guī)定更為豐富而完備，更加充實(shí)和完善人民警察在組織人事、職權(quán)職責(zé)和執(zhí)法活動方面的法律依據(jù)，從而進(jìn)一步推動依法治警、加強(qiáng)執(zhí)法保障，為努力建設(shè)一支正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的人民警察隊(duì)伍奠定制度上的基礎(chǔ)。